楊維新

一、引言

2013年9月29日， 中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式成a立。作為中國(guó)政府設(shè)立在上海的區(qū)域性自由貿(mào)易園區(qū)，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)屬于一國(guó)國(guó)內(nèi)的自由貿(mào)易區(qū)，與傳統(tǒng)意義上的國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)有著明顯的區(qū)別（參見(jiàn)表1）

根據(jù)中央要求，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行外商投資負(fù)面清單管理。負(fù)面清單是指在國(guó)際投資協(xié)定中，締約方在承擔(dān)若干義務(wù)的同時(shí)，以列表形式將與這些義務(wù)不符的特定措施列入其中，從而可以維持這些不符措施，或者以列表形式列出某些行業(yè)，保留在將來(lái)采取不符措施的權(quán)利。負(fù)面清單內(nèi)容是不符措施或者被允許采取不符措施的行業(yè)，簡(jiǎn)言之，就是不在國(guó)際投資協(xié)議保護(hù)下的措施和行業(yè)，形式上則表現(xiàn)為一個(gè)或多個(gè)列表。本文所研究的負(fù)面清單則是指不符合國(guó)際投資協(xié)議的具體行業(yè)分類，也就是說(shuō)，東道國(guó)列出一系列的行業(yè)細(xì)分類，不允許外國(guó)投資者進(jìn)行投資，而不在負(fù)面清單上的行業(yè)均可以進(jìn)行投資。因此，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單（2013版）對(duì)國(guó)際直接投資行為有著直接和深刻的影響。

二、上海自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單的主要特點(diǎn)

2013版的上海自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單包含18個(gè)行業(yè)門(mén)類，其中又分為89個(gè)大類、419個(gè)中類和1，069個(gè)小類，一共有190條具體管理措施，其中17.8%的小類設(shè)有特別管理措施（參見(jiàn)表2）。

通過(guò)上述數(shù)據(jù)計(jì)算和對(duì)2013版的上海自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單的進(jìn)一步分析，我們可以發(fā)現(xiàn)這份負(fù)面清單具有以下主要特點(diǎn)：

（一） 與《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》高度重合，缺乏實(shí)質(zhì)性的創(chuàng)新

經(jīng)過(guò)與中國(guó)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》的詳細(xì)對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)2013版自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單與其吻合度接近100%，可以說(shuō)負(fù)面清單基本上照搬了該份指導(dǎo)目錄中的限制類和禁止類條目。從具體行業(yè)對(duì)比來(lái)看，負(fù)面清單中第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)設(shè)有特別管理措施的小類行業(yè)比重分別為98.97%、29.56%與60.59%，基本涵蓋了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中所禁止和限制投資的全部行業(yè)。

（二） 對(duì)農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)限制過(guò)多過(guò)嚴(yán)

根據(jù)表2，可以將我國(guó)對(duì)外國(guó)直接投資的限制行業(yè)排序如下：金融業(yè)與教育業(yè)（均為100%），農(nóng)業(yè)（98.97%），文化、體育和娛樂(lè)業(yè)（83.33%），租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)（82.05%），信息傳輸、軟件和信息服務(wù)業(yè)（76.47%），交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)（62.50%）?？梢?jiàn)，負(fù)面清單中第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）和第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）的特別管理小類行業(yè)比重較高，農(nóng)業(yè)對(duì)于外國(guó)直接投資的進(jìn)入非常謹(jǐn)慎，而服務(wù)業(yè)內(nèi)部的金融業(yè)和教育行業(yè)比重均達(dá)到了最高的100%。對(duì)比《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，負(fù)面清單在服務(wù)業(yè)方面的限制更多，以互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)為例，在“互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)”大類中，負(fù)面清單有以下四條規(guī)定：“1.除應(yīng)用商店以外，投資經(jīng)營(yíng)其他信息服務(wù)業(yè)務(wù)的外方投資比例不得超過(guò)50%；2.投資經(jīng)營(yíng)國(guó)內(nèi)因特網(wǎng)虛擬專用網(wǎng)業(yè)務(wù)的外方投資比例不得超過(guò)50%；3.禁止投資新聞網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營(yíng)（音樂(lè)除外）；4.禁止直接或間接從事和參與網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)服務(wù)。”對(duì)比《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，其中僅有第3條限制，其余1、2、4三條均為新增限制。此外，負(fù)面清單還在“軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)”大類中規(guī)定“禁止投資經(jīng)營(yíng)因特網(wǎng)數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)”，從而給信息行業(yè)的國(guó)際直接投資設(shè)置了嚴(yán)格的進(jìn)入限制。

