劉云中

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部，北京 100010)

2010年我國(guó)有縣級(jí)城市370個(gè)，占全部城市總數(shù)的56%，年末總?cè)丝?．48億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?7%。①根據(jù)《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》(2011)的數(shù)據(jù)計(jì)算得到?？h級(jí)城市具有特殊的屬性，既具有城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征，是我國(guó)城市體系的重要組成部分;同時(shí)又屬于我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的重要范疇，與我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有密切的關(guān)系。因此，搞好縣級(jí)城市的規(guī)劃與發(fā)展，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展都有著重要的意義和作用。

一、縣級(jí)城市的基本屬性

(一)設(shè)立縣級(jí)市的路徑

20世紀(jì)八九十年代我國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)了設(shè)置縣級(jí)市的熱潮，縣級(jí)市的數(shù)目由1980年的110個(gè)增加到1996年高峰時(shí)的445個(gè)。由于在大規(guī)模設(shè)置縣級(jí)市過(guò)程中存在一些問(wèn)題，民政部從1997年暫停大規(guī)模的縣改市，縣級(jí)市的數(shù)目趨于穩(wěn)定。此后，由于市改區(qū)、區(qū)劃合并等原因，縣級(jí)市的數(shù)目有所減少，到2010年有縣級(jí)市370個(gè)。

設(shè)置縣級(jí)市的路徑有“切塊設(shè)市”和“整體設(shè)市”。“切塊設(shè)市”是指對(duì)于人口大縣，同時(shí)有實(shí)力較強(qiáng)的非縣城所在地的鎮(zhèn)，如果具備條件，以實(shí)力較強(qiáng)的非縣城所在地的鎮(zhèn)為中心城區(qū)，將周邊一定空間范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃出，單獨(dú)設(shè)立縣級(jí)市?！罢w設(shè)市”就是將一個(gè)縣級(jí)行政單元整體改為縣級(jí)市，即通常所說(shuō)的“縣改市”。這兩種路徑各有其適用范圍和優(yōu)勢(shì)?！扒袎K設(shè)市”有助于人口大縣的均衡發(fā)展，但其難點(diǎn)是新設(shè)一個(gè)縣級(jí)建制，容易造成行政機(jī)構(gòu)和人員冗余，同時(shí)“切塊設(shè)市”的空間劃分也存在一定難處?！罢w設(shè)市”不會(huì)增加縣級(jí)建制，行政區(qū)劃調(diào)整的難度小，因此“整體設(shè)市”即縣改市是我國(guó)縣級(jí)市設(shè)置的主要路徑。

(二)設(shè)置縣級(jí)市的條件

民政部從1997年就暫停了縣改市，目前正式公布的設(shè)市條件仍然是民政部在1993提出的規(guī)定。①《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的通知》(國(guó)發(fā)［1993］38號(hào))。如果符合其條件，可以提請(qǐng)撤縣設(shè)市?？h改市的條件分類(lèi)設(shè)置，首先是按照縣域范圍內(nèi)的人口密度劃分為3類(lèi):超過(guò)400人/平方公里、100～400人/平方公里和小于100人/平方公里。然后針對(duì)每種類(lèi)型的縣，從縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口規(guī)模、全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中的比重、城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度這3個(gè)方面設(shè)定了縣改市的標(biāo)準(zhǔn)，此外還規(guī)定特殊情況下設(shè)置縣級(jí)市的辦法。

1993年出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)已有很大的差距，部分統(tǒng)計(jì)指標(biāo)如農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)總產(chǎn)值等指標(biāo)也已經(jīng)很難較好地反映區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，亟需調(diào)整。目前，關(guān)于如何修訂完善設(shè)置縣級(jí)市的條件已是相關(guān)領(lǐng)域研究的一個(gè)重要話題。但相對(duì)于指定一些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，如何合理確定設(shè)置縣級(jí)市的目的和程序，則是更為重要也是分歧更大的一個(gè)議題。

