策劃/本刊編輯部執(zhí)行/丁朋立標

社區(qū)治理與服務(wù)：社會治理和國家治理的基礎(chǔ)工程

策劃/本刊編輯部執(zhí)行/丁朋立標

導(dǎo) 語

社區(qū)是社會的細胞，是社會治理的基本單元，社會安定有序、國家長治久安離不開社區(qū)的有效治理和服務(wù)。推進社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新是社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域全面深化改革的時代主題。社區(qū)治理是社會治理的基礎(chǔ)工程，也是國家治理的基礎(chǔ)工程，社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)前提。3月5日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海市代表團審議時強調(diào)，加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)。

興起于20世紀90年代的治理理論，在重新反思政府、市場、社會關(guān)系的基礎(chǔ)上，進一步拓展了政府改革的視角。當(dāng)下中國，治理從學(xué)界走入“廟堂”，從學(xué)說變?yōu)橹螄砟睢｜h的十八屆三中全會明確把完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，同時提出“創(chuàng)新社會治理體制”、“改進社會治理方式”和推進“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”的改革任務(wù)，形成了從國家治理、社會治理到社區(qū)治理一體貫通、一脈相承的治理體系，為推進社區(qū)治理創(chuàng)新指明了方向。

從“統(tǒng)治”到“管理”到“治理”進而實現(xiàn)“善治”，是當(dāng)下中國國家治理的基本脈絡(luò)。在這樣一個大背景下，我們必須把社區(qū)治理放在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度中去把握，放在全面深化社會體制改革的過程中去謀劃；我們必須全面、深刻認識社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新的意義，我們要在服務(wù)中實施治理、在治理中體現(xiàn)服務(wù)；我們要不斷推進社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新，不斷探索新思路、總結(jié)新經(jīng)驗、提供新模式。

基于此，本刊以理論篇、政策篇、創(chuàng)新篇、國外篇和展望篇五個部分來詳盡闡釋治理理論，展示我國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗，借鑒國外社區(qū)治理經(jīng)驗，展望未來我國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展方向。

理論篇

“治理”（governance）一詞是20世紀90年代漸為流行的，它的含義寬泛而又富有彈性。既可詮釋國家治理，又可描述公司、機構(gòu)等組織治理，完全可以被不同組織、不同立場、不同語境接受。 1989年，世界銀行在概括當(dāng)時非洲的情形時首次使用“治理危機”（crisis in governance），此后“治理”一詞便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況。

不可否認的，“治理”作為一個超越“統(tǒng)治”概念的新治國理念，已經(jīng)被大多數(shù)國家所接受?！爸卫怼保╣overnance）與“統(tǒng)治”（government）從詞面上看似乎差別并不大，但其實際含義卻有很大的不同。統(tǒng)治型（管制型）管理的局限與不足，諸如疏于重視社會協(xié)商、怠于激發(fā)社會活力等，已經(jīng)無法滿足治國的需要和人民群眾日益增長的公共參與需求。治理取代統(tǒng)治最為根本的原因就是，政府與市場、社會的關(guān)系被重新反思界定。西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以主張用治理替代統(tǒng)治，是因為他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家（政府）的失效。在一定程度上，治理可以彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足和缺陷。

在主體上，統(tǒng)治主體的唯一性被打破，政府“管控”一切的思維定勢不再成立。治理主體呈現(xiàn)多元化，政府之外，公民、社會組織、自治組織等都是治理的主體。統(tǒng)治的主體主要是國家（政府），而治理的主體既可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。在方式上，治理強調(diào)互動合作多向度，強調(diào)綜合治理；統(tǒng)治注重自上而下單向度，注重行政管理。治理主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務(wù)的管理。它所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

國家治理：由“管制”到“治理”示意圖

如何認識社區(qū)治理？本刊特邀請北京市社科院城市所所長、研究員于燕燕就社區(qū)治理的理念、模式與機制進行解讀。

“治理”一詞在全世界政治、經(jīng)濟及社會領(lǐng)域的廣泛的應(yīng)用始于20世紀90年代。在眾多的定義中，最具代表性和權(quán)威性的界定來源于聯(lián)合國全球治理委員會，該委員會的界定是：治理是公私機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人們和機構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。作為一種實現(xiàn)社會公共管理的新理念、新方式和新方法，治理理論不單單強調(diào)政府與市場的協(xié)調(diào)與合作，更重要的是尋求政府、社會與市場三者之間的合作和互動，尋求的是一種通過調(diào)動各種力量和資源達到“善治”（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程）的社會體制。

社區(qū)治理的理念

“治理”的概念在中國的使用具有相對的范疇和局限性，主要的應(yīng)用領(lǐng)域是在社會治安、公共交通等方面，“治理”或“綜合治理”是被當(dāng)作“管理”、“整治”的同義語來使用。近年來，隨著單位體制弱化、城市人口結(jié)構(gòu)巨大變化以及居民需求日益多元化，源于西方發(fā)達國家的“治理”理念逐漸引入到我國社區(qū)治理體制和機制的創(chuàng)新實踐中。

“社區(qū)治理”是指在一定的地域范圍內(nèi)由政府與社區(qū)自治組織、非營利組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)、推進社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動。社區(qū)治理可以理解為是治理理論在社區(qū)層面上的運用，或者說是對社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)進行治理。與我國過去的政府或準政府機構(gòu)對城鄉(xiāng)基層社會的統(tǒng)治或管理不同，有學(xué)者認為社區(qū)治理的特征包括：第一，主體多元化，由單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣Ｎ覈^去在對基層社會的管理中，管理主體是單一的政府。而在社區(qū)治理中，主體的多元化是必然要求，除了國家（政府）主體之外，還有居民、社區(qū)自治組織、非營利組織、轄區(qū)單位等。治理需要多元主體的參與和決策，政府與社區(qū)之間要形成積極而有成效的合作信任關(guān)系，以善治為目標，實現(xiàn)社區(qū)公共利益的最大化。第二，過程參與化，從強調(diào)行政控制到強調(diào)居民參與。我國過去的基層社會管理，不論是單位體制，還是街居體制，行政功能都非常突出，命令式的上下級科層色彩濃厚。而社區(qū)治理則強調(diào)居民參與，強調(diào)政府與社區(qū)組織、社區(qū)組織與居民的合作伙伴關(guān)系。第三，結(jié)構(gòu)互動化，垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)互動結(jié)構(gòu)。我國過去的街居體制結(jié)構(gòu)是從上級政府到街道辦事處到居委會再到居民，單位體制結(jié)構(gòu)是從上級單位到下級單位再到居民，只有垂直的關(guān)系，沒有橫向的聯(lián)系。而在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)主體多元化，街道與居委會之間、居民與政府之間的關(guān)系由單向運行轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動；大量社區(qū)社會組織的培育和發(fā)展，在居民和政府之間又架起了溝通和聯(lián)系的橋梁，從而將社區(qū)中行政力量、自治力量和社會力量構(gòu)筑成橫向的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