（三） 負(fù)面清單在一定程度上簡(jiǎn)化了國(guó)際直接投資的準(zhǔn)入手續(xù)

在上海自由貿(mào)易區(qū)實(shí)施負(fù)面清單管理后，規(guī)定“對(duì)清單以外領(lǐng)域的國(guó)際直接投資項(xiàng)目將由核準(zhǔn)制改為備案制（國(guó)務(wù)院規(guī)定對(duì)國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目保留核準(zhǔn)的除外），外商投資企業(yè)合同章程審批將改為備案管理”。這在一定程度上將簡(jiǎn)化國(guó)際直接投資的準(zhǔn)入手續(xù)，提高經(jīng)濟(jì)效率，但由于負(fù)面清單中設(shè)限行業(yè)和設(shè)有特別管理措施的小類過(guò)多，特別在金融領(lǐng)域?qū)Y本項(xiàng)目的自由兌換、利率市場(chǎng)化等關(guān)鍵性問(wèn)題均未涉及，因此對(duì)國(guó)際直接投資的準(zhǔn)入究竟能簡(jiǎn)化到什么程度，尚需根據(jù)后續(xù)實(shí)踐來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

三、上海自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單對(duì)國(guó)際直接投資的影響

（一）中國(guó)國(guó)際直接投資現(xiàn)狀

根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2012年中國(guó)國(guó)際直接投資流入量為1，211億美元，僅次于美國(guó)；流出量則為842億美元，居于美國(guó)和日本之后。從國(guó)際直接投資項(xiàng)目數(shù)來(lái)看，中國(guó)2002年為3.4萬(wàn)個(gè)，2003-2006年保持在4萬(wàn)個(gè)以上，2008-2011年均2.7萬(wàn)個(gè)，2012年為2.5萬(wàn)個(gè)，同比下降10.1%（參見(jiàn)圖1）。從實(shí)際使用的國(guó)際直接投資金額看，由2002年的550.1億美元增至2012年的1，117.2億美元，相比2011年下降3.7%，總體呈現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)（參見(jiàn)圖2）。

（二）負(fù)面清單（2013版）的影響

1. 對(duì)制造業(yè)的影響。由于中國(guó)對(duì)自然資源開(kāi)采方面的國(guó)際直接投資管制很嚴(yán)格，加之制造業(yè)勞動(dòng)力成本的不斷上升，中國(guó)正在逐漸改變?cè)取笆澜绻S”的地位，因此大量意欲利用廉價(jià)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)成本最小化的國(guó)際資本已將工廠轉(zhuǎn)移到了東南亞其它勞動(dòng)力更為廉價(jià)的國(guó)家，負(fù)面清單對(duì)其影響不大。但負(fù)面清單限制了不符合環(huán)境保護(hù)要求的制造業(yè)企業(yè)進(jìn)入中國(guó)，因此出于轉(zhuǎn)移環(huán)境污染成本目的而流向中國(guó)的國(guó)際直接投資金額將會(huì)大大減少。在制造業(yè)領(lǐng)域，原先處理污染能力低的企業(yè)將無(wú)法再進(jìn)行投資。

