/國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心 張有生/

按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，穩(wěn)步推進能源體制機制改革，促進能源事業(yè)發(fā)展。進一步提高能源市場化程度，完善相關政策措施，完善能源宏觀調(diào)控體系，不斷改善能源發(fā)展環(huán)境。爭取在能源立法、能源體制和價格機制改革、能源行業(yè)管理、財政金融政策等方面取得新進展。

一、能源安全問題演化及內(nèi)涵

（一）能源安全問題的演化

能源安全問題由來已久，自溫斯頓·丘吉爾決定將英國海軍戰(zhàn)艦的燃料由煤變?yōu)槭鸵詠恚统蔀槭澜绺鲊媾R的重要問題。

在不同時期呈現(xiàn)出不同的特點：一戰(zhàn)和二戰(zhàn)期間，主要是當時的軍事強國圍繞石油資源展開爭奪與控制。二戰(zhàn)之后的近半個世紀的冷戰(zhàn)時期，世界總體上處于和平發(fā)展狀態(tài)，但區(qū)域性戰(zhàn)爭仍時有發(fā)生，導致能源供應中斷問題不時出現(xiàn)，再加上石油市場國際化進程不斷深化，局部地區(qū)的能源供應中斷都會導致世界能源特別是石油價格的大幅波動，給全球經(jīng)濟帶來重大影響。本世紀以來，新興市場國家經(jīng)濟快速發(fā)展，全球化進程不斷加快，一方面能源政治、金融屬性愈發(fā)進一步增強，能源價格大幅上漲、劇烈波動，給國際能源市場和世界經(jīng)濟帶來較大影響，另一方面，世界能源需求持續(xù)快速增長，能源各品種的安全性問題凸顯。

（二）新時期的能源安全觀

與戰(zhàn)爭時期的能源安全觀和冷戰(zhàn)時期的能源安全觀相比，新能源安全觀的理念更豐富，突出體現(xiàn)在五個方面：第一，從單一安全轉(zhuǎn)向全面安全。傳統(tǒng)能源安全以單一的石油安全為核心，新能源安全觀在關注石油安全的同時，開始關注天然氣、電力、煤炭、核能等主要能源的全面安全。第二，從狹義安全轉(zhuǎn)向廣義安全。傳統(tǒng)能源安全以防御中東石油供應中斷為重心，新能源安全觀認為，恐怖活動的全球化與常態(tài)化，需要將能源安全擴展各個國家和能源供應鏈的各個環(huán)節(jié)，維護能源來源穩(wěn)定、基礎設施安全和運輸通道安全均是能源安全的重要內(nèi)容。第三，從單向安全轉(zhuǎn)向雙向安全。傳統(tǒng)能源安全主要關注供應安全，新能源安全觀認為，能源安全的主體包括消費者、轉(zhuǎn)運者和生產(chǎn)者，能源安全對消費方和生產(chǎn)方是一致的，在關注消費方供應安全同時，也應該關注生產(chǎn)方的需求安全和轉(zhuǎn)運方的運輸安全。第四，從對抗安全轉(zhuǎn)向合作安全。傳統(tǒng)能源安全將消費國與生產(chǎn)國的利益對立起來，強調(diào)“同盟安全”或“結(jié)盟安全”。新能源安全觀認為，任何一個國家或地區(qū)的能源安全都依賴于全球能源安全，保障能源安全的唯一出路是“合作安全”和“共贏安全”，即從民族國家的安全拓寬至全球安全。第五，從短期安全轉(zhuǎn)向長期安全。傳統(tǒng)能源安全主要應對市場短期供應中斷，新能源安全觀在強調(diào)應對市場短期供應中斷的同時，更加注重能源供應的可持續(xù)性，同時更加注重生態(tài)與環(huán)境安全，新能源、新技術、氣候變化等成為了新能源安全觀的重要內(nèi)容。

（三）我國能源安全內(nèi)涵

據(jù)此，能源安全可以通過時間、數(shù)量、價格、品質(zhì)四維來表征。能源安全相應可定義為：當前與未來國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的能源需求，在時間、數(shù)量、價格、品質(zhì)等四個方面滿足的程度，以及國家消除能源威脅與風險的能力。能源安全狀態(tài)即為：供應持續(xù)，數(shù)量充足，價格合理，品質(zhì)清潔。其中，持續(xù)是基礎，數(shù)量是核心，價格是關鍵，清潔是條件。

那么，當前我國能源安全應該滿足以下條件：合理增長的能源需求；滿足各種需求的持續(xù)的、多元化的供應保障能力；經(jīng)濟和社會可承受的能源價格和生態(tài)環(huán)境成本。

在對能源安全內(nèi)涵進行界定的基礎上，接下來從世界能源供需、能源地緣政治、能源價格、應對氣候變化問題、能源科技革命以及主要國家能源戰(zhàn)略動向六個方面對新時期我國能源安全面臨的國際形勢進行分析。