社區(qū)復(fù)合治理的模式

就我國的社區(qū)發(fā)展而言，嚴格意義上是一種復(fù)合治理模式，所謂社區(qū)復(fù)合治理模式就是治理的主要機制和治理的主要組織之間的相輔相成，即社區(qū)的復(fù)合公共責(zé)任。所謂復(fù)合公共責(zé)任，指各個社會或社區(qū)主體都要對自己、對社區(qū)其他所有的利益相關(guān)者負責(zé)，這些利益相關(guān)者既有社區(qū)居民，也有社區(qū)單位以及社區(qū)各類組織的成員。在這種復(fù)合公共責(zé)任中，各社區(qū)組織內(nèi)部的垂直責(zé)任自然重要，但是我們更強調(diào)各社區(qū)組織之間的“水平責(zé)任”。無論是組織內(nèi)部的垂直責(zé)任，還是各組織之間的“水平責(zé)任”，其核心內(nèi)容是實現(xiàn)以共存為目標的公共責(zé)任。

社區(qū)復(fù)合治理的特征主要表現(xiàn)在治理的結(jié)構(gòu)性、功能性和機制性等方面，內(nèi)含協(xié)同政府、協(xié)商民主、參與民主等理論內(nèi)核。通過建立“社區(qū)主導(dǎo)、多元參與、功能融合、四界聯(lián)動”，共建、共治、共享的社會自治復(fù)合主體，真正達到社區(qū)依法自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我約束。在復(fù)合型社區(qū)治理體制下，政府的行政導(dǎo)向和政策保障切合社區(qū)發(fā)展的實際，社區(qū)的各項管理制度和發(fā)展目標兼顧不同發(fā)展主體的整合利益，參與的各類人員和各類組織在評估機制作用下體現(xiàn)出多樣性和專業(yè)性，從而形成主體多元復(fù)合，功能融合互補，目標多重統(tǒng)一，結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)布局合理，服務(wù)多樣專業(yè)的社區(qū)建設(shè)新格局。

第一，復(fù)合治理的屬性是公共責(zé)任；第二，復(fù)合治理有多個治理主體組成。包括政府組織、非政府組織、企業(yè)、家庭、個人等在內(nèi)的所有社會組織和行為者都是治理的參與者，不能被排斥在治理過程之外，更不能被剝奪享受治理結(jié)果的權(quán)利。第三，復(fù)合治理是多維度的，是一種縱橫交錯的治理。第四，復(fù)合治理也是一種合作互補關(guān)系。只有合作，國家、市場和公民社會這三大現(xiàn)代治理機制才能有效的發(fā)揮作用，并彌補相互的缺陷。第五，社區(qū)成員是復(fù)合治理的最基本的單位。盡管復(fù)合治理需要制度的安排，并且是通過它來規(guī)范行為者的，但是要使治理可持續(xù)運轉(zhuǎn)，必須提高社區(qū)成員參與的能動性。第六，復(fù)合治理的目標是就地及時地解決問題。

社區(qū)復(fù)合治理的機制

復(fù)合治理貫穿了治理的基本機制。從社區(qū)發(fā)展的角度看，在單位的社會性功能外移為社會留出可能的成長空間后，加強水平責(zé)任的各項機制建設(shè)是關(guān)鍵。在社區(qū)中，黨社關(guān)系的發(fā)展經(jīng)歷了一個黨社不分到黨社分開，再到今天對黨社融合共治的探索和發(fā)展。因此，我們首先需要建立社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)站的共建工作機制；其次，建立社區(qū)、社會組織和社工的三社聯(lián)動機制；再次，建立政府公共責(zé)任和公共服務(wù)與社區(qū)的良好對接、分擔(dān)融合的共治機制，它最大限度地滿足了社區(qū)居民的服務(wù)需求，強化了政府以民為本、服務(wù)社區(qū)的理念，提高了政府的威信和公共服務(wù)的水平，是政府與社區(qū)的雙贏。最后，建立社區(qū)居民的共治機制，即社區(qū)居民通過一定的途徑和方式實現(xiàn)對社區(qū)的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。社區(qū)居民共治是社區(qū)發(fā)展的需求，是社區(qū)建設(shè)的重要組成部分，它的基礎(chǔ)源于社區(qū)居民自身的參與和自身組織力量的整合。它的實現(xiàn)源于社區(qū)居民每一個人的責(zé)任和社區(qū)居民相互間的公共責(zé)任，它是基于協(xié)商與合作的社區(qū)資源共享和公共參與的互助體系，也就是社區(qū)發(fā)展所倡導(dǎo)的自治體系。黨社共治、政社共治和居民自治是未來中國社區(qū)治理的基礎(chǔ)方向。

政策篇

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。決定指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系作為一個制度體系，包括了經(jīng)濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理、政黨治理等多個領(lǐng)域，以及基層、地方、全國乃至區(qū)域與全球治理中的國家參與等多個層次的制度體系。社會治理是國家治理體系的重要組成部分，而社區(qū)治理則是社會治理的基礎(chǔ)性工程。3月5日，習(xí)近平總書記參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時特別強調(diào)社會治理要夯實于社區(qū)，“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了”。

溯源我國社區(qū)管理工作，回顧社區(qū)管理歷程，對認識當(dāng)下的社區(qū)治理和服務(wù)會有一個更加清晰的認識。1986年民政部以承接企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會服務(wù)項目為出發(fā)點，開始倡導(dǎo)在全國范圍內(nèi)開展社區(qū)服務(wù)，第一次提出了開展“社區(qū)服務(wù)”的要求。20世紀90年代初，社區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)了一些無法被社區(qū)服務(wù)所容納的新情況，這需要有一個比社區(qū)服務(wù)更全面、更完善、更系統(tǒng)的頂層設(shè)計來取代側(cè)重于服務(wù)功能的社區(qū)工作。1991年，民政部為了深耕社區(qū)服務(wù)事業(yè)，以拓展社區(qū)服務(wù)為基礎(chǔ)，進一步改革城市基層管理體制，提出了一個新的構(gòu)建方略——“社區(qū)建設(shè)”。

1991年以后，隨著改革開放的深入，“單位人”逐漸向“社會人”、“社區(qū)人”過渡，我國開始了社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗探索。1999年1月，民政部發(fā)布了《全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)工作實施方案》。2000年11月，民政部頒發(fā)了《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》。2001年，民政部印發(fā)了《全國城市社區(qū)建設(shè)示范活動綱要》。

隨著城市社區(qū)建設(shè)的深入推進，黨中央審時度勢，果斷決策加強農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和建設(shè)。2003年10月，黨的十六屆三中全會在《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出了加強“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)”、“農(nóng)村社區(qū)保障”、“城鄉(xiāng)自我管理、自我服務(wù)”的要求。2006年4月，《國務(wù)院關(guān)于加強和改進社區(qū)服務(wù)工作的意見》發(fā)布。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重要問題的決定》，首次完整地提出了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的概念，作出了“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”的戰(zhàn)略部署。2006年7月，民政部從貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的高度，第一次向民政系統(tǒng)提出了“開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點”的要求。