2.對(duì)服務(wù)業(yè)的影響。在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，由于中國(guó)的鐵路運(yùn)輸一直處于壟斷狀態(tài)，而鐵路建設(shè)由于具有基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)而開(kāi)放度較小，因此在鐵路運(yùn)輸服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)很有必要。中國(guó)的鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)需求量極大，對(duì)外資非常具有吸引力，開(kāi)放鐵路運(yùn)輸將直接增加這一領(lǐng)域的國(guó)際直接投資。在電信領(lǐng)域，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)由于其基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)和國(guó)家安全性質(zhì)，應(yīng)列入負(fù)面清單中加以限制，而在基礎(chǔ)設(shè)施之上的增值電信業(yè)務(wù)則急需引入外資。與鐵路一樣，增值電信業(yè)務(wù)在中國(guó)市場(chǎng)上份額巨大且發(fā)展迅速，同時(shí)該業(yè)務(wù)壟斷性較強(qiáng)，收費(fèi)也較高，國(guó)內(nèi)的運(yùn)營(yíng)商缺乏先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，因此負(fù)面清單中沒(méi)有列出增值電信內(nèi)容將會(huì)吸引國(guó)際直接投資的進(jìn)入。在金融領(lǐng)域，由于之前的管制非常嚴(yán)格，在實(shí)行負(fù)面清單管理后，很多外資銀行及其他金融機(jī)構(gòu)將逐步進(jìn)入，國(guó)際直接投資將集中在批發(fā)業(yè)務(wù)和證券業(yè)務(wù)上，在高凈值客戶的私人銀行、證券資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)等方面會(huì)產(chǎn)生激烈的競(jìng)爭(zhēng)。由于外資金融機(jī)構(gòu)具有相對(duì)更高的投資水平和更為成熟的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)將會(huì)產(chǎn)生巨大的壓力。

四、對(duì)上海自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單的改進(jìn)建議

綜合上海自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單（2013版）將對(duì)中國(guó)國(guó)際直接投資產(chǎn)生重大的影響，建議在未來(lái)修訂負(fù)面清單時(shí)考慮以下方面的內(nèi)容：

（一） 進(jìn)一步明確負(fù)面清單制定的法律依據(jù)

根據(jù)上海所處的地理位置和目前設(shè)定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看，在負(fù)面清單（2013版）所列的行業(yè)門(mén)類中，有些行業(yè)（如采礦業(yè)）與上海并沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)。但我國(guó)現(xiàn)行《公司法》第十條規(guī)定“公司以其主要辦事機(jī)構(gòu)所在地為住所”，這就意味著公司的住所是其登記注冊(cè)所在地，雖然上海自由貿(mào)易區(qū)目前并沒(méi)有設(shè)定太多的優(yōu)惠政策，但區(qū)內(nèi)相對(duì)簡(jiǎn)化的準(zhǔn)入審批程序和良好的發(fā)展愿景還是吸引了大量國(guó)際直接投資意向。但在國(guó)際直接投資真正進(jìn)入自由貿(mào)易區(qū)后，負(fù)面清單在法律依據(jù)上如何更好地為投資者和企業(yè)服務(wù)，將是一項(xiàng)長(zhǎng)期和艱巨的任務(wù)。舉例來(lái)說(shuō)，負(fù)面清單（2013版）規(guī)定“禁止外商投資高爾夫球場(chǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)”，這一條款在國(guó)際上實(shí)屬罕見(jiàn)，也難以找到清晰的法理基礎(chǔ)和依據(jù)。因此在法律層面為負(fù)面清單奠定更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)是非常必要的。