(三)縣級(jí)市具有的自主權(quán)

根據(jù)目前已有的規(guī)定，縣級(jí)市在管轄權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置和財(cái)權(quán)劃分等方面和普通的縣并沒(méi)有根本性的差異，但在部分事項(xiàng)則可享有相對(duì)較大的自主權(quán)。

第一，根據(jù)相關(guān)法律的約定，縣級(jí)市是由省或自治區(qū)直接管理的，而直接管理權(quán)則由省、自治區(qū)交地級(jí)市“代管”。這主要是由于憲法規(guī)定市只能管轄區(qū)和縣，而不能“市管市”，只有省和自治區(qū)才能管轄“市”。通常情況下，地級(jí)市對(duì)縣級(jí)市的“代管”和對(duì)屬縣的管理沒(méi)有什么區(qū)別，地級(jí)市對(duì)縣級(jí)市實(shí)際上實(shí)施真正意義上的管理。但是，由于隸屬關(guān)系不同以及經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，縣級(jí)市政府向省政府申請(qǐng)到優(yōu)惠政策和較大的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管轄權(quán)的可能性較大。

第二，縣級(jí)市屬于縣一級(jí)，這就決定了縣級(jí)市政府職能的雙重性。與縣政府的職能重點(diǎn)在農(nóng)村相比較，縣級(jí)市除了考慮城區(qū)、鄉(xiāng)村管理外，要更多地考慮城市建設(shè)。與市轄區(qū)的職能比較，縣級(jí)市政府除了在城市管理、城市規(guī)劃與建設(shè)、城市社會(huì)發(fā)展、社會(huì)管理與社會(huì)保障等方面有相同的職能外，縣級(jí)市政府還具有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理職能?？傊?，市轄區(qū)的農(nóng)村管理職能較少，市轄區(qū)政府更多地考慮的是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)劃及建設(shè)，而縣級(jí)市政府則更多地考慮城鄉(xiāng)的整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，縣改市后在機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面會(huì)有一定的靈活性，尤其是在城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市環(huán)境保護(hù)等方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置更加靈活，可以設(shè)置相對(duì)較全的機(jī)構(gòu)，在有的情況下，還可以申請(qǐng)到城市建設(shè)費(fèi)用的財(cái)政補(bǔ)助。

第四，縣改市后城市總體規(guī)劃編制的范圍可以擴(kuò)大到全部行政區(qū)范圍，在城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面也會(huì)有所提高。應(yīng)該注意到隨著縣域經(jīng)濟(jì)和縣域中心城鎮(zhèn)的發(fā)展，縣級(jí)市與普通縣在城市規(guī)劃和城市建設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面的差異已大幅減少。

(四)縣級(jí)市與普通縣的體制差異

2003年之后我國(guó)逐步推行“省直管縣”，到2012年底完成財(cái)政上的省直管縣?！笆≈惫芸h”有利于減少行政層級(jí)，減少行政成本，緩解縣級(jí)財(cái)政困境等，但是對(duì)省級(jí)的管理效率以及地級(jí)市的發(fā)展都還存在挑戰(zhàn)。按照“省直管縣”的思路，除了首先在財(cái)政上實(shí)現(xiàn)省直管縣外，還要逐步在人事制度等方面實(shí)行直管。隨著“省直管縣”改革的推進(jìn)，縣級(jí)市與普通縣在管理體制上的差異將逐步縮小，縣級(jí)市在體制上的特殊性將不復(fù)存在。至于“省直管縣”對(duì)于縣級(jí)市發(fā)展的影響，還需要根據(jù)具體條件和目的予以分析。從縣級(jí)市的發(fā)展路徑來(lái)看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣和擴(kuò)容強(qiáng)市(地級(jí)市)對(duì)縣級(jí)市發(fā)展的影響具有一定的差別。按照“省直管縣”的思路，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣(包括縣級(jí)市)對(duì)縣級(jí)城市發(fā)展的影響更大，因?yàn)檫@樣減少了縣級(jí)單元的行政管理層級(jí)，有利于推動(dòng)縣級(jí)市的發(fā)展。