雖然農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有了較大發(fā)展，但是城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展速度比農(nóng)村快，質(zhì)量相對也較高，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，中央開始注重城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展；同時，注重城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)與基層社會管理相結(jié)合。2006年11月，國務(wù)院召開的第十二次全國民政會議進一步強調(diào)指出，要著力建設(shè)城市和農(nóng)村社區(qū)“兩個平臺”，“整合社會資源，推進農(nóng)村志愿服務(wù)活動，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村基層管理體制、運行機制和服務(wù)體系，全面提升農(nóng)村社區(qū)功能，努力建設(shè)富裕、文明、民主、和諧的新型農(nóng)村社區(qū)”。2007年10月，黨的十七大報告重申了黨的十六屆六中全會精神，明確提出要“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”，進一步完善了城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的目標模式，為健全城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)工作體制機制，深入思考靠誰來進行社區(qū)建設(shè)、如何凝聚社區(qū)建設(shè)力量這一重大問題指明了方向。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的提出，更是促使農(nóng)村基層政權(quán)從管理職能為主向服務(wù)職能為主轉(zhuǎn)變，村民自治向村民權(quán)利保障和社區(qū)重建的方向深化與提升。2008年10月，黨的十七屆三中全會強調(diào)“堅持服務(wù)農(nóng)民、依靠農(nóng)民，完善農(nóng)村社會管理體制機制，加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定”。2009年，民政部為進一步加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，提出了“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制全覆蓋、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的全覆蓋、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施的全覆蓋、社區(qū)各項服務(wù)的全覆蓋、社區(qū)各項管理的全覆蓋”的五個“全覆蓋”，并以此為標準，開展“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋”活動，先后在全國范圍內(nèi)設(shè)立了七個“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋示范單位”。2010年10月，黨的十七屆五中全會從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理和公共服務(wù)高度提出“提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，形成社會管理和服務(wù)合力”目標要求。2012年3月，第十三次全國民政會議明確提出“加強城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，提高基層社會管理服務(wù)效能”、“要依托城鄉(xiāng)社區(qū)，加快建立健全覆蓋全社會的社會管理和公共服務(wù)體系”。

隨著黨和國家對治國理政規(guī)律認識的不斷深化、國際社會對“治理”理念的推崇以及國內(nèi)學(xué)者對治理理論的深入介紹，我國的社會管理逐漸向社會治理過渡。在黨的綱領(lǐng)性文件中，十八大報告初見“治理”。2012年11月，黨的十八大報告從完善基層民主角度，強調(diào)“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式”；從加強和創(chuàng)新社會管理的高度提出“加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”。而黨的十八屆三中全會則把治理作為全面深化改革的目標。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》謀劃了國家治理戰(zhàn)略，并從健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的高度指出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。

至此，社區(qū)工作從“統(tǒng)治”、“管控”、“管理”走向“治理”。習(xí)近平總書記強調(diào)：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的?！绷?xí)近平總書記指出，治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。十八屆三中全會全面描繪了各領(lǐng)域、各層次的治理部署，可以說，目標已定，決心已下，步子已邁。在這樣的背景下，我們尤須正確認識社區(qū)治理和服務(wù)、更須剖析社區(qū)治理和服務(wù)的實踐經(jīng)驗。

一個相對完善的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

創(chuàng)新篇

關(guān)于社區(qū)治理的創(chuàng)新實踐，本刊特意選取部分省市先進社區(qū)治理的創(chuàng)新成果加以展示，從六個方面對成果進行了概括總結(jié)。

4月14日，“2013年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”發(fā)布會在京召開，“‘四位一體’社區(qū)減負增效治理改革”等10項成果為“2013年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”，“‘2+N’社區(qū)治理服務(wù)新機制”等5項成果為“2013年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”提名成果。

高位推動社區(qū)體制改革，著力解決社區(qū)組織行政化難題

江蘇省南京市以社區(qū)減負七項規(guī)定為著力點，大力推動社區(qū)減負增效，取得了階段性成效。出臺了《關(guān)于切實減輕社區(qū)（村）負擔(dān) 提升服務(wù)群眾效能的七項規(guī)定》及《實施細則》，明確“五減”（取消25項工作任務(wù)、48類評比、42個機構(gòu)、72項臺賬、整合20條社區(qū)網(wǎng)絡(luò)）、“兩增”（增加自治服務(wù)、增加便民服務(wù)）、“一考核”（出臺全市社區(qū)（村）考核標準：居民滿意占70%、工作考評占30%），實現(xiàn)了體制改革減負增效。通過街居體制改革，做大街道行政服務(wù)中心，將公共服務(wù)外包，引入社會組織全面參與，使得社區(qū)去“行政化”；全力推動智慧社區(qū)平臺建設(shè)，提升社區(qū)信息化水平，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息減負增效，推進社區(qū)場地綜合使用、設(shè)施綜合利用、社工整合作用，完成資源上減負增效。

區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新推進會參會代表實地考察玄武區(qū)鎖金村街道

充分發(fā)揮社區(qū)治理多元主體的作用，構(gòu)建多元參與、共治共享的治理格局

北京市朝陽區(qū)創(chuàng)新開展了黨政群共商共治工程，通過民主協(xié)商辦實事，充分調(diào)動廣大居民、社會單位、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等參與社會建設(shè)。制定了《關(guān)于開展黨政群共商共治工程的方案》和操作手冊，對街道黨政一把手、主管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員進行多次業(yè)務(wù)培訓(xùn)。整個工程按照“問政季”、“解憂季”、“收獲季”分階段推進，規(guī)范了實事項目征集、立項篩選、組織實施、監(jiān)督評價等各個環(huán)節(jié)，要求各街道全部召開由居民代表、利益相關(guān)人等各類群體參加的大型“問政會”。各街道組織處級領(lǐng)導(dǎo)、機關(guān)干部、社區(qū)工作者采取座談會、問卷調(diào)查、入戶走訪以及“網(wǎng)絡(luò)問政”等多種形式，深入居民和社會單位走訪座談，廣泛征求意見建議。組織專家、人大代表、居民等，對項目的受益人群、社會效益、可持續(xù)性等指標進行評審，并納入街道社會建設(shè)行政效能監(jiān)察范圍，實行全程督促落實，做到“事前有標準、過程有跟蹤、事后可追溯”。建立第三方評價體系，對立項工程進行績效追蹤，確?！皢栒钡男屎托Ч?。

河南省焦作市解放區(qū)充分發(fā)揮黨政力量的主導(dǎo)作用，始終堅持共治共享的治理理念，不斷完善“四位一體”（社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心、社區(qū)社會組織服務(wù)中心）新型社區(qū)管理體制，構(gòu)建了“黨政力量主導(dǎo)、居民立體自治、社會資源共聚、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)支撐”的工作格局，實現(xiàn)了由社區(qū)復(fù)合共治到共治共享的轉(zhuǎn)型提升。探索新形勢下社區(qū)黨組織引領(lǐng)的社區(qū)居民自治新路徑，形成了社區(qū)居委會自治、網(wǎng)格居民理事會自治、樓院（棟）居民議事小組自治、小區(qū)業(yè)主自治、社區(qū)社會組織自治等多種模式共存的立體自治格局，使居民在參與自治的過程中共享自治成果。焦作市還不斷完善共治共享工作機制，在轄區(qū)營造了“生活環(huán)境聯(lián)建、社會治安聯(lián)防、公益事業(yè)聯(lián)辦、科教文化聯(lián)誼”的共治共享氛圍，用真誠高效的服務(wù)贏得了駐區(qū)單位和社會各界的高度支持與配合。構(gòu)建了科學(xué)高效的社區(qū)組織體系，凝聚了多方參與的共治力量，提升了為民服務(wù)水平，強化了基層基礎(chǔ)建設(shè)。