二、我國能源安全面臨的國際形勢

（一）世界能源結(jié)構(gòu)向低碳無碳演變

世界能源結(jié)構(gòu)趨勢如圖1所示。煤、油、氣與非化石能源四分天下之勢逐步形成，如圖1～4所示。

圖1

圖2

圖3

電力需求的增長超過其他的終端能源。雖然它的份額下降，煤炭仍然是電力和煤氣價格動態(tài)的最大來源區(qū)域趨勢仍然是重要的。

2035年近一半的電力來自可再生能源的凈增加，他們的總份額達到30%以上。

（二）發(fā)展中國家成為世界能源需求增長中心

近十年，亞洲能源結(jié)構(gòu)的增長由中國引領，并向印度轉(zhuǎn)移。圖5、圖7～10所示。

2005年，OECD與非OECD國家能源消費基本相當；2035年非OECD國家能源需求總量約是OECD國家的兩倍，非OECD國家能源需求量占全球新增量的90%，如圖6所示。

圖4

圖5

圖6

圖7

圖8

圖9

圖10

（三）國際能源地緣政治格局發(fā)生重大變化（見圖11）

圖11

經(jīng)濟是政治的基礎，隨著能源在經(jīng)濟社會中的作用不斷增大，能源與地緣政治關系日益密切。能源因素不僅參與了對世界地緣政治格局的塑造，而且還成為世界地緣政治格局變動過程中的決定性因素之一。

首先，中東、北非、里海等傳統(tǒng)能源后院地緣政治版圖變革不斷。第一，中東地區(qū)是全球最重要的能源戰(zhàn)略資源地。西方國家繼續(xù)利用中東國家的傳統(tǒng)民族問題，采取制裁、戰(zhàn)爭、推行民主價值觀等各種手段，攪動地緣政治格局，壓縮中國等發(fā)展中大國的能源權益獲取空間。伊朗問題和巴以沖突作為中東地區(qū)不穩(wěn)定的根源，其緊張時局和未來的不確定性將持續(xù)影響該地區(qū)甚至世界的能源地緣政治版圖。第二，北非位于中東和非洲大陸聯(lián)系的核心地帶，處于地中海航道的腹部位置，美歐通過聯(lián)手搞垮卡扎菲政權，成為向非洲轉(zhuǎn)移的全球能源戰(zhàn)略新格局的起點。第三，里海素有“第二個波斯灣”之稱，漸成為西方大國抑制、對壘發(fā)展中大國的崛起的橋頭堡。

其次，南中國海、東海以及撒哈拉以南非洲等新興非傳統(tǒng)能源地緣版圖日漸成為地緣政治熱點。一、南中國海以其重要地理位置受到西方大國覬覦，西方國家不斷插手這一區(qū)域事務，美國重返亞洲戰(zhàn)略實施，加大在該區(qū)域戰(zhàn)略布局力度，使中國海洋權益問題復雜化，能源地緣政治環(huán)境受到威脅。二、東海海域面積77萬平方公里，油氣地質(zhì)資源量36.21億噸，日本與中國圍繞東海專屬經(jīng)濟區(qū)劃界問題存在爭議。三、撒哈拉以南非洲國家是重要的能源戰(zhàn)略資源蘊藏區(qū)域，美國成立非洲司令部，通過大規(guī)模援助、推動民主進程、強勢文化介入三個層面楔入非洲既有能源地緣政治版圖，與中東、北非形成呼應，控制未來能源供給增量戰(zhàn)略區(qū)。

最后，世界能源輸運通道相對集中，成為各方力量爭奪和控制的對象，運輸風險不容忽視。

目前全球近三分之二的石油貿(mào)易需要海運，運輸通道又主要集中于霍爾木斯海峽、馬六甲海峽等七大輸運通道，這些通道已成為各國重點爭奪和控制的對象。以馬六甲海峽為例，這是包括中國在內(nèi)多個國家的海上石油生命線，我國當前近80%進口原油要通過此地，其形勢錯綜復雜:一是美、日、俄等外部勢力積極插手試圖控制馬六甲海峽；二是東南亞和南亞國家對中國快速發(fā)展存有戒心，意圖控制馬六甲海峽，同中國爭奪南海主權權益；三是海盜及恐怖主義日漸猖獗，成為馬六甲海峽不可忽視的風險；四是海峽通運能力超負荷運轉(zhuǎn)，每年通過海峽的大型、巨型輪船約7萬船次，能源通道可靠性已逼近臨界狀態(tài)，未來石油運輸需求將大大超過其運輸能力。

中亞、緬甸、俄羅斯是中國進口國外能源資源三條戰(zhàn)略陸上通道，變數(shù)不斷，可靠性異常脆弱。一是俄羅斯對中國崛起心存芥蒂，中俄互相倚重又難以依賴，導致中俄天然氣管線盡管簽署多年但遙遙無期；二是美國已經(jīng)在中亞建立軍事存在，威脅中亞陸上通道的戰(zhàn)略安全，同時介入緬甸事務，曾醞釀多年的中緬能源戰(zhàn)略通道存在變數(shù)；三是日本、韓國等國不斷插手中俄油氣，阻撓中國與中亞的能源合作，遠東能源通道格局始終難以成型。