但是也應(yīng)該看到，由于我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及城市群的形成，擴(kuò)容強(qiáng)區(qū)也是促進(jìn)中心城市或者節(jié)點(diǎn)城市發(fā)展的一個(gè)思路，如果是擴(kuò)容強(qiáng)市的話，則會(huì)加快縣(市)改區(qū)的步伐。近年也有部分的縣(市)改區(qū)，例如2011年江蘇徐州的銅山縣改為銅山區(qū)、2012年蘇州的吳江市改為吳江區(qū)等。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣還是擴(kuò)容強(qiáng)市(地級(jí))要根據(jù)縣(市)域經(jīng)濟(jì)的相對(duì)獨(dú)立性來(lái)劃分，如果是鼓勵(lì)相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展，則需要擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，如果是鼓勵(lì)融入城市群或者做大區(qū)域中心城市，則需要擴(kuò)容強(qiáng)市。

二、縣級(jí)城市的城市經(jīng)濟(jì)特征

縣級(jí)市除了管理方式有其特點(diǎn)外，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與普通的縣比較，體現(xiàn)出更為明顯的城市經(jīng)濟(jì)特征，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)更為發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高，但和其他類(lèi)型的城市(如地級(jí)市、省會(huì)城市)比較起來(lái)，縣級(jí)市則在很多方面處于不利的地位。

(一)第二產(chǎn)業(yè)比重最高，工業(yè)化的勢(shì)頭最強(qiáng)

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人均GDP來(lái)觀察市轄區(qū)(不含直轄市所設(shè)的市轄區(qū))、縣級(jí)市和普通縣之間的差異(詳見(jiàn)表1)。在所有的縣級(jí)行政單元中，與普通縣相比較，縣級(jí)市的一產(chǎn)比重比普通的縣低約10個(gè)百分點(diǎn)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，而且縣級(jí)市的二產(chǎn)比重最高，達(dá)到了55%，但市轄區(qū)和普通縣的二產(chǎn)比重均低于50%，這說(shuō)明縣級(jí)市目前正在經(jīng)歷一個(gè)工業(yè)化的過(guò)程。相比而言，市轄區(qū)的服務(wù)業(yè)則發(fā)達(dá)得多，第三產(chǎn)業(yè)占比高出縣級(jí)市和普通縣15個(gè)百分點(diǎn)以上。2010年縣級(jí)市的人均GDP水平為3．55萬(wàn)元，比市轄區(qū)的4．92萬(wàn)元低，但卻比普通縣1．76萬(wàn)元的水平高出一倍，這也從一個(gè)方面反映了城市經(jīng)濟(jì)比以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為特色的縣域經(jīng)濟(jì)更有活力。

表1 2010年縣級(jí)行政單元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較

(二)人口密度低、人口規(guī)模小、集聚程度有待提高

城市規(guī)模和城市密度是影響城市經(jīng)濟(jì)效率的重要因素。規(guī)模較大的城市擁有更多的勞動(dòng)力資源，對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求更旺盛，具有發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)的潛力。除此之外，擴(kuò)大城市規(guī)模還能帶來(lái)更多優(yōu)勢(shì)，例如生產(chǎn)率的提高。當(dāng)然，這必須對(duì)城市進(jìn)行良好的規(guī)劃，如果在擴(kuò)大城市規(guī)模的過(guò)程中沒(méi)有進(jìn)行合理的規(guī)劃，大的城市規(guī)模反而會(huì)阻礙城市的競(jìng)爭(zhēng)力。一個(gè)明顯的例子就是城市交通體系的建設(shè)，如果沒(méi)有建立一個(gè)有效的城市交通網(wǎng)絡(luò)，則會(huì)造成道路擁堵和城市管理的混亂，這些都會(huì)損害城市的競(jìng)爭(zhēng)力，反而不利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。按照OECD的研究，城市人口密度翻一番會(huì)將城市的生產(chǎn)率提高2% ～4%，中國(guó)的城市不應(yīng)只關(guān)注規(guī)模的擴(kuò)大，而更應(yīng)重視城市運(yùn)行效率和城市人口密度的提高。