山東省泰安市泰山區(qū)牢固樹立“小社區(qū)、大社會”的工作理念，以群眾滿意為目標，以健全社區(qū)自我管理、自我教育、自我服務(wù)長效機制為重點，探索了在社區(qū)黨支部和居委會（“2”）的領(lǐng)導(dǎo)下，駐地單位、物業(yè)公司、社區(qū)社會組織、網(wǎng)格管理員、居民代表（“N”）圍繞社區(qū)事務(wù)開展民主議事、民主協(xié)商和民主監(jiān)督的“2+N”社區(qū)服務(wù)管理新機制，初步實現(xiàn)了居民自治管理。在社區(qū)黨支部和居委會的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，堅持民主管理的原則，以“暢通渠道、匯集民意、共同參與、和諧發(fā)展”為目的，由社區(qū)兩委統(tǒng)籌召集有關(guān)人員對社區(qū)事務(wù)進行民主協(xié)商、和諧議事，實現(xiàn)居民的自我管理和服務(wù)。

1. 廈門市海滄區(qū)新陽街道興旺社區(qū)居民白金土認養(yǎng)的公共空間

2. 河南焦作解放區(qū)“百姓讀書，政府買單”的社區(qū)圖書館

3. 上海徐匯區(qū)康健街道受理中心外觀

4. 山西平陸縣農(nóng)村社區(qū)里的幸福老人

河北省邢臺市橋西區(qū)從社區(qū)這一社會基本單元入手，探索出了“一網(wǎng)三會”社區(qū)管理模式。“一網(wǎng)”，即實行片長負責(zé)的網(wǎng)格化管理。以街、路、巷為界，每200至300戶、1000人左右劃分一個網(wǎng)格片區(qū)，設(shè)片長一名，由社區(qū)工作人員擔(dān)任?！叭龝保闯浞职l(fā)揮居委會在平安創(chuàng)建中的“主心骨”作用、業(yè)主委員會在社區(qū)建設(shè)中的“好管家”作用、志愿者協(xié)會在社區(qū)建設(shè)中的“好幫手”作用?！耙痪W(wǎng)三會”社區(qū)管理體制的建立，實現(xiàn)了四個“全覆蓋”和四個“轉(zhuǎn)變”：一是組織制度的全覆蓋、社區(qū)管理由“無序”到“規(guī)范”的轉(zhuǎn)變；二是人防技防的全覆蓋、居民安全由“擔(dān)心”到“放心”的轉(zhuǎn)變；三是物業(yè)管理的全覆蓋、居住環(huán)境由“臟亂”到“整潔”的轉(zhuǎn)變；四是信息網(wǎng)絡(luò)化管理的全覆蓋、服務(wù)居民由“粗放”到“精細”的轉(zhuǎn)變。

積極理順基層政府與社區(qū)組織關(guān)系，釋放社區(qū)組織的自治活力

遼寧省沈陽市沈河區(qū)通過社區(qū)“還權(quán)、賦能、歸位”工程，加大了社區(qū)治理改革創(chuàng)新力度，提高了體制機制運行效率。圍繞加強黨對和諧社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新組建了區(qū)委群眾工作部，并在街道成立群眾工作室，在社區(qū)成立群眾工作站，在網(wǎng)格設(shè)立群眾工作聯(lián)絡(luò)員，成了推進和諧社區(qū)建設(shè)的立體格局和長效機制。建立了社區(qū)工作準入機制，明確社區(qū)協(xié)助政府承辦7類64項工作，社區(qū)居民自治承擔(dān)4類72項工作，規(guī)范了下派社區(qū)工作事項審批程序，真正實現(xiàn)了社區(qū)功能上“還權(quán)、賦能、歸位”。制定《社區(qū)工作站及網(wǎng)格工作規(guī)范》等多個規(guī)范性文件，梳理細化了社區(qū)工作站34項任務(wù)，社區(qū)網(wǎng)格責(zé)任區(qū)30項工作，理清了各層級之間、各種責(zé)任主體之間的關(guān)系、職責(zé)、標準和流程。按照“高效、順暢、管用”的原則，規(guī)范了各職能部門的責(zé)任權(quán)屬，將涉及群眾日常生活的269項民生熱點工作上收區(qū)直部門，將涉及群眾利益的33項民生審批事項下放到街道社區(qū)，直接將審批職能放在了服務(wù)群眾最前沿。

內(nèi)蒙古包頭市提出“扁平化體制、下沉式職能、網(wǎng)格狀管理、全方位服務(wù)、下評上機制”的社區(qū)治理模式，積極推行“精街道、強社區(qū)、促服務(wù)”治理體制改革工作，形成社區(qū)黨務(wù)、政務(wù)、居務(wù)既相對獨立、又相互配合的工作局面。街道辦事處主要負責(zé)社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)資源、指導(dǎo)服務(wù)、考核監(jiān)督，不再承擔(dān)公共服務(wù)和社會管理職能及與之相關(guān)的事務(wù)性工作，相應(yīng)的人、財、物及各類公共設(shè)施一并下移社區(qū)。加強社區(qū)黨委，新增社區(qū)服務(wù)站，強化社區(qū)居委會自治功能，形成“一委一站一居”的工作格局。社區(qū)服務(wù)站全面承接區(qū)直部門和街道辦事處下移的公共服務(wù)和社會管理職能及與之相關(guān)的事務(wù)性工作，街道辦事處列編注冊（含行政、事業(yè)編制）工作人員的三分之二選派到社區(qū)（編制原則上保留在原單位）。社區(qū)按照3000戶左右居民的標準進行合并調(diào)整，全市城鎮(zhèn)社區(qū)數(shù)量由332個縮減為243個，減少26.8%，社區(qū)組織平均配備15名工作人員。同時，在社區(qū)單獨設(shè)置財務(wù)賬戶，區(qū)（旗、縣）財政直接對社區(qū)核撥經(jīng)費，市、區(qū)（旗、縣）兩級通過加掛牌子的方式設(shè)置城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，為民政部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

堅持服務(wù)居民、造福群眾，讓社區(qū)居民得到實實在在的好處

福建省廈門市海滄區(qū)在“美麗廈門，共同締造”精神的指引下，以“微事物”嵌入居民生活，以“微組織”突出群眾主體，以“微平臺”構(gòu)建自治載體，以“微機制”觸發(fā)參與動力，探索出一條以“微治理”實踐社區(qū)自治的有效路徑。核心是以小事為抓手，以生活為平臺，以居民為主體，以參與為核心，將自治內(nèi)容嵌入居民日常生活，讓社區(qū)自治、民主參與內(nèi)化為居民的一種生活習(xí)慣。以民生關(guān)懷為重點，從居民微心愿出發(fā)，完善社區(qū)微環(huán)境、處理社區(qū)微事務(wù)，并以“信息網(wǎng)格化”為紐帶開啟“微生活”，創(chuàng)新設(shè)立微夢圓愿小屋、愛心儲蓄銀行、貼吧交友等渠道，讓居民表達和實現(xiàn)微愿望。立足群眾關(guān)心的實事，“自下而上”梳理涼亭修建、水池改造等微項目，進而采取“上下互動”形式，落實微項目，并配套實施“以獎代補”，激勵惠民微項目發(fā)起和落地。以群眾、企業(yè)和社會組織為主體廣泛推行“微行動”，帶動群眾從身邊事做起，參與到綠地認養(yǎng)、空間認管、項目認領(lǐng)等行動中，從細微處著眼社區(qū)治理發(fā)展，最終匯聚成為社會自治的“大效應(yīng)”。