油氣出口國更多使用能源武器來提升自身地緣政治影響力。2006、2009和2012年，俄烏三次“斗氣”，導致許多歐盟國家因天然氣短缺宣布進入“緊急狀態(tài)”，歐盟不得不多次參與調(diào)停，藉此俄羅斯大大提升了在歐洲天然氣貿(mào)易中的地位。

中國和日本對進口油氣依賴程度較高，俄羅斯不斷利用能源手段在中國和日本之間進行周旋，讓中、日兩國為此展開激烈競爭。

委內(nèi)瑞拉是重要的石油出口國，查韋斯在當選總統(tǒng)前曾宣稱“石油是地緣政治武器”，一方面通過修改法律、對跨國公司進行調(diào)查等方式，實施石油資源國有化，加強對本國石油資源控制，另一方面廣泛開展石油外交，強化與OPEC國家以及美國之外的石油進口國的合作，提高在OPEC和美洲地區(qū)的影響力。

伊朗油氣資源極為豐富，又毗鄰霍爾木茲海峽這一重要石油輸運通道，近年來伊朗常威脅減少油氣出口或封鎖霍爾木茲海峽以作為反擊美歐國家制裁其研發(fā)核技術的手段。

（四）能源金融屬性不斷增強，價格高位震蕩成為常態(tài)

世界石油平均開采成本和邊際成本不斷提高推動石油價格上漲：開采成本由2003年的13美元/桶，上升到2011年的36美元/桶；平均邊際開采成本由30美元/桶，上升到80美元/桶；未來隨著石油開采程度的加深和動用資源規(guī)模的擴大，未來油氣勘探開發(fā)逐步向深海、極地等復雜地質(zhì)地理條件地區(qū)轉(zhuǎn)移，越來越要靠動用重油、油砂等非常規(guī)資源補充供應不足，石油開采成本將繼續(xù)增加，有力推動能源價格的不斷上漲。

各種溢價因素又進一步助推了能源價格的上漲。地緣政治溢價、安全溢價、投機溢價、貨幣溢價、環(huán)境溢價等。

能源金融屬性不斷增強，加劇了能源價格的震蕩狀況。近年來，以資源為基礎，以金融為杠桿，以美元為支撐，國際金融資本與石油資本的結(jié)合，石油期貨交易對國際油價的影響超過以往。

目前，全球99%的原油期貨交易量集中在倫敦和紐約交易所，期貨交易量超過實際原油貿(mào)易量的400倍之多，其中有近7000個對沖交易基金等投機者參與交易，交易量占石油期貨交易量的60%左右，石油金融屬性愈發(fā)凸顯

（五）美國能源獨立對世界能源安全影響深遠

長期以來，美國是世界上最大的石油進口國，石油對外依存度保持在60%以上，主要進口來源地是中東，為此不得不投入了大量的軍力和財力。20世紀70年代的兩次世界石油危機對美國經(jīng)濟造成嚴重影響，之后，美國一直在尋求“能源獨立”，但進展緩慢。

近年來，美國“能源獨立”初露端倪，石油對外依存度從歷史最高67%降低到50%，預計未來10年內(nèi)還有可能再降低10個百分點。同時，從美洲進口石油比重已經(jīng)上升到53%，而從中東地區(qū)進口比重已經(jīng)下降到16%，預計可能下降到10%以下。如圖12～13所示。

圖12 美國石油對外依存度

圖13 美國石油進口來源變化情況

（1）美國“能源獨立”走向成功的主要原因

美國進入后工業(yè)化發(fā)展階段，能源需求趨于飽和并于2005年出現(xiàn)“拐點”；非常規(guī)油氣技術又取得突破，2011年美國頁巖氣和頁巖油產(chǎn)量迅速增加到1800億立方米和3000萬噸；近海石油開發(fā)限制放寬，海上石油產(chǎn)量迅速攀升到8000萬噸，約占國內(nèi)產(chǎn)量的1/4；可再生能源技術快速發(fā)展，生物液體燃料產(chǎn)量已超過4000萬噸；節(jié)能取得顯著成效，2005年以來車用燃油效率提高10%，單位GDP能耗下降7%。

（2）美國“能源獨立”影響深遠

隨著美國降低對中東、北非油氣資源的依賴，其在中東、北非等地緣政治不穩(wěn)定地區(qū)減少投入，這將有助于其重返亞洲戰(zhàn)略的順利實施，從而遏制中國等發(fā)展中大國的崛起，維護其世界霸權地位。

美國國務院成立能源資源局，進一步發(fā)揮能源作為一項重要武器在其全球軍事、外交、政治布局中的作用，既削弱石油輸出國組織（OPEC）在世界石油市場的主導地位，又大大震懾歐盟、中國、日本等世界油氣進口大國，加強了“石油武器”在全球地緣政治斗爭中的作用。