與其他類(lèi)型的城市相比較，縣級(jí)市的城市人口密度和總?cè)丝谝?guī)模都偏低(見(jiàn)表2)。按照城區(qū)的總?cè)丝趤?lái)衡量城市規(guī)模，縣級(jí)市的平均規(guī)模與地級(jí)市和省會(huì)城市相去甚遠(yuǎn)，只有地級(jí)市規(guī)模的21．5%、省會(huì)城市規(guī)模的6．2%。無(wú)論是按照城區(qū)面積還是建成區(qū)面積來(lái)考察，縣級(jí)城市的人口密度都要小于地級(jí)市和省會(huì)城市，尤其是按照城區(qū)面積計(jì)算的縣級(jí)城市人口密度只有省會(huì)城市的59．6%、地級(jí)市的81．6%。總之，縣級(jí)市目前的城市人口密度還有很多的提升空間。

表2 2010年不同類(lèi)型城市人口密度和人口規(guī)模的差異

(三)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

縣級(jí)市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括城市公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，雖然地級(jí)市的教育和醫(yī)療設(shè)施都要優(yōu)于縣級(jí)市(如地級(jí)城市人均擁有的教育和衛(wèi)生資源比縣級(jí)市要高10% ～20%)，但由于地級(jí)城市的教育和醫(yī)療設(shè)施尤其是醫(yī)療設(shè)施覆蓋全市域，無(wú)法直接得到結(jié)論，但縣級(jí)市的城市公用設(shè)施差異則更為清晰地反映出各級(jí)城市間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后。表3列出了不同類(lèi)型城市各項(xiàng)城市共用設(shè)施之間的差異?？梢钥吹?，縣級(jí)市在城市共用設(shè)施建設(shè)方面滯后較多。例如縣級(jí)市的燃?xì)馄占奥拭黠@低于其他類(lèi)型的城市，建成區(qū)的綠化覆蓋率也顯著低于其他兩類(lèi)城市。

(四)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域差異大

我國(guó)縣級(jí)市所處的地域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦等各方面具有較大的差異，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，則是縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差距很大。表4描述了縣級(jí)市在人口、GDP以及人均GDP等3個(gè)方面的差距?？梢?jiàn)縣級(jí)市的人口規(guī)模、GDP和人均GDP的差距分別達(dá)到了78、230和34倍，如此大的差距表明，難以為縣級(jí)城市的發(fā)展制定一個(gè)統(tǒng)一的策略和措施。

表3 2007年不同類(lèi)型城市公用設(shè)施的差異

表4 2010年縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異

三、制約縣級(jí)城市發(fā)展的因素

(一)與區(qū)域大型城市和核心市場(chǎng)的距離比較遠(yuǎn)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)活力比較強(qiáng)的地區(qū)和城市具有較高的集聚度，集中在大城市、省會(huì)城市以及沿海地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力強(qiáng)，也比較活躍。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的相關(guān)理論也表明與核心市場(chǎng)的距離是影響一個(gè)區(qū)域或城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，距離核心市場(chǎng)越遠(yuǎn)，區(qū)域或城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展難度越大。從我國(guó)縣級(jí)市發(fā)展的歷程看，我國(guó)許多發(fā)展較快的縣級(jí)市除了特定的資源稟賦外，通常距離大中城市、沿海地區(qū)的距離比較近，如江蘇、浙江的諸多縣級(jí)市，以及中西部地區(qū)距離省會(huì)城市比較近的城市，如湖南的瀏陽(yáng)市等;而發(fā)展得比較慢的縣級(jí)市則通常難以享受到大城市的輻射作用，距離中心市場(chǎng)也比較遠(yuǎn)，如湖南省的洪江市、津市市等縣級(jí)市，在改革開(kāi)放后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)增長(zhǎng)緩慢，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)大大落后。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)比較弱，城市活力不夠