（二）提高負(fù)面清單與現(xiàn)有法律法規(guī)、中央及地方政策之間的協(xié)調(diào)性

在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制定實(shí)施負(fù)面清單時(shí)，需要慎重考慮其與既有的法律法規(guī)、中央及地方政策之間的協(xié)調(diào)性問(wèn)題。例如，中國(guó)目前仍然實(shí)行嚴(yán)格的外匯管理制度和匯率、利率管制政策，體現(xiàn)在負(fù)面清單中的表現(xiàn)就是金融業(yè)的國(guó)際直接投資限制比率達(dá)到了100%。在未來(lái)逐步消除金融業(yè)負(fù)面清單內(nèi)容、進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)際直接投資時(shí)，如何協(xié)調(diào)自由貿(mào)易區(qū)開(kāi)放政策與現(xiàn)有外匯管制、匯率利率浮動(dòng)規(guī)定，將極大考驗(yàn)清單制定者們的智慧。此外，負(fù)面清單與國(guó)務(wù)院《總體方案》中的“正面清單”、國(guó)家部委與地方政府各項(xiàng)行業(yè)指導(dǎo)目錄、稅收及工商管理制度之間也需要做進(jìn)一步的協(xié)調(diào)。

（三）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系

隨著自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的推出，隨之而來(lái)的是政府職能轉(zhuǎn)變和監(jiān)管模式的變革。因此，上海市政府和中央政府應(yīng)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將注重事前審批的監(jiān)管體系逐步調(diào)整為注重事中、事后監(jiān)管的綜合監(jiān)管體系。以澳大利亞所實(shí)施的負(fù)面清單監(jiān)管體系為借鑒，其在清單中針對(duì)所有部門(mén)對(duì)超過(guò)某一金額的投資保留了采取不符措施的權(quán)利，并對(duì)于涉及國(guó)家安全的能源行業(yè)中的核能采取禁止外國(guó)投資者進(jìn)入；自然資源的開(kāi)采業(yè)采用許可證模式；對(duì)航運(yùn)中使用的運(yùn)輸工具要求是在本國(guó)注冊(cè)的；對(duì)于通信和新聞廣播類行業(yè)，采取許可證模式和對(duì)特定頻道甚至播放時(shí)間作出要求。此外，澳大利亞負(fù)面清單的設(shè)計(jì)不是對(duì)特定部門(mén)，而是對(duì)特定企業(yè)，并對(duì)大型國(guó)家命脈企業(yè)如Telstra、CSL和Qantas等均規(guī)定了持股比例，還設(shè)計(jì)了高管及董事會(huì)要求——如對(duì)特定的國(guó)有企業(yè)Telstra、Qantas、國(guó)有銀行等要求實(shí)際控制人必須是本國(guó)公民或者長(zhǎng)期居住在本國(guó)。因此，上海自由貿(mào)易區(qū)未來(lái)的綜合監(jiān)管體系需要考慮建立完善的信用數(shù)據(jù)庫(kù)和信息共享平臺(tái)，并形成多部門(mén)聯(lián)合的綜合執(zhí)法體系，從準(zhǔn)入到事中、事后管理全面系統(tǒng)監(jiān)控，并建立監(jiān)管綜合評(píng)估和安全審查機(jī)制。

（四）加強(qiáng)與國(guó)際直接投資者的溝通，提升管理效率。

上海自由貿(mào)易區(qū)的一大管理難點(diǎn)是對(duì)一個(gè)城市賦予了獨(dú)立主權(quán)國(guó)家才擁有的自由貿(mào)易地位。由于上海并不具備單獨(dú)與別的國(guó)家簽訂貿(mào)易或投資協(xié)定的國(guó)際法主體資格，因此在制定和消除負(fù)面清單時(shí)，需要加強(qiáng)與國(guó)際直接投資者的溝通，不斷提升自由貿(mào)易區(qū)各項(xiàng)管理工作的管理效率。自由貿(mào)易區(qū)應(yīng)制定明確的行政規(guī)則，在與中央、地方政府法律法規(guī)和政策協(xié)調(diào)一致的前提下，和國(guó)際直接投資的法律法規(guī)相配套，并在法律、法規(guī)、政策或行政規(guī)則發(fā)生變化時(shí)及時(shí)告知投資者，同時(shí)需要預(yù)留一定的政策與管理制度緩沖期。

（五）針對(duì)國(guó)際直接投資的趨勢(shì)，擴(kuò)大自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)業(yè)的對(duì)外開(kāi)放度