推動世界石油市場格局調(diào)整，初步形成了“俄羅斯-歐洲”、“美洲-美國”、“中東-亞太”三大石油市場板塊。美、歐加大對美洲地區(qū)深海、非常規(guī)等油氣資源開發(fā)的投入，全球能源生產(chǎn)地緣重心呈現(xiàn)西移趨勢。美國通過發(fā)展非常規(guī)油氣和新能源技術，正在引領全球能源變革。美國“能源獨立”維護和加強了“石油美元”地位，有利于鞏固其全球金融霸權。利用國內(nèi)能源價格較低的優(yōu)勢，提高本國產(chǎn)業(yè)競爭力。

表1 世界油砂地區(qū)分布

（六）非常規(guī)油氣取得突破性進展，改變油氣供求格局

世界非常規(guī)油氣開展正在加速。世界非常規(guī)油氣發(fā)展?jié)摿薮?，綜合估算，全球重油可采資源量約為790億噸，油砂可采資源量約890億噸，頁巖油可采資源量約為4303億噸，三者之和與常規(guī)石油可采資源量相當；全球煤層氣可采資源量約為256萬億立方米，頁巖氣可采資源量456億立方米，致密砂巖氣210億立方米，三者之和相當于常規(guī)天然氣可采資源量的兩倍。如表1～2所示。

未來非常規(guī)油氣產(chǎn)量增長將主要來自于西半球。西半球非常規(guī)油氣資源極為豐富，重油可采資源量的55%、油砂的81.6%、頁巖油的71%、非常規(guī)天然氣的近40%集中在西半球。西半球的非常規(guī)油氣資源開發(fā)已經(jīng)走在了世界的前列。美國目前非常規(guī)天然氣產(chǎn)量已占其總產(chǎn)量的一半以上，特別是頁巖氣產(chǎn)量激增至1800億方，使美國基本實現(xiàn)了天然氣自給。加拿大油砂年產(chǎn)量目前已達到7500萬噸左右，接近其石油總產(chǎn)量的一半，2035年可能進一步增加到2.5億噸以上。委內(nèi)瑞拉重油產(chǎn)量近3000萬噸，占其總產(chǎn)量的1/5。巴西已經(jīng)開始加快其東部深海鹽下油的開發(fā)，計劃2020年產(chǎn)量達到9000萬噸以上

（七）氣候變化對能源發(fā)展約束剛性越來越強

全球共同應對氣候變化，能促進能源加速向綠色低碳轉(zhuǎn)型，還能促進各國注重降低能源消費量，緩和全球能源供需缺口，增加能源供應的安全性。然而，對發(fā)展中國家而言使用，大規(guī)模消耗化石能源將面臨巨大壓力，謀求經(jīng)濟發(fā)展、擺脫貧困將面臨嚴重制約。

為保持霸權地位和牽制發(fā)展中國家的崛起，美歐等發(fā)達國家試圖將溫室氣體減排政治化，要求將中國、印度、巴西、南非等新興發(fā)展中大國納入國際減排安排，承擔絕對減排義務，并醞釀通過征收碳關稅、將排放與貿(mào)易掛鉤等手段向有關發(fā)展中大國施壓，牽制發(fā)展中大國的工業(yè)化進程，遲滯其經(jīng)濟社會發(fā)展步伐。

（八）新一輪能源變革正在孕育之中

能源資源的主要來源將從煤炭、石油等高碳化石能源轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕锰烊粴?、可再生能源等低碳能源；能源系統(tǒng)的組織方式將從集中式、大規(guī)模的工業(yè)化開發(fā)利用轉(zhuǎn)變?yōu)榉植际?、小?guī)模的開發(fā)利用；主要通過遠距離、大規(guī)模能源輸送實現(xiàn)供需平衡將轉(zhuǎn)變?yōu)楦嘁蕾嚪植际?，實現(xiàn)就地平衡；從供應側(cè)被動滿足消費側(cè)需求轉(zhuǎn)變?yōu)楣獋?cè)需求側(cè)通過智能能源網(wǎng)絡、大規(guī)模儲能設施等實現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡。高投入、高成本能源利用體系向高投入、低成本利用體系轉(zhuǎn)變。電力的利用方式和利用領域?qū)⑦M一步擴大。

三、我國能源安全面臨的國內(nèi)形勢

（1）能源消費總量居世界之首，人均能源消費高于世界平均水平

我國已連續(xù)四年據(jù)世界能源消費首位；世界能源消費增長的主體；年均增長1.9億噸標準煤；占全球能源比例增加11個百分點；人均消費已經(jīng)超過世界平均水平；排在世界第12位。2012年，全球平均增速1.8%，歐盟、OECD保持下降。如圖14所示。

（2）能源供需總體寬松，煤炭產(chǎn)能過剩，電力充裕

能源領域的歷次改革，能源投資多元化已經(jīng)形成。能源行業(yè)投資大幅度增加。2000～2013年累計達到20萬億元，“十二五”以來，年投資均在2萬億元以上，2013年接近3萬億元。能源生產(chǎn)能力不斷提高。國內(nèi)能源生產(chǎn)量連續(xù)3年居世界之首。