廣東省深圳市羅湖區(qū)通過創(chuàng)新社區(qū)自治與共治模式，搭建了社區(qū)居民、外地來深建設(shè)者、社區(qū)社會組織、駐社區(qū)單位等多方參與羅湖社區(qū)治理的平臺，激發(fā)了社區(qū)自治與共治活力，增強了居委會自治功能，推動了政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，實現(xiàn)了政府治理從“為民做主”向“由民做主”的轉(zhuǎn)變。羅湖區(qū)以居委會為主體，以社區(qū)居民和社區(qū)社會組織為依托，大力拓展社區(qū)鄰里交流、互助形式，搭建睦鄰友好平臺，構(gòu)建“熟人社會”。結(jié)合羅湖外來人口比例大的實際，不斷探索以黨建引領(lǐng)社區(qū)共治，促進社區(qū)融合。創(chuàng)建了“同鄉(xiāng)村”黨建模式，把黨建與流動人口治理有機融合，以黨員帶群眾，同鄉(xiāng)管同鄉(xiāng)，促進流動人口自我管理、服務(wù)和提高，實現(xiàn)外來工與羅湖和諧相處、共同發(fā)展。

江西省吉安市吉州區(qū)從群眾期盼解決的難點問題入手，圍繞“讓群眾的收入更多、幸福指數(shù)更高、安全感更強”的創(chuàng)新社會治理目標，以“新面貌、新服務(wù)、新風(fēng)尚、新機制”為內(nèi)容，創(chuàng)建“人文社區(qū)、溫馨家園”，取得了良好成效。從城市最臟最亂的地方入手，全面實施小街小巷和無物業(yè)管理小區(qū)“兩大改造工程”，深入開展“清污、治亂、拆違、添綠”環(huán)境整治活動，老舊小區(qū)的環(huán)境在短期內(nèi)得到了明顯改善。實施“8+X”服務(wù)平臺建設(shè)，建立區(qū)、街道、社區(qū)三級便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成了“政府牽頭、企業(yè)加盟、社會組織承接、志愿者參與”的服務(wù)模式，市民在家門口就可以享受到便捷的公共服務(wù)。提出“社區(qū)管理向物業(yè)延伸、衛(wèi)生保潔向小區(qū)覆蓋、安全防范向樓棟拓展、公共配套向市民開放”，完善“社會事務(wù)民主化、社區(qū)工作群眾評”和居民說事室等制度，建立“三社聯(lián)動”的常態(tài)化服務(wù)機制。

西安“碑林智慧社區(qū)”系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)登錄截圖

推進條線信息系統(tǒng)資源共享，提高社區(qū)服務(wù)的整體效能

上海市徐匯區(qū)的社區(qū)居民可以不再奔波于各部門單位，只在一個地點一個窗口就能辦理勞動、民政、計生、醫(yī)保、社保等190多項業(yè)務(wù)。這項惠民工程得益于徐匯區(qū)“三一兩全”（一門辦理、一口受理、一頭管理，全年無休和部分事項的全區(qū)通辦）城市社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心建設(shè)。受理中心的建設(shè)突破了傳統(tǒng)的政府工作模式，從根本上改變了居民辦事方式和政府機構(gòu)服務(wù)態(tài)度。從多門到一門，從多口到一口，從多頭到一頭，每一步都是對政府提升工作效率的有效促進，確保了10多個部門近200項業(yè)務(wù)能全年無休地在一個中心內(nèi)得到辦理，完成了“在管理中體現(xiàn)服務(wù)”到“在服務(wù)中做好管理”，一切以居民的需求為出發(fā)點到居民怎么方便政府怎么做的轉(zhuǎn)變。

陜西省西安市“碑林智慧社區(qū)”系統(tǒng)是在碑林區(qū)“一院一圖、一戶一檔、一格三員”社區(qū)網(wǎng)格化管理模式和數(shù)字地理信息系統(tǒng)之上，運用三維仿真技術(shù)，專項研發(fā)的社區(qū)管理服務(wù)系統(tǒng)軟件。按照“一個系統(tǒng)、兩個平臺（內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)）、多功能管理、全方位服務(wù)”的總體思路以及“以房管人、以人管事、以服務(wù)促管理”的理念，系統(tǒng)涵蓋了城市基本公共服務(wù)、民生保障、社區(qū)服務(wù)、綜合治理等各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了社區(qū)治理和服務(wù)的網(wǎng)格化、精細化，實現(xiàn)了對公共服務(wù)對象的專項定位，提升了社區(qū)信息化水平，為社區(qū)居民提供了極大便利。

浙江省杭州市上城區(qū)以“精細化管理、人性化服務(wù)、規(guī)范化運行、信息化支撐”為目標，全面開展“平安365”理念社會服務(wù)機制建設(shè)。出臺了《關(guān)于推進社會管理網(wǎng)格化建設(shè)的實施意見》，在全區(qū)推行“四級網(wǎng)格化管理”模式，通過組建無縫對接虛擬網(wǎng)格、構(gòu)建有效社區(qū)事件處理方法、搭建社區(qū)服務(wù)管理數(shù)據(jù)平臺、建立社情民意采集體系和綜合績效評級體系，改變了原來社會治理的方式方法、觀念思路，降低了社區(qū)治理成本，提升了社區(qū)治理民主化水平。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)治理，積極探索農(nóng)村社區(qū)治理新路子

湖北省秭歸縣創(chuàng)造性地提出了“幸福村落”建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想，在原農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)上再劃分若干“村落”，并以村落為單元，以村落理事會為組織載體，以“一長八員”（理事長，經(jīng)濟員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、維權(quán)員、管護員、環(huán)保員、張羅員）為骨干隊伍，以經(jīng)濟得到發(fā)展、民生得到改善、環(huán)境得到保護、設(shè)施得到建設(shè)、鄉(xiāng)風(fēng)得到凈化、正義得到伸張、矛盾得到化解、困難得到幫扶、權(quán)益得到保障等“九個得到”為主要內(nèi)容的村落建設(shè)和管理，旨在提高村民幸福指數(shù)。

山西省平陸縣以破解農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老難作為推進農(nóng)村社區(qū)治理新的突破口，積極開展農(nóng)村社區(qū)鄰里互助關(guān)愛行動，探索出了“政府扶持、村級主辦、社會支持、群眾參與、家庭分擔(dān)”的農(nóng)村社區(qū)日間照料養(yǎng)老新模式，有效突破了貧困地區(qū)農(nóng)村社區(qū)治理的瓶頸。平陸縣通過建設(shè)農(nóng)村社區(qū)“日間照料中心”，優(yōu)先將五保對象、低保對象、重點優(yōu)撫對象和鰥寡孤獨老人納入服務(wù)范圍，建立起“村里籌一點、老人交一點、縣財政擠一點、社會捐一點、民政部門補一點”的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老資金籌措機制，為老年人提供一日三餐生活照料、休息護理照料以及娛樂等服務(wù)。