根據(jù)前文分析，由于上海自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單管理將直接影響鐵路運(yùn)輸、電信、金融等服務(wù)業(yè)的國(guó)際直接投資，因此自由貿(mào)易區(qū)充分利用縮減負(fù)面清單的有利時(shí)機(jī)，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，推動(dòng)上海乃至整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。作為中國(guó)擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易、吸引服務(wù)業(yè)國(guó)際直接投資的先行地，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要重點(diǎn)深化服務(wù)業(yè)開(kāi)放措施，尤其是要盡快突破上海金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展瓶頸，以吸引外資銀行和跨國(guó)公司將全球或亞洲的管理運(yùn)營(yíng)中心轉(zhuǎn)移到中國(guó)，并加快推進(jìn)上海的國(guó)際貿(mào)易中心、技術(shù)創(chuàng)新中心和國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1] 中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法.

[2] 中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）.

[3] 中華人民共和國(guó)公司法.

[4] 中華人民共和國(guó)外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）.

[5] 中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn).

[6] 中華人民共和國(guó)商務(wù)部全國(guó)利用外資情況統(tǒng)計(jì).

[7] 孫元欣，吉莉，周任遠(yuǎn)，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單（2013版）及其改進(jìn)[J]，外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理，2014（3）.

[8] 胡加祥，國(guó)際投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇法律問(wèn)題探析——兼論上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單[J]，上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014（1）.

[9] 商舒，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單[J]，法學(xué)，2014（1）.

[10] 張相文，向鵬飛，負(fù)面清單：中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的新挑戰(zhàn)[J]，國(guó)際貿(mào)易，2013（11）.

四、對(duì)上海自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單的改進(jìn)建議

綜合上海自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單（2013版）將對(duì)中國(guó)國(guó)際直接投資產(chǎn)生重大的影響，建議在未來(lái)修訂負(fù)面清單時(shí)考慮以下方面的內(nèi)容：

（一） 進(jìn)一步明確負(fù)面清單制定的法律依據(jù)

根據(jù)上海所處的地理位置和目前設(shè)定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看，在負(fù)面清單（2013版）所列的行業(yè)門(mén)類中，有些行業(yè)（如采礦業(yè)）與上海并沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)。但我國(guó)現(xiàn)行《公司法》第十條規(guī)定“公司以其主要辦事機(jī)構(gòu)所在地為住所”，這就意味著公司的住所是其登記注冊(cè)所在地，雖然上海自由貿(mào)易區(qū)目前并沒(méi)有設(shè)定太多的優(yōu)惠政策，但區(qū)內(nèi)相對(duì)簡(jiǎn)化的準(zhǔn)入審批程序和良好的發(fā)展愿景還是吸引了大量國(guó)際直接投資意向。但在國(guó)際直接投資真正進(jìn)入自由貿(mào)易區(qū)后，負(fù)面清單在法律依據(jù)上如何更好地為投資者和企業(yè)服務(wù)，將是一項(xiàng)長(zhǎng)期和艱巨的任務(wù)。舉例來(lái)說(shuō)，負(fù)面清單（2013版）規(guī)定“禁止外商投資高爾夫球場(chǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)”，這一條款在國(guó)際上實(shí)屬罕見(jiàn)，也難以找到清晰的法理基礎(chǔ)和依據(jù)。因此在法律層面為負(fù)面清單奠定更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)是非常必要的。

