袁牡丹

摘 要：財(cái)政專項(xiàng)資金作為財(cái)政資金的重要組成部分，在中國(guó)政府的宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整和社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)等各方面起到?jīng)Q定性的作用，能否管好、用好，不僅關(guān)系到黨和國(guó)家方針政策的貫徹落實(shí)，關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否真正平穩(wěn)較快地發(fā)展，而且直接影響到人民群眾能否真正享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的成果。通過(guò)分析云南省財(cái)政專項(xiàng)資金在立項(xiàng)、撥付、使用、審計(jì)、評(píng)估等方面的現(xiàn)狀，并借鑒國(guó)內(nèi)外的成功事例和經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)相關(guān)學(xué)者提出的合理建議，在此基礎(chǔ)上針對(duì)性地提出適合云南省省情的具體措施，以期能提高專項(xiàng)資金支出效益。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；專項(xiàng)資金；管理

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）14-0180-02

一、研究意義

近些年來(lái)，伴隨著國(guó)家財(cái)政收入的連年快速增加，財(cái)政部門安排的專項(xiàng)資金也水漲船高，同時(shí)資金的管理水平亦不斷提高，有助于促進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的快速穩(wěn)定發(fā)展。然而從財(cái)政審計(jì)和監(jiān)督的情況來(lái)看，財(cái)政專項(xiàng)資金的運(yùn)作管理存在不少的問(wèn)題，例如，管理的精細(xì)化、規(guī)范化程度還不夠高；管理的方法、手段和制度仍然存在很多缺陷等。比如，為了將財(cái)政專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移到賬外，私自增設(shè)“小金庫(kù)”、“賬外賬”；一些地方政府受利益的驅(qū)動(dòng)，虛報(bào)項(xiàng)目，使得項(xiàng)目又多又雜；私自擴(kuò)大專項(xiàng)資金的申報(bào)額以防止多報(bào)少批；專項(xiàng)資金的使用績(jī)效低下；擠占、挪用資金的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮；資金監(jiān)管不利等等。由于存在上述這些問(wèn)題，使得財(cái)政專項(xiàng)資金的供求矛盾加劇，同時(shí)資金的使用效益也降低了，更重要的是制約了政府集中財(cái)力辦大事、宏觀調(diào)控財(cái)政資金的能力，從而對(duì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了不小的影響。財(cái)政專項(xiàng)資金運(yùn)作管理的加強(qiáng)，資金使用效益的提高具有十分重大的意義。它對(duì)于財(cái)政保障能力的提高，財(cái)政專項(xiàng)資金供需矛盾的緩解有巨大的推動(dòng)作用。

二、云南省財(cái)政專項(xiàng)資金管理使用中存在的問(wèn)題

1.專項(xiàng)資金立項(xiàng)、申報(bào)、審批、執(zhí)行、監(jiān)管等欠規(guī)范。長(zhǎng)期以來(lái)，專項(xiàng)資金的有效性依賴于規(guī)范的資金管理辦法。但是，從目前的情況看，專項(xiàng)資金的管理仍存在一定的漏洞。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年中央下達(dá)云南省438個(gè)項(xiàng)目，其中，按相關(guān)要求確定管理辦法的有258個(gè)，占58.9%；省級(jí)管理模式與中央管理模式一致的有170個(gè)，占38.8%；而105個(gè)項(xiàng)目仍然缺少單獨(dú)制定的專項(xiàng)資金管理辦法，占項(xiàng)目總數(shù)的24%。資金管理辦法的缺失使得專項(xiàng)資金的使用缺乏制度保障，難以實(shí)施有效監(jiān)管。

對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金管理方面存在的問(wèn)題，首先是缺乏嚴(yán)格的審批制度作為保障使得事前立項(xiàng)依據(jù)不充分。專項(xiàng)資金分配過(guò)程中的不規(guī)范性和不公開(kāi)性，導(dǎo)致外部信息獲取的缺失，諸如人大監(jiān)督等外部監(jiān)督缺乏必要的監(jiān)督信息。而在立項(xiàng)審批階段，導(dǎo)致沒(méi)有立項(xiàng)依據(jù)的項(xiàng)目納入了專項(xiàng)資金范疇，比如，“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)項(xiàng)目，重點(diǎn)扶持一批具有一定規(guī)模的生產(chǎn)企業(yè)，但是缺乏相應(yīng)的政策依據(jù)，外界容易理解成干擾市場(chǎng)的政府活動(dòng)。

其次，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，缺乏健全規(guī)范的監(jiān)管機(jī)制。目前財(cái)政專項(xiàng)資金缺乏全程化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管工作都比較分散，同時(shí)寄希望于政府內(nèi)部的自查監(jiān)督，由各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)審計(jì)同級(jí)部門的專項(xiàng)資金，效果可想而知。若上級(jí)對(duì)下級(jí)實(shí)施監(jiān)督，由于項(xiàng)目資金的種類、數(shù)量、層級(jí)過(guò)多過(guò)長(zhǎng)，監(jiān)管難度較大。比如，中央實(shí)施文化大發(fā)展推進(jìn)的“農(nóng)家書(shū)屋”項(xiàng)目，涉及到中央、省級(jí)、地方各級(jí)政府以及街道社區(qū)，而資金屬于基本公共文化服務(wù)的總體規(guī)劃范疇，整個(gè)資金鏈的層級(jí)延伸過(guò)長(zhǎng)，途中對(duì)接多個(gè)職能部門，監(jiān)督難度大。