國外篇

國外社區(qū)建設(shè)起步早、發(fā)展快，社區(qū)治理和服務(wù)經(jīng)驗相對成熟，在此我們選取部分國家社區(qū)治理的典型經(jīng)驗加以介紹?？v觀國外社區(qū)治理經(jīng)驗，按照社區(qū)治理中政府與社區(qū)、公民、社區(qū)社會組織等互動合作的緊密程度，社區(qū)治理和服務(wù)的模式可以概括為：社區(qū)自治型、政府主導(dǎo)型和混合模式型。

社區(qū)自治型：以美國為例

美國的社區(qū)治理模式在某種程度上就是公民自治的典型形態(tài)，而這源于托克維爾所稱美國式民主的靈魂的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神”，與其深厚的民主傳統(tǒng)和完善的法律制度也分不開。在美國，社區(qū)不是政府主導(dǎo)規(guī)劃基層管理單元（行政區(qū)劃），政府與社區(qū)相對分離。從治理主體來看，社區(qū)委員會、社區(qū)主任、專業(yè)社區(qū)工作者、非營利組織和社區(qū)居民、志愿者均是社區(qū)治理的主體，“社區(qū)是民主的聚集地，因為這里可以讓每一個人都能參與到公共討論之中”。從社區(qū)治理方式上來看，聯(lián)邦各州乃至各個市、鎮(zhèn)都有其獨特的治理方式和手段，但是從宏觀上來看，社區(qū)治理基本都采取了“政府負責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)和資金扶持，社區(qū)組織負責(zé)具體實施”的運作方式。

美國社區(qū)治理，政府主要負責(zé)制定法律政策進行宏觀指引，社區(qū)公民自治為主，同時，第三部門、社區(qū)企業(yè)提供服務(wù)。一是政府機構(gòu)制定法律、政策，規(guī)范社區(qū)、社區(qū)內(nèi)各類組織、家庭、個人行為及利益關(guān)系。法律方面如制定了《社區(qū)再投資法》《住宅和社區(qū)發(fā)展法》《國家和社區(qū)服務(wù)合作條例》等。政策方面，聯(lián)邦、州政府為了推動社區(qū)建設(shè)和發(fā)展，通過制定一系列優(yōu)惠政策（如稅收優(yōu)惠）和法規(guī)，吸引私營企業(yè)、社會組織等開展社區(qū)服務(wù)。二是第三部門承接政府職能，提供服務(wù)。第三部門在國際上就是指非政府非企業(yè)的機構(gòu)，又稱為非政府組織（NGO）。20世紀90年代以后，伴隨著美國政府精簡機構(gòu)，越來越多的、本應(yīng)由各級政府機構(gòu)負責(zé)提供的社區(qū)公共服務(wù)都由非政府組織（第三部門）來承擔(dān)，其提供的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容也隨著經(jīng)濟發(fā)展、生活方式的變化而豐富多彩，第三部門逐漸成為美國社區(qū)治理的支柱力量。美國的第三部門或社區(qū)非營利組織主要分為三種類型：傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)機構(gòu)，較有代表性的是慈善組織；在20世紀70年代后成立，能直接得到政府用于職業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)和其他服務(wù)資金支持的組織；為滿足鄰里和其他社區(qū)需要而建立的組織。這些組織一般由志愿者發(fā)起，并由志愿者或低薪工作人員來管理。三是社區(qū)企業(yè)積極融入社區(qū)。社區(qū)企業(yè)主要有：社區(qū)化的小企業(yè)發(fā)展中心，它們在社區(qū)內(nèi)為個人創(chuàng)辦的小企業(yè)提供融資、咨詢等方面的服務(wù)；社區(qū)化的小企業(yè)投資公司，它們一般向所在區(qū)的小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)資本貸款；社區(qū)開發(fā)公司，這些公司為所在社區(qū)成長中的小企業(yè)提供諸如土地、廠房等主要固定資產(chǎn)方面的長期債務(wù)融資；社區(qū)微型貸款中心，主要為所在社區(qū)的少數(shù)民族、婦女、退伍軍人創(chuàng)辦和經(jīng)營小企業(yè)提供小額融資服務(wù)。

總之，美國的城市社區(qū)治理體制是公民充分參與的公民自治模式。美國最高法院根據(jù)憲法修正案裁定：只要不影響區(qū)域或國家的整體發(fā)展，每個社區(qū)都有權(quán)決定自己的特色在社區(qū)。因此，在社區(qū)中，絕大多數(shù)具體的社區(qū)事務(wù)完全實行自治，社區(qū)的自主權(quán)比較大，與政府部門并無直接的聯(lián)系。社區(qū)治理呈現(xiàn)出民主化、組織化、多元化、自治化特征。這種公民自治為主導(dǎo)的社區(qū)治理模式，凸顯了社區(qū)及社區(qū)居民的自我依賴、自我完善、自我管理和自我發(fā)展的能力。

政府主導(dǎo)型：來自新加坡的經(jīng)驗

政府主導(dǎo)是新加坡城市社區(qū)治理的主要模式。新加坡政府在社區(qū)治理中充分發(fā)揮了主導(dǎo)作用，宏觀引導(dǎo)、資金支持和統(tǒng)籌規(guī)劃緊密結(jié)合，同時鼓勵非政府組織積極參與，政府與社會實現(xiàn)良性互動，共同推動了多元、和諧、文明社區(qū)的發(fā)展。新加坡城市社區(qū)治理模式的特點：一是政府主導(dǎo)為主。二是社區(qū)管理組織具有非常完善的體系。三是新加坡公眾很少主動參加社區(qū)管理，社區(qū)居民民主觀念淡薄，這是由新加坡的歷史文化傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟背景決定的。

美國社區(qū)一角

新加坡社區(qū)一角

政府的主導(dǎo)形式主要包括：一是加強宏觀政策上的落實和發(fā)展方向上的正確引導(dǎo)。新加坡國家住宅發(fā)展局是負責(zé)實施政府建屋計劃和統(tǒng)籌物業(yè)管理的職能部門，規(guī)劃社區(qū)建設(shè)和負責(zé)物業(yè)組織管理。新加坡的社區(qū)領(lǐng)袖實是政府委派在基層從事公民咨詢委員會、民眾俱樂部和居民委員工作的人員，工作是義務(wù)性的服務(wù)；政府重視對這些基層社區(qū)領(lǐng)袖的培養(yǎng)，并給予這些志愿者一些政策上的優(yōu)惠。二是全國的社區(qū)事務(wù)由政府設(shè)立的專門職能機構(gòu)（隸屬社會發(fā)展與體育部的社區(qū)發(fā)展署）來負責(zé)，在社區(qū)里，也設(shè)有各種形式的派出機構(gòu)。三是政府為有關(guān)部門和社區(qū)志愿組織提供多種多樣的人力、財力和物力支持。四是政府制定科學(xué)的、前瞻性的社區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃。政府有關(guān)部門負責(zé)制定社區(qū)發(fā)展計劃和評估標準，社區(qū)發(fā)展理事會、民眾聯(lián)絡(luò)所、居民委員會等機構(gòu)在政府指導(dǎo)下自主活動，并及時向政府反饋民眾意見。