煤炭產(chǎn)能過剩。目前全國煤炭建成及在建產(chǎn)能已近50億噸。2013年我國煉油能力7.1億噸，實際原油加工量4.84億噸，全國煉廠平均開工率連續(xù)兩年下滑，下降至83%。成品油進口量連續(xù)兩年下降，出口量增加。2013年成品油凈出口量近1000萬噸。

電力裝機增速連續(xù)多年超過需求增速；發(fā)電設備平均利用小時數(shù)逐年下降。2013年為4511小時，較2005年減少914小時；棄水、棄風、棄光現(xiàn)象時有發(fā)生。

（3）由注重量的平衡向注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向轉(zhuǎn)變

能源供應能力的增加依然是依靠傳統(tǒng)的能源擴張，非化石能源對能源的貢獻依然有限。如表3所示。

表2 世界非常規(guī)天然氣地區(qū)分布

圖14

14個大型煤炭基地，產(chǎn)量32億噸，占90%；煤炭產(chǎn)業(yè)集中度不斷提高，5家億噸級、9家5000萬噸級大型煤炭企業(yè)。50家千萬噸級以上煤炭企業(yè)，占60%；整頓關閉小煤礦，累計關閉12000家，淘汰落后產(chǎn)能7.3億噸；百萬噸死亡率從2005年的2.81下降到0.3；2013年，煤層氣產(chǎn)量138億立方米，其中井下預抽放108億立方米。礦區(qū)復墾取得進展。

世界上最先進的深水半潛式鉆井平臺-海洋石油981投入使用；海上油氣產(chǎn)量5000萬噸油當量。全國已建成22個千萬噸級煉油基地，合計煉油能力2.79億噸/年，占45%。建成石油戰(zhàn)略儲備2240萬立方米；商業(yè)儲備總庫容4623萬立方米；2013年天然氣產(chǎn)量1178億立方米，頁巖氣開發(fā)取得重要進展，2013年新建產(chǎn)能6億立方米，年產(chǎn)量超過2億立方米；建成9個LNG接收站，總接受能力2800萬噸；全國儲氣庫工作氣總能力160億立方米，占消費8%；建成西氣東輸一、二線、陜京一、二、三線，川氣東送、等天然氣干線，中緬天然氣管線，中貴和冀寧線，總長度超過6萬公里。

表3

表4

水電開發(fā)有序推進，裝機規(guī)?？焖僭黾?。到2013年底裝機達到2.8億千瓦，發(fā)電量9116億千瓦時，占總發(fā)電量17%；風電進入規(guī)模發(fā)展階段，裝備水平迅速提高。到2013年底，風電裝機7500萬千瓦，在新增和累積風電裝機容量上都位居世界第一，風電占總發(fā)電量比重達到2.6%；太陽能發(fā)電技術進步加快，國內(nèi)應用市場開始啟動。到2013年底總裝機1479萬千瓦，占總發(fā)電量的0.2%，太陽能熱利用日益普及，應用范圍和領域不斷擴大。核電堅持安全“安全第一原則”穩(wěn)步發(fā)展。截至2013年3月，已投運核電機組16臺、裝機容量1363萬千瓦，在建機組25臺、裝機容量2816萬千瓦，在建規(guī)模居世界首位。日本福島核事故發(fā)生后，中國對境內(nèi)核電廠開展了全面、嚴格的綜合安全檢查。在運核電機組20年來從未發(fā)生過2級及以上核安全事件(事故)，主要運行參數(shù)好于世界平均值，部分指標進入國際先進行列或達到國際領先水平。把“安全第一”的原則嚴格落實到核電規(guī)劃、選址、研發(fā)、設計、建造、運營、退役等全過程?；揪邆浒偃f千瓦級壓水堆核電站自主設計、建造和運營能力，高溫氣冷堆、快堆技術研發(fā)取得重大突破。

用能行業(yè)結(jié)構(gòu)也悄然發(fā)生變化。生產(chǎn)性消費增長趨緩，建筑、交通領域能耗呈高速增長的趨勢。我國工業(yè)用能年均增速由“十五”10.2%降至“十一五”6.6%，“十二五”頭兩年進一步下降到4.3%；第三產(chǎn)業(yè)用能則由“十一五”7.5%，上升至“十二五”頭兩年10.3%；生活用能相應由6.4%上升至7.1%。如表4所示。

煤炭終端消費比重顯著下降，由近70%降至目前的25%。電力終端消費比重大幅增加，由10%不到增至目前的22%。石油和天然氣終端消費比重穩(wěn)步增加，石油穩(wěn)定在25%左右，天然氣已超過5%

圖15

圖16

圖17

（4）傳統(tǒng)能源對外依存度不斷走高，安全風險加劇（見圖15～18）

（5）高強度能源開發(fā)利用導致生態(tài)環(huán)境嚴重破壞

我國煤礦每年新增采空區(qū)超過4萬公頃，累計已達100萬公頃左右，70%的大型礦區(qū)均是土地塌陷嚴重區(qū)；煤炭開發(fā)已造成西北地區(qū)大量水土流失，加劇了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境脆弱、水資源嚴重匱乏局面；國內(nèi)煤矸石存量已達40億噸，其中長期自燃矸石山近400座，每年因煤矸石自燃排放的有害氣體超過20萬噸。