最后，事后缺乏相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)及追蹤問(wèn)責(zé)問(wèn)效機(jī)制。從現(xiàn)有的專項(xiàng)資金管理辦法中看，資金考核辦法和績(jī)效評(píng)估機(jī)制單一，難以適應(yīng)用途廣泛、類別眾多的專項(xiàng)事務(wù)，導(dǎo)致對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)管效力缺失，其寬泛、粗略的考核評(píng)價(jià)辦法也難以對(duì)資金使用效益進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，同時(shí)加大了核查的難度，弱化了審計(jì)的意義，達(dá)不到對(duì)專項(xiàng)資金有效監(jiān)管的目的。

2.不合理的專項(xiàng)配套拉大地區(qū)之間的貧富差距。目前，附加配套要求的專項(xiàng)資金仍然占有相當(dāng)?shù)谋壤?jù)統(tǒng)計(jì)，2012年中央下達(dá)云南省要求地方配套的指標(biāo)文件數(shù)為228件，占全部指標(biāo)文件數(shù)的比重為36.19%，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的1/3均需地方政府配套。

由于配套資金在配套率上沒(méi)有考慮各地的財(cái)力差距，導(dǎo)致財(cái)力較好地區(qū)的政府有能力提供配套資金，從而更容易獲得大量的財(cái)政專項(xiàng)資金，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)槿狈ε涮踪Y金而難以獲取財(cái)政專項(xiàng)資金，即使勉強(qiáng)籌措到配套資金，也會(huì)使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政平衡更加困難。其結(jié)果是財(cái)政專項(xiàng)資金不但不能有效發(fā)揮平衡地區(qū)之間財(cái)力差距的作用，反而一定程度上拉大了省際間的財(cái)力差異。

3.資金分配鏈條過(guò)長(zhǎng)，使用效益低下。部分專項(xiàng)資金項(xiàng)目覆蓋全部五級(jí)政府，申報(bào)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)直到中央層層上傳，資金審批及撥付則從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層層下達(dá)，到最終確定補(bǔ)助項(xiàng)目和金額需要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)的時(shí)間周期，影響資金的使用績(jī)效。一筆專項(xiàng)資金在從下至上，再?gòu)纳现料碌亩嗌暾?qǐng)審批及款項(xiàng)撥付過(guò)程中，流程較為繁雜，信息在幾級(jí)政府間的傳遞出現(xiàn)信息損失，同時(shí)很多時(shí)間和精力耗費(fèi)在信息傳遞和研究協(xié)調(diào)方面，對(duì)資金管理造成了一定的制約。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年由中央直接下達(dá)到縣級(jí)的政府?？铐?xiàng)目有167項(xiàng)，占云南省收到中央?？羁傢?xiàng)的38.1%。其中更有中央下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項(xiàng)資金；2012年中央下達(dá)云南省的廣播電視村村通工程中央基建投資預(yù)算專項(xiàng)資金4 000萬(wàn)元，相關(guān)項(xiàng)目的資金和信息經(jīng)由中央、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)六層傳遞。

4.專項(xiàng)資金分配與預(yù)算脫節(jié)。實(shí)施部門預(yù)算制度，需要將部門的各種財(cái)政性資金、部門所屬單位收支全部納入預(yù)算編制，包括將專項(xiàng)資金納入本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算，以此保證現(xiàn)財(cái)政部門和人大對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)控與管理。然而，中央或省級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府撥付專項(xiàng)資金是在年度執(zhí)行中完成，而下級(jí)政府編制年初預(yù)算的時(shí)間是上一年的中后期。這樣，下級(jí)政府無(wú)法準(zhǔn)確知道下年度能夠獲得的專項(xiàng)資金的內(nèi)容和數(shù)量，尤其是需要配套或存在缺口的財(cái)政專項(xiàng)資金，地方需要配套或彌補(bǔ)缺口的比例也不確定。因此，專項(xiàng)資金及配套要求不能合理地進(jìn)入地方財(cái)政預(yù)算收支，使得地方收支預(yù)算與執(zhí)行相去甚遠(yuǎn)，甚至導(dǎo)致地方政府沒(méi)有資金彌補(bǔ)上級(jí)專項(xiàng)資金的配套或缺口，嚴(yán)重影響項(xiàng)目正常開(kāi)展。endprint