多種原因?qū)е铝宋覈?guó)部分縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)比較弱，城市活力不夠。有的縣級(jí)市屬于老工業(yè)基地，當(dāng)初設(shè)市是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，不是完全按照經(jīng)濟(jì)合理的原則安排產(chǎn)業(yè)布局，在一些發(fā)展基礎(chǔ)比較弱的地區(qū)布置了大量的工業(yè)，也相應(yīng)地設(shè)置了縣級(jí)市。這些老工業(yè)基地性質(zhì)的城市在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)位選擇不合理，與國(guó)際市場(chǎng)以及國(guó)內(nèi)主要市場(chǎng)不能發(fā)生有效的聯(lián)系，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。有的縣級(jí)市屬于資源型城市，當(dāng)初設(shè)市主要是為了開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源，隨著資源開(kāi)采強(qiáng)度的增加，資源開(kāi)采難度加大，資源趨于枯竭，城市的可持續(xù)發(fā)展碰到了難題，城市的活力大幅下降。有的縣級(jí)市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，不能隨著市場(chǎng)的變化進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致城市的產(chǎn)業(yè)盈利能力差、利潤(rùn)水平波動(dòng)大、城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不穩(wěn)定。

(三)人口密度和人口規(guī)模偏低，難以發(fā)揮城市的集聚優(yōu)勢(shì)

如前所述，城市的人口密度與人口規(guī)模是影響城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的重要因素，而縣級(jí)市的人口密度和人口規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于省會(huì)城市和其他地級(jí)市，在所有類(lèi)型城市中是最低的，不能充分發(fā)揮城市的集聚優(yōu)勢(shì)，這嚴(yán)重制約了縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也不利于提高縣級(jí)市土地、能源等資源的利用效率。按照2010年的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)縣級(jí)市的城區(qū)總?cè)丝谛∮?0萬(wàn)的有47座，另外有166座縣級(jí)市的城區(qū)總?cè)丝跒?0～20萬(wàn)，規(guī)模偏小;而縣級(jí)市建成區(qū)的人口密度也偏小，2010年約有262座城市的建成區(qū)人口密度在每平方公里1萬(wàn)人以下，其中有20座城市的建成區(qū)人口密度不到每平方公里5 000人，最低的只有約2 000人，城市的集聚程度明顯偏低。

(四)基礎(chǔ)設(shè)施落后

交通擁堵是目前全國(guó)凸現(xiàn)的“城市病”之一，原來(lái)基本專(zhuān)屬于大城市，近年來(lái)已有向部分中小城市蔓延的趨勢(shì)。一方面是因?yàn)橹行〕鞘械臋C(jī)動(dòng)車(chē)輛增加較快，現(xiàn)有的道路設(shè)施難以滿足行車(chē)需求;另一方面則是因?yàn)橹行〕鞘械慕煌ü芾砺浜?，各種車(chē)輛混行?？h級(jí)市的環(huán)境污染問(wèn)題也在逐步凸現(xiàn)，部分高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移帶來(lái)了環(huán)境污染，同時(shí)部分縣級(jí)市的固體垃圾處理、污水處理設(shè)施非常欠缺，已有設(shè)施的運(yùn)行成本高，而正常的收費(fèi)機(jī)制難以建立和執(zhí)行，造成了部分縣級(jí)市的固體垃圾和污水處理等環(huán)境問(wèn)題突出?？h級(jí)市存在的環(huán)境污染和交通擁堵等問(wèn)題降低了其承載能力，不利于吸引人口的集聚，更不用說(shuō)對(duì)于生活環(huán)境要求較高的科技、經(jīng)營(yíng)人才的集聚，制約了縣級(jí)市的發(fā)展。