我國二氧化硫、氮氧化物、煙（粉）塵以及可吸入顆粒物長期高居世界第一位；2012年我國SO2排放量約為美國的2倍、歐盟的3倍；氮氧化物排放量是歐盟的1.5倍；人為源大氣汞排放量占世界的30%以上；酸雨面積繼續(xù)呈擴大態(tài)勢。近年來，霧霾問題更成為舉國之痛，霧霾已影響到全國25個省份，受影響人口達6億。

（6）高碳能源利用規(guī)模大，溫室氣體排放居世界之首

（7）缺乏總體規(guī)劃，能源體系不協(xié)調(diào)問題突出

可再生能源基地建設與電網(wǎng)建設不協(xié)調(diào)，上網(wǎng)問題突出，棄風問題嚴重。2011年東北、華北、西北地區(qū)風電場棄風電量123億千瓦時，棄風率約16%，其中甘肅和蒙東地區(qū)棄風率超過25%；2012年風電棄風更為嚴重，全國棄風電量達到200億千瓦時，其中東北電網(wǎng)風電發(fā)電利用小時數(shù)僅為1490小時，棄風率達35%；2013年風電棄風現(xiàn)象有所好轉(zhuǎn)，但仍未有明顯改觀。

西部能源基地電力發(fā)展與受端電力市場不協(xié)調(diào)。西部水電開發(fā)大量送往上海，已導致上海本地火電發(fā)電小時數(shù)很低，2012年為4485小時?！拔麟姈|送”：廣西最早被定位為西電輸送方，但“十一五”已成為受電方，云南、貴州為西電輸送大省，但“十一五”期間履約率僅在50%～70%左右；“十三五”貴州省西電外送規(guī)模將很可能開始下降態(tài)勢。西部煤炭煤電基地電力送不出。

“廠網(wǎng)分開”后，我國電力行業(yè)一直缺乏統(tǒng)一電力規(guī)劃，缺乏對電力發(fā)展的系統(tǒng)考慮、頂層設計，各地方、各部門、各企業(yè)，基于自身的利益訴求，建設電源電網(wǎng)，我國電力發(fā)展缺乏科學性，存在無序、低效、經(jīng)濟性不高等問題。

電力發(fā)展方向不明，社會爭議多。能源基地建設強調(diào)能源資源的就地轉(zhuǎn)化，水電基地發(fā)展忽視中西部未來發(fā)展的需求而優(yōu)先實施東送工程，風電基地發(fā)展過分追求發(fā)電資源條件。國家對電力基地建設、電源建設布局和長距離輸電等大的宏觀戰(zhàn)略決策問題缺乏系統(tǒng)研究和定論，造成資源的浪費和系統(tǒng)的低效。

電源發(fā)展與電力負荷需求市場不一致；電源與電網(wǎng)建設不同步、不協(xié)調(diào)；電源發(fā)展難以與電力結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整目標相協(xié)調(diào)，電網(wǎng)調(diào)峰電源普遍不足；新建煤電項目與鐵路運輸、煤炭供應等不匹配，地區(qū)煤電運供應緊張反復出現(xiàn)；風電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，風電消納問題和棄風現(xiàn)象大量出現(xiàn)。

（8）節(jié)能體制機制未能有效抑制能源消費過快增長

經(jīng)濟發(fā)展仍依靠投資。為了應對經(jīng)濟下行，繼續(xù)擴大投資，成為各地“穩(wěn)增長”最依賴的手段。2012年，我國投資率高達47.8%，從地區(qū)層面看，多數(shù)地區(qū)投資率明顯高于全國平均水平。

經(jīng)濟發(fā)展方式和內(nèi)容并沒有根本轉(zhuǎn)變。近幾年，全國三產(chǎn)比重基本穩(wěn)定，從各地區(qū)看，除北京、上海、天津、廣東、浙江、等省區(qū)外，其他省區(qū)市的三產(chǎn)比重都較低，有的僅為30%左右。從增長內(nèi)容看，高耗能行業(yè)依然增長迅速，水泥、平板玻璃、粗鋼、有色金屬產(chǎn)量持續(xù)增長，煤化工等產(chǎn)能持續(xù)擴張，經(jīng)濟發(fā)展“重型化”的趨勢并沒有根本轉(zhuǎn)變。

隨著農(nóng)村人口向城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移，人均生活用能迅速提高。追求住大房子、開大排量汽車，享受更舒適生活的愿望，使得生活用能增長難以遏制。2010～2013年居民生活用能年均增長7.1%。