三、優(yōu)化云南省財(cái)政專項(xiàng)資金管理的建議

1.項(xiàng)目的立項(xiàng)制度。財(cái)政專項(xiàng)資金管理的首要環(huán)節(jié)是項(xiàng)目立項(xiàng)預(yù)算編制，加強(qiáng)專項(xiàng)資金的預(yù)算管理，科學(xué)、規(guī)范地立項(xiàng)，是管好、用好財(cái)政專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)。首先各級(jí)政府部門要結(jié)合實(shí)際，在立項(xiàng)上，進(jìn)一步明確財(cái)政扶持的重點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，看是否存在重復(fù)投資；在項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中，按照部門分塊組織上報(bào)、專家審核評(píng)定、領(lǐng)導(dǎo)集體確定的要求進(jìn)行項(xiàng)目審批，以防止招投標(biāo)過(guò)程中利用虛假項(xiàng)目、虛假合同套取財(cái)政專項(xiàng)資金?？梢詤⒄帐澜玢y行的做法，首先對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、技術(shù)、組織機(jī)構(gòu)和社會(huì)等五個(gè)方面進(jìn)行可行性研究。然后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)分析、技術(shù)評(píng)估和組織機(jī)構(gòu)評(píng)估。項(xiàng)目評(píng)估的任務(wù)和目的，就是要對(duì)項(xiàng)目本身的各個(gè)方面和項(xiàng)目前一階段的準(zhǔn)備工作進(jìn)行全面細(xì)致的審查，并為今后項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目完成而進(jìn)行的評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)。

2.項(xiàng)目的審批制度。圍繞競(jìng)爭(zhēng)性改革的各個(gè)環(huán)節(jié)，建立健全評(píng)審程序制度，確保改革程序規(guī)范、制度科學(xué)，是財(cái)政專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革取得成功的關(guān)鍵因素。借鑒廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移扶持資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革的做法，此次改革之所以能夠取得最后成功，并得到各媒體和各政府的高度關(guān)注，其重點(diǎn)是科學(xué)制訂了競(jìng)爭(zhēng)性分配中的評(píng)審辦法和評(píng)審要點(diǎn)。制訂了包括6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、21個(gè)二級(jí)指標(biāo)與62個(gè)三級(jí)指標(biāo)在內(nèi)的指標(biāo)體系，這些指標(biāo)一方面注重科學(xué)導(dǎo)向，另一方面又確?？刹僮餍?，從要件的具備程度、是否具有形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的潛力、是否能形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)鏈的延長(zhǎng)性有多大、對(duì)區(qū)域發(fā)展的帶動(dòng)能力、當(dāng)?shù)卣茖W(xué)發(fā)展的思路、對(duì)環(huán)境的生態(tài)保護(hù)措施以及申報(bào)單位在組織申報(bào)各環(huán)節(jié)中的能力體現(xiàn)等全方位地考察候選園區(qū)的軟、硬件。

3.資金的撥付制度。減少撥付環(huán)節(jié)，推行規(guī)范的專項(xiàng)資金撥付方式——國(guó)庫(kù)集中支付制度。為了解決財(cái)政專項(xiàng)資金分散支付所存在的弊端，我國(guó)采用國(guó)庫(kù)集中支付制度或者稱為國(guó)庫(kù)單一賬戶，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家加強(qiáng)財(cái)政支出管理的普遍做法。在保持“資金來(lái)源渠道不變、資金使用用途不變、項(xiàng)目管理權(quán)限不變”的原則下，經(jīng)過(guò)整合后的財(cái)政專項(xiàng)資金，由財(cái)政統(tǒng)籌調(diào)度，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付和指標(biāo)管理，真正實(shí)現(xiàn)“多個(gè)渠道進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水”的目標(biāo)。在管理模式上，收入和支出都通過(guò)財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶辦理，專項(xiàng)資金由原來(lái)財(cái)政部門直接撥到單位，變?yōu)橹唤o下級(jí)單位下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)，然后由財(cái)政部門審批單位用款計(jì)劃，未撥資金集中留在國(guó)庫(kù)單一賬戶中。支付方式上由原來(lái)的單位分散支付，變?yōu)橛韶?cái)政國(guó)庫(kù)支付中心根據(jù)各單位的用款情況實(shí)行集中支付，直接撥付到受補(bǔ)助和受獎(jiǎng)勵(lì)的單位。這樣，因?yàn)閱挝凰械膶ｍ?xiàng)資金在沒(méi)有支付前全部存放在財(cái)政賬上，為財(cái)政統(tǒng)一調(diào)度資金，調(diào)劑余缺提供了可能，從而有效防止了專項(xiàng)結(jié)余資金的閑置，提高了資金的使用效益。同時(shí)，把控制專項(xiàng)支出預(yù)算的總額轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)每筆專項(xiàng)支出的控制，將單位的專項(xiàng)資金完全置于財(cái)政管理之下，財(cái)政部門對(duì)專項(xiàng)資金的運(yùn)行情況一目了然，這將有利于防止擠占、挪用財(cái)政專項(xiàng)資金現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時(shí)有效降低專項(xiàng)資金使用的隨意性。

[責(zé)任編輯 李 可]endprint