值得借鑒的是，在社區(qū)文化建設(shè)上，新加坡政府積極倡導(dǎo)“共同價值觀”，大力倡導(dǎo)“軟實力”建設(shè)。新加坡政府于1991年發(fā)表了《共同價值觀》白皮書，提出了國家五大價值觀：國家至上，社會為先；家庭為根，社會為本；關(guān)懷扶持，同舟共濟；求同存異，協(xié)商共識；種族和諧，宗教寬容。共同價值觀是新加坡政府一再強調(diào)的“東方價值觀”、“儒家價值觀”、“亞洲價值觀”和“東亞價值觀”的具體化，后來新加坡又提出了21世紀的五大愿景：各盡所能，各有貢獻；家和民旺，立國之本；機遇處處，人才濟濟；心系祖國，志在四方；群策群力，當(dāng)仁不讓。這些共同價值觀和愿景等通過明確和有效的宣傳，成為了“和諧社區(qū)”的堅實思想和民情基礎(chǔ)，為社區(qū)治理提供了有效的文化治理手段。

混合模式型：以日本為代表

混合治理模式主要是指政府主導(dǎo)與社區(qū)自治兩種模式相互混合，政府對社區(qū)的干預(yù)相對寬松。日本城市社區(qū)治理表現(xiàn)出較為明顯的混合式特征：一方面政府并不完全主導(dǎo)社區(qū)治理，對社區(qū)發(fā)展的干預(yù)較為寬松，政府的主要職能是規(guī)劃、指導(dǎo)并提供經(jīng)費支持；另一方面，社區(qū)自治特點在社區(qū)發(fā)展中也較為突出。

日本社區(qū)治理是地域中心管理模式，日本的“地域”相當(dāng)于我國“街道”的行政區(qū)域，其管理機構(gòu)是“地域中心”。地域中心是由區(qū)政府根據(jù)人口密度和管理半徑劃分的一定區(qū)域的行政管理機構(gòu)，隸屬于區(qū)政府地域中心部。地域中心的主要工作職責(zé)是：負責(zé)收集區(qū)民對地域管理的意見；對市民活動和民間公益團體活動給予支持和援助；對地域的各項事業(yè)進行管理；在執(zhí)行中對計劃進行調(diào)整；為居民提供窗口服務(wù)和設(shè)施的服務(wù)，以及負責(zé)青少年健康育成有關(guān)事務(wù)的處理。地域中心為區(qū)民服務(wù)的職能作用，突出體現(xiàn)在以下幾方面：一是通過集會場所和區(qū)長室實現(xiàn)服務(wù)。二是信息服務(wù)。三是公開辦事項目，集中提供服務(wù)。四是為特殊群眾服務(wù)。

住區(qū)協(xié)議會是與地域中心平行的區(qū)民參與公共事務(wù)管理的群眾自治組織，由居民自愿參加，住區(qū)區(qū)域是在原有町片的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴大或縮小而形成。住區(qū)協(xié)會與地域中心形成一輛車的兩個輪子，其主要任務(wù)是對區(qū)政府的中、長期計劃、任務(wù)進行討論，把區(qū)民的意見反饋給區(qū)政府；對地域內(nèi)一些共同性問題進行討論，提出解決的對策。住區(qū)協(xié)議會制度的最大特點是居民能直接參與民主管理，使政府能聽到居民的呼聲；政府的計劃更符合地區(qū)的實際；由于是經(jīng)常性組織，協(xié)議會能夠?qū)Τ鞘械拈L遠建設(shè)提出建設(shè)性意見。地域內(nèi)還有一些公益性團體，如防災(zāi)、青少年教育、交通安全等多種協(xié)會、委員會，還有義務(wù)服務(wù)組織等，地域中心與這些公益組織相互聯(lián)系，給予必要的支持。

總之，日本的社區(qū)管理是雙向的（混合型），一邊是政府的“地域中心”，另一邊是民間的“住區(qū)協(xié)議會”，二者互不交叉但又相互配合，兩者的最終落腳點都是為民服務(wù)，共同保障本國社會的穩(wěn)定、良性發(fā)展。

展望篇

我國社區(qū)治理和服務(wù)的未來發(fā)展在哪里？追問未來，需要立足現(xiàn)在。把握當(dāng)前我國社區(qū)治理和服務(wù)的現(xiàn)狀，明晰社區(qū)治理和服務(wù)的問題，才能準確切住未來社區(qū)治理和服務(wù)的脈搏，才能充分把握社區(qū)治理和服務(wù)的未來發(fā)展趨勢。

4月10日，南京召開了社會治理和服務(wù)創(chuàng)新推進會，民政部副部長竇玉沛發(fā)表了重要講話。結(jié)合會議精神，我們將當(dāng)前社區(qū)治理和服務(wù)存在的問題，未來的方向，發(fā)展目標、任務(wù)、要求、方法和重點工作總結(jié)分析如下。

社區(qū)治理和服務(wù)存在的主要問題：

一是社區(qū)治理角色錯位。基層政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，基層政府與社區(qū)組織之間權(quán)責(zé)邊界不清晰，社區(qū)居民委員會行政負擔(dān)過重，社區(qū)社會組織服務(wù)能力偏弱。二是社區(qū)治理資源匱乏。社區(qū)組織工作經(jīng)費未能得到充分保障，社區(qū)自治和服務(wù)設(shè)施總量不足，社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺聯(lián)通受阻，人力、財力、物力等配套支持與社區(qū)治理需要不相適應(yīng)。三是社區(qū)治理多元參與不夠。政府部門在公共服務(wù)領(lǐng)域包辦過多，居民自治活動的內(nèi)容和載體相對單一，社會力量、市場主體參與社區(qū)建設(shè)缺乏長效機制。四是社區(qū)治理城鄉(xiāng)推進不夠協(xié)調(diào)。我國社區(qū)建設(shè)城市起步早，農(nóng)村起步稍晚，城鄉(xiāng)社區(qū)治理發(fā)展不夠平衡。

社區(qū)治理和服務(wù)的方向：什么樣的社會生活共同體？“有的，才能放矢；對癥，才能下藥?！泵鎸ξ覈鐓^(qū)治理和服務(wù)發(fā)展中的問題和矛盾，我們唯有不退縮、不回避、敢作為、會作為，增強責(zé)任感、使命感，以改革創(chuàng)新和啃硬骨頭的精神，推動城鄉(xiāng)社區(qū)治理向深度和廣度發(fā)展，加快形成中國特色社區(qū)治理體系，努力把社區(qū)建設(shè)成為服務(wù)完善、管理民主、充滿活力、和諧幸福的社會生活共同體；著力完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新社區(qū)治理機制、提高社區(qū)治理水平，逐步構(gòu)建政府調(diào)控機制同社會協(xié)調(diào)機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局。這就是我國社區(qū)治理和服務(wù)的未來發(fā)展方向。