圖18

城市建設大躍進現(xiàn)象普遍，大拆大建問題突出。城市規(guī)劃隨地方領導人調(diào)整而反復被推翻和修改，城市建設無序蔓延。統(tǒng)計表明，2000年以來，我國城市建成區(qū)面積擴張了50%，而城鎮(zhèn)人口只增加了26%。新建城區(qū)、開發(fā)區(qū)過快發(fā)展，不合理拆建現(xiàn)象嚴重。如太原市2013年拆遷面積達700萬平方米，是2010年新建商品房面積的2倍多。城市建設大躍進和大拆大建，不僅造成了社會財富的大量損失，也直接和間接加大了我國能源和資源消耗。

現(xiàn)行節(jié)能降耗管理機制，約束性的節(jié)能減排目標也難以形成“倒逼”作用。盡管在《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》中已將50條工作任務分解到20多個國務院部委和直屬部門，國家發(fā)改委內(nèi)部甚至細分到相關司局，但尚未形成有效的協(xié)同工作機制，造成節(jié)能政策措施失效。

四、保障我國能源安全的戰(zhàn)略思路

（一）保障我國能源安全的基本思路

統(tǒng)籌國內(nèi)國際能源發(fā)展兩個大局，立足當前、著眼長遠，立足國內(nèi)、面向世界，按照“互利合作、多元發(fā)展、協(xié)同保障”的新能源安全觀的總體要求，逐步建立高效合理的能源利用體系、安全穩(wěn)定經(jīng)濟清潔現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系、布局合理的能源儲備體系、及時靈敏的能源預警應急響應體系、復合多元的能源安全協(xié)同保障體系，不斷提升我國能源穩(wěn)定供應能力、合理需求調(diào)控能力、風險規(guī)避與應對能力和國際能源市場的影響能力，努力構(gòu)筑具有中國特色的現(xiàn)代能源安全體系，以能源安全發(fā)展保障我國“三步走”戰(zhàn)略目標的順利實現(xiàn)。

（二）基本原則

堅持節(jié)能環(huán)保優(yōu)先，引導能源合理消費。

堅持多元清潔發(fā)展，不斷優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。

堅持國際互利合作，充分利用國際能源資源。

堅持加強能源儲備建設，提高能源應急能力。

堅持科技自主創(chuàng)新，努力引領世界能源發(fā)展。

（三）目標

建立具有中國特色的面向世界的足量、穩(wěn)定、經(jīng)濟、低碳、協(xié)調(diào)的現(xiàn)代能源安全體系，不斷提高國內(nèi)國外能源供應能力、需求調(diào)控能力、風險應對能力和對國際能源市場的影響能力。形成國內(nèi)外能源資源供給能力大幅增長，清潔低碳能源快速有序發(fā)展，能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，國際能源合作不斷加強，能源輸送通道更加完善的綜合能源安全保障體系，以能源安全保障國家經(jīng)濟安全。

具體目標是：能源消費總量力爭2020年和2030能源消費總量控制在48億噸和55億噸標準煤以內(nèi)。

能源供應保障能力：2020年和2030年國內(nèi)能源供應能力40億噸標準煤和45億噸標準煤。

能源進口與儲備：2020年和2030年進口能源8億噸標準煤和10億噸標準煤，石油戰(zhàn)略儲備分別達到60天和70天消費量，天然氣戰(zhàn)略儲備60億立方米和105億立方米，建立適當規(guī)模的民用核燃料儲備。

能源結(jié)構(gòu)調(diào)整：2020年和2030年非化石能源在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的比重提高到15%和20%左右。

能源環(huán)境與碳排放：2020年和2030年二氧化硫排放總量分別控制在2000萬噸和1700萬噸以內(nèi)，碳強度分別比2005年下降40%～45%和55%～60%。

科技自主創(chuàng)新能力：形成一批具有自主知識產(chǎn)權的能源核心技術，自主創(chuàng)新能力明顯增強。

對外依存度：2020和2030年，力爭將我國能源對外依存度控制在20%以內(nèi)，其中，石油對外依存度低于70%，天然氣低于45%。

五、保障我國能源安全的戰(zhàn)略舉措

第一，強化節(jié)能控需。

把能源節(jié)約擺在突出位置，減少不合理能源消費。合理控制能源消費總量，通過形成能源消費總量倒逼機制，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高能源開發(fā)轉(zhuǎn)化效率，加強重點領域用能管理，強化能源需求側(cè)管理等措施，將我國能源消費增長過快的勢頭扭轉(zhuǎn)過來。為鼓勵可再生能源及能源資源節(jié)約利用，對“十二五”期間新建的水電、風電、太陽能以及煤矸石發(fā)電等能源綜合利用項目的能源供應量，不計入能源消費總量考核。