(五)行政級(jí)別不高，獲取發(fā)展資源的難度大

我國(guó)很多公共資源和公共物品的配置按照城市行政級(jí)別配置，導(dǎo)致了很多資源向大城市集中，例如高校、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、科研以及文化機(jī)構(gòu)基本上集聚在大城市，中小城市和縣級(jí)市獲取類(lèi)似資源的難度很大。其實(shí)按照政府公共資源應(yīng)該較為均衡配置的要求，應(yīng)該有較多的公共資源向包括縣級(jí)市在內(nèi)的中小城市傾斜。對(duì)于經(jīng)濟(jì)資源，由于我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)動(dòng)員各種要素和資源的能力較強(qiáng)，而且基本上是政府的層級(jí)越高，其動(dòng)員能力越強(qiáng)，這樣就出現(xiàn)了越是行政層級(jí)高的城市，其所獲得的各種經(jīng)濟(jì)資源越多，例如更多的金融信貸、土地指標(biāo)、財(cái)政資金等。有研究表明，包括縣級(jí)市在內(nèi)的縣級(jí)財(cái)政是省、地級(jí)市、縣這三級(jí)政府層級(jí)中最困難的，由于沒(méi)有穩(wěn)定可靠的稅收來(lái)源，不僅嚴(yán)重缺乏公共設(shè)施的建設(shè)資金，甚至連維持基本公共服務(wù)的資金還需要大量的轉(zhuǎn)移支付。目前按照行政層級(jí)來(lái)配置公共資源、財(cái)政資金、土地指標(biāo)、大型項(xiàng)目以及信貸支持的機(jī)制嚴(yán)重削弱了縣級(jí)市獲取發(fā)展資源的能力，制約了縣級(jí)市的發(fā)展。

四、促進(jìn)縣級(jí)城市發(fā)展的建議

(一)分類(lèi)指導(dǎo)，突出特色

我國(guó)縣級(jí)城市的差異很大，既有自然地理和環(huán)境的差異，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市規(guī)模、與中心城市的聯(lián)系等方面的差異，因此縣級(jí)市的發(fā)展不能整齊劃一，需要分類(lèi)指導(dǎo)，突出特色。

在自然地理和環(huán)境方面，可以劃分為平原市、丘陵市和山區(qū)市，根據(jù)不同的自然地理特征，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面給予不同的安排。尤其是對(duì)于丘陵地區(qū)和山區(qū)的縣級(jí)市，一定要在加強(qiáng)水土保持、防治自然災(zāi)害的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)要發(fā)揮地區(qū)的特色自然資源優(yōu)勢(shì)，搞好特色經(jīng)濟(jì)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面，可以劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后的縣級(jí)市。其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的縣級(jí)市大多集中在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善，與國(guó)際市場(chǎng)的聯(lián)系緊密，經(jīng)濟(jì)的外向程度高，產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)，但是也應(yīng)該看到這些城市的要素成本上升較快，轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力大，對(duì)于這一類(lèi)城市應(yīng)以鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、提高創(chuàng)新能力為主要發(fā)展目標(biāo)。至于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的縣級(jí)市則以中西部地區(qū)的城市為主，這些城市面臨的發(fā)展瓶頸較大，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，生態(tài)環(huán)境承載力較差，城市的基礎(chǔ)設(shè)施也很不完善。對(duì)這一類(lèi)城市則要加大支持力度，完善城市和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，加大吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的力度，逐步夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