社區(qū)治理和服務(wù)的目標、任務(wù)、要求和方法：一要把培育多元主體作為推進社區(qū)治理體制創(chuàng)新的首要目標，加強基層政府、社區(qū)組織、市場主體和社會力量在社區(qū)治理過程中平等協(xié)作，促進行政機制、自治機制和協(xié)同機制在社區(qū)層面有效銜接。二要把增強社會活力作為推進社區(qū)治理體制創(chuàng)新的核心任務(wù)，強化自治組織、群團組織、社會組織在社區(qū)治理和服務(wù)中的職責(zé)，建立健全社區(qū)社會組織機構(gòu)孵化、能力提升、購買服務(wù)和項目監(jiān)管機制，最大限度激發(fā)和增強社區(qū)活力。三要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為推進社區(qū)治理體制創(chuàng)新的基本要求，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施和信息化建設(shè)，加強城鄉(xiāng)社區(qū)組織聯(lián)建、隊伍聯(lián)帶、服務(wù)聯(lián)動、資源聯(lián)姻，形成城鄉(xiāng)社區(qū)一體化發(fā)展的良好態(tài)勢。四要把擴大群眾參與作為推進社區(qū)治理體制創(chuàng)新的根本方法，將創(chuàng)新社區(qū)治理與開展黨的群眾路線教育實踐活動有機結(jié)合，創(chuàng)新社區(qū)居民獻計獻策、投工投勞、認捐認養(yǎng)方式，暢通廣大群眾參與社區(qū)治理和服務(wù)渠道，夯實推進社區(qū)治理的群眾基礎(chǔ)。

社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的重點工作：

一是以完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)為出發(fā)點，切實提高社區(qū)治理能力。要重點圍繞完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，健全以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主導(dǎo)、社區(qū)居民為主體、社區(qū)社會組織和駐區(qū)單位共同參與的社區(qū)治理體制機制。要加強和改進黨對社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全黨員領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系社區(qū)制度、到社區(qū)掛職任職制度、承諾踐諾制度等直接聯(lián)系群眾制度。要著力健全社區(qū)居民自治機制，發(fā)揮居民在社區(qū)治理中的主體作用。要著力強化社會力量參與社區(qū)治理，大力培育社區(qū)社會組織，發(fā)揮社會力量在社區(qū)治理中的參與作用。

二是以社區(qū)減負增效為切入點，切實增強社區(qū)自治和服務(wù)功能。要加強對社區(qū)負擔(dān)情況的調(diào)查摸底，全面掌握社區(qū)負擔(dān)情況，按照法律賦予社區(qū)居委會的工作職責(zé)，對社區(qū)現(xiàn)有工作任務(wù)進行全面梳理，仔細分類。要嚴格執(zhí)行社區(qū)工作準入，規(guī)范社區(qū)準入事務(wù)，為社區(qū)“瘦身”減負。要聯(lián)合相關(guān)部門開展社區(qū)減負專項行動，全面清理和精簡面向社區(qū)的組織機構(gòu)、工作任務(wù)、評比表彰、示范創(chuàng)建、工作臺帳，建立統(tǒng)一規(guī)范的社區(qū)工作標準體系和評估制度，建立社區(qū)公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄，更好地發(fā)揮社區(qū)在組織居民、服務(wù)居民中的作用。

三是以社區(qū)信息化建設(shè)為著力點，切實改善社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。社區(qū)信息化建設(shè)是改進社區(qū)治理方式、提升社區(qū)服務(wù)能力的重要途徑。2013年10月，民政部等五部門下發(fā)了《關(guān)于推進社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確要求依托社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺共享信息資源、整合服務(wù)事項，逐步推進社區(qū)基本公共服務(wù)的全人群覆蓋、全口徑集成和全區(qū)域通辦。各地要立足本地實際、采取有效措施、切實加以推動，爭取趕上社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)的“首班車”。同時，各地要積極構(gòu)筑行政機制、市場機制、志愿機制有效銜接的社區(qū)服務(wù)體系，不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域和功能，廣泛吸納社區(qū)社會組織、社區(qū)服務(wù)企業(yè)信息資源，促進社區(qū)公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿互助服務(wù)共同發(fā)展，構(gòu)建設(shè)施智能、服務(wù)便捷、管理精細、環(huán)境宜居的“智慧社區(qū)”。

四是以和諧社區(qū)示范創(chuàng)建和實驗區(qū)建設(shè)為新起點，切實推動社區(qū)建設(shè)整體水平提升。要繼續(xù)推進第二次全國和諧社區(qū)建設(shè)示范單位創(chuàng)建活動，在各地示范創(chuàng)建的基礎(chǔ)上抓緊全國性成果認定工作。要把創(chuàng)建活動作為新起點，防止“牌子到手，創(chuàng)建到頭”的現(xiàn)象。要扎實推進實驗區(qū)建設(shè)各項工作。今年既是第一批實驗區(qū)實驗工作的收官之年，也是第二批實驗區(qū)開展創(chuàng)新實驗的開局之年。第一批實驗區(qū)要以更加飽滿的熱情和昂揚的精神繼續(xù)深化改革創(chuàng)新，及時把創(chuàng)新成果總結(jié)好、提煉好、宣傳好、推廣好。第二批實驗區(qū)要圍繞推進社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新，聚焦實驗主題，分解實驗?zāi)繕?，細化實驗任?wù)，確保實驗工作高起點開局、高標準開展、高質(zhì)量推進。

五是以培育發(fā)展社區(qū)社會組織為創(chuàng)新點，切實激發(fā)社區(qū)發(fā)展的活力。社區(qū)社會組織是社區(qū)治理多元主體中的重要主體，是群眾參與社區(qū)治理的重要載體，也是社區(qū)服務(wù)的重要平臺。要積極培育社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，對不具備登記條件的社區(qū)社會組織辦理備案手續(xù)。要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定完善培育發(fā)展社區(qū)社會組織的資金支持、稅收優(yōu)惠、銀行信貸、人才引進等優(yōu)惠政策。要建立健全社區(qū)社會組織孵化機制，為新建社區(qū)社會組織提供組織運作、辦公場地、服務(wù)場所、啟動資金等必要支持。要加快建立政府向社區(qū)社會組織購買服務(wù)機制，逐步擴大購買服務(wù)資金來源和數(shù)量，拓展購買服務(wù)領(lǐng)域和范圍，規(guī)范購買服務(wù)程序和方式。要不斷完善社區(qū)社會組織激勵機制，充分調(diào)動社區(qū)社會組織參與社區(qū)建設(shè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

結(jié) 語

《道德經(jīng)》中，老子提出了“七善”：“居善地，心善淵，與善仁，言善信，政善治，事善能，動善時?！笨梢哉f，老子的“善治”與當(dāng)下中國治理所追求的目標有著千絲萬縷的聯(lián)系。

歷史總是驚人的相似。歷史總是以新的面目重復(fù)昨天的故事。然而，發(fā)展、進步、創(chuàng)新卻又是歷史的另一個基調(diào)。

社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新只有進行時，沒有完成時。我們唯有深刻認識治理理論，認真總結(jié)社區(qū)治理和服務(wù)實踐，準確把握社區(qū)治理規(guī)律，辯證借鑒國外社區(qū)治理經(jīng)驗，才能不斷推動我國社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展，才能不斷推進我國基層社會體制改革，才能為社會治理、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下堅實基礎(chǔ)、貢獻力量。