第二，增強國內(nèi)資源供應保障能力。

加強國內(nèi)煤炭、石油天然氣資源的勘探開發(fā)，集約開發(fā)煤炭，穩(wěn)步推進大型煤炭基地建設，優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。樹立煤炭科學產(chǎn)能的新概念，合理控制煤炭開發(fā)規(guī)模和開采強度。確保石油穩(wěn)產(chǎn)，加大石油資源勘探開發(fā)力度，加快實施國家大型油氣田開發(fā)重大專項，增強資源接替能力。推動天然氣快速發(fā)展，按照“穩(wěn)定東部、加快西部、常規(guī)和非常規(guī)并舉”的原則，加大中西部地區(qū)主力氣田產(chǎn)能建設，抓好主力氣田增產(chǎn)；加快開發(fā)非常規(guī)油氣資源，積極開發(fā)油頁巖、油砂等非常規(guī)能源。與不斷擴大的國內(nèi)能源生產(chǎn)能力相適應，我國需進一步加大能源基礎設施建設投入，構(gòu)建現(xiàn)代能源運輸體系。通過加快現(xiàn)有干線的擴能改造和新建煤炭專用通道，提高煤炭跨區(qū)域運輸能力。發(fā)展先進輸電技術和智能電網(wǎng)技術，大力推進跨區(qū)域輸電工程建設，加強骨干電網(wǎng)及城鄉(xiāng)配電網(wǎng)建設，推進智能電網(wǎng)建設。進一步完善國內(nèi)油氣主干管網(wǎng)加強能源的清潔低碳利用。清潔利用煤炭，發(fā)展環(huán)保潔凈煤技術，提升煤炭清潔化利用水平。大力發(fā)展新能源和可再生能源。積極開發(fā)水電，重點推進西南地區(qū)大型水電站建設，有序推進小水電開發(fā)。高效發(fā)展風電，繼續(xù)推進風電的規(guī)?；l(fā)展，推動大型風電基地建設，科學建設海上風電項目，形成風能集中開發(fā)與分散開發(fā)并舉的局面。加快風電并網(wǎng)配套工程建設，增強區(qū)域電網(wǎng)風電消納能力，實現(xiàn)風電開發(fā)與電力系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展。安全發(fā)展核電，將“安全第一”的方針落實到核電規(guī)劃、研發(fā)、設計、建設、運營、退役等全過程，提高核能利用安全性、先進性和經(jīng)濟性。進一步完善核安全標準與核安全法律體系，加強國家核事故應急體系建設。擴大利用太陽能，繼續(xù)通過政策扶持和引導，逐步擴大太陽能發(fā)電的應用規(guī)模。統(tǒng)籌開發(fā)利用生物質(zhì)能，因地制宜推動生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展。

第三，提升綜合實力參與全球能源治理。

政府主導、多方參與，大力發(fā)展雙邊、多邊的能源國際關系，推動建立“合理、和諧、共贏、穩(wěn)定”的國際能源新秩序，拓展能源外交空間，維護國家能源利益 ，保障能源安全。 積極拓展海外能源通道。建設與經(jīng)濟發(fā)展相適應的國家海上力量，通過政治、外交、軍事等手段逐步加強對馬六甲海峽等重要國際能源通道的影響力。積極穩(wěn)妥開拓陸地國際能源通道，保障現(xiàn)有中亞、中東能源運輸通道的安全暢通，同時積極拓展與俄羅斯、緬甸、泰國、巴基斯坦等國家的國際運輸通道，降低過度依賴某些國際通道的風險。

第四，加強完善國家能源戰(zhàn)略儲備體系。

加快能源應急儲備體系建設。在繼續(xù)加大國家石油儲備建設的基礎上，鼓勵民間石油企業(yè)建立石油義務儲備和商務儲備。建立天然氣儲備應急體系，保障民用和峰值時段的用氣需求。建立并完善煤炭儲備體系，建設大型煤礦備用生產(chǎn)能力，在煤炭消費地建設儲煤設施，在沿海、沿江、沿河港口和華中、西南等重要煤炭集散、消費、關鍵運輸樞紐地建立煤炭儲備點。建立預測預警機制，做好能源安全應急預案。

第五，大力推進能源科技創(chuàng)新。

加大科技投入，積極推動能源科技創(chuàng)新，超前部署能源基礎科學研究，加強能源科技前沿攻關，推進先進適用技術研發(fā)應用，實施重大能源科技示范工程，提高能源裝備自主化水平。建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結(jié)合的技術創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化體系。

第六，深化能源體制改革。

按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，穩(wěn)步推進能源體制機制改革，促進能源事業(yè)發(fā)展。進一步提高能源市場化程度，完善相關政策措施，完善能源宏觀調(diào)控體系，不斷改善能源發(fā)展環(huán)境。爭取在能源立法、能源體制和價格機制改革、能源行業(yè)管理、財政金融政策等方面取得新進展。

第七，深化能源國際合作。

建設絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路。鞏固加強中俄（羅斯）、中哈（薩克斯坦）、中土（庫曼斯坦）、中烏（茲別克斯坦）等10個重要能源合作關系。

鞏固和擴大西北、東北、西南和海上四大油氣運輸通道建設，切實推動油氣、煤炭等能源資源引進。

推動能源企業(yè)“走出去”。推動委內(nèi)瑞拉重油、加拿大油砂和美國頁巖油氣、巴西深海鹽下油等合作項目。

增強全球能源治理的話語權和影響力。建立和鞏固多邊合作機制，加強與國際能源署等機構(gòu)的溝通協(xié)作。