在交通條件、與中心城市的距離方面，則可以將縣級(jí)市劃分為可以融入大中城市群和需要相對(duì)獨(dú)立發(fā)展兩類(lèi)。其中距離大中城市群比較近、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為緊密的縣級(jí)市，應(yīng)該通過(guò)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及體制上的改革，加強(qiáng)縣級(jí)市與大中城市群聯(lián)系的緊密程度，鼓勵(lì)縣級(jí)市融入大中城市群協(xié)同發(fā)展。而對(duì)于距離大中城市群比較遠(yuǎn)、發(fā)展的獨(dú)立性比較強(qiáng)的縣級(jí)市(這類(lèi)城市通常還具有一些特殊政策意義，例如邊疆城市等)，應(yīng)該加大扶持力度，給予專(zhuān)項(xiàng)支持，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套方面給予單獨(dú)安排。

(二)擴(kuò)大規(guī)模，提高密度

阻礙縣級(jí)市發(fā)展的一個(gè)重要因素是其規(guī)模偏小、密度偏低，城市集聚效應(yīng)的發(fā)揮程度不夠，因此促進(jìn)我國(guó)縣級(jí)市發(fā)展的一個(gè)重要方向就是擴(kuò)大人口規(guī)模，提高人口密度，從而促進(jìn)包括縣級(jí)市在內(nèi)的中小城市經(jīng)濟(jì)效率的提高。

縣級(jí)市城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市密度的提高需要一系列的改革和制度保障，才能吸引人口向縣級(jí)城市集中。因此，要加快戶籍制度、公共服務(wù)和資源的配置機(jī)制、土地管理制度以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資制度等方面的改革;加大促進(jìn)人口、土地和資金等要素向城市公平合理流動(dòng)的力度;推進(jìn)大中小城市交通、通信、供電、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，提高縣級(jí)市對(duì)周邊農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)方面的輻射帶動(dòng)作用。

(三)厘清思路，加快縣(市)區(qū)劃調(diào)整

我國(guó)于1997年就停止了大規(guī)?！翱h改市”的做法，我國(guó)城市的數(shù)目基本上是處于逐步減少的狀態(tài)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)人口不斷增加，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，原有的城鎮(zhèn)設(shè)置已經(jīng)很難滿足現(xiàn)實(shí)的需要，迫切需要加快縣級(jí)行政單元的區(qū)劃調(diào)整。

由于對(duì)城市的性質(zhì)以及縣級(jí)管理體制的不同認(rèn)識(shí)，目前對(duì)加快設(shè)市進(jìn)程有兩種不同的理解:第一種觀點(diǎn)認(rèn)為城市與鄉(xiāng)村在生產(chǎn)生活方式、資源利用等多方面具有根本不同的性質(zhì)，應(yīng)該借鑒西方國(guó)家劃分城市增長(zhǎng)邊界的做法，按照“城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)分立”的原則創(chuàng)新設(shè)市模式，在縣級(jí)行政單元設(shè)置城市，通俗地講就是實(shí)行“縣管市”。另一種看法認(rèn)為我國(guó)的現(xiàn)行管理體制完全不同于美國(guó)等國(guó)家的管理體制，沒(méi)有必要再人為地劃分城鄉(xiāng)管理界限，搞縣內(nèi)設(shè)市的做法，可以嘗試恢復(fù)原來(lái)的“縣改市”做法。

本文認(rèn)為，搞“縣管市”的做法，雖然看起來(lái)是分清了城鄉(xiāng)之間的界限，有利于限制城市空間的無(wú)序擴(kuò)張，但也應(yīng)該看到這種城鄉(xiāng)分治的做法在一定程度上與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求不相適應(yīng)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的管理制度影響也較大，人為切割了歷史上所形成的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生活方式等諸多方面的聯(lián)系。比較穩(wěn)妥的做法是在繼續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)“省直管縣”改革的前提下，適當(dāng)恢復(fù)“縣改市”，同時(shí)對(duì)于人口大縣和縣級(jí)市，在設(shè)市條件成熟的地區(qū)，可以“切塊設(shè)市”，逐步增加縣級(jí)城市數(shù)目，促進(jìn)縣級(jí)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。