（二）提高負(fù)面清單與現(xiàn)有法律法規(guī)、中央及地方政策之間的協(xié)調(diào)性

在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制定實(shí)施負(fù)面清單時(shí)，需要慎重考慮其與既有的法律法規(guī)、中央及地方政策之間的協(xié)調(diào)性問(wèn)題。例如，中國(guó)目前仍然實(shí)行嚴(yán)格的外匯管理制度和匯率、利率管制政策，體現(xiàn)在負(fù)面清單中的表現(xiàn)就是金融業(yè)的國(guó)際直接投資限制比率達(dá)到了100%。在未來(lái)逐步消除金融業(yè)負(fù)面清單內(nèi)容、進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)際直接投資時(shí)，如何協(xié)調(diào)自由貿(mào)易區(qū)開(kāi)放政策與現(xiàn)有外匯管制、匯率利率浮動(dòng)規(guī)定，將極大考驗(yàn)清單制定者們的智慧。此外，負(fù)面清單與國(guó)務(wù)院《總體方案》中的“正面清單”、國(guó)家部委與地方政府各項(xiàng)行業(yè)指導(dǎo)目錄、稅收及工商管理制度之間也需要做進(jìn)一步的協(xié)調(diào)。

（三）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系

隨著自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的推出，隨之而來(lái)的是政府職能轉(zhuǎn)變和監(jiān)管模式的變革。因此，上海市政府和中央政府應(yīng)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將注重事前審批的監(jiān)管體系逐步調(diào)整為注重事中、事后監(jiān)管的綜合監(jiān)管體系。以澳大利亞所實(shí)施的負(fù)面清單監(jiān)管體系為借鑒，其在清單中針對(duì)所有部門(mén)對(duì)超過(guò)某一金額的投資保留了采取不符措施的權(quán)利，并對(duì)于涉及國(guó)家安全的能源行業(yè)中的核能采取禁止外國(guó)投資者進(jìn)入；自然資源的開(kāi)采業(yè)采用許可證模式；對(duì)航運(yùn)中使用的運(yùn)輸工具要求是在本國(guó)注冊(cè)的；對(duì)于通信和新聞廣播類行業(yè)，采取許可證模式和對(duì)特定頻道甚至播放時(shí)間作出要求。此外，澳大利亞負(fù)面清單的設(shè)計(jì)不是對(duì)特定部門(mén)，而是對(duì)特定企業(yè)，并對(duì)大型國(guó)家命脈企業(yè)如Telstra、CSL和Qantas等均規(guī)定了持股比例，還設(shè)計(jì)了高管及董事會(huì)要求——如對(duì)特定的國(guó)有企業(yè)Telstra、Qantas、國(guó)有銀行等要求實(shí)際控制人必須是本國(guó)公民或者長(zhǎng)期居住在本國(guó)。因此，上海自由貿(mào)易區(qū)未來(lái)的綜合監(jiān)管體系需要考慮建立完善的信用數(shù)據(jù)庫(kù)和信息共享平臺(tái)，并形成多部門(mén)聯(lián)合的綜合執(zhí)法體系，從準(zhǔn)入到事中、事后管理全面系統(tǒng)監(jiān)控，并建立監(jiān)管綜合評(píng)估和安全審查機(jī)制。

（四）加強(qiáng)與國(guó)際直接投資者的溝通，提升管理效率。

上海自由貿(mào)易區(qū)的一大管理難點(diǎn)是對(duì)一個(gè)城市賦予了獨(dú)立主權(quán)國(guó)家才擁有的自由貿(mào)易地位。由于上海并不具備單獨(dú)與別的國(guó)家簽訂貿(mào)易或投資協(xié)定的國(guó)際法主體資格，因此在制定和消除負(fù)面清單時(shí)，需要加強(qiáng)與國(guó)際直接投資者的溝通，不斷提升自由貿(mào)易區(qū)各項(xiàng)管理工作的管理效率。自由貿(mào)易區(qū)應(yīng)制定明確的行政規(guī)則，在與中央、地方政府法律法規(guī)和政策協(xié)調(diào)一致的前提下，和國(guó)際直接投資的法律法規(guī)相配套，并在法律、法規(guī)、政策或行政規(guī)則發(fā)生變化時(shí)及時(shí)告知投資者，同時(shí)需要預(yù)留一定的政策與管理制度緩沖期。

（五）針對(duì)國(guó)際直接投資的趨勢(shì)，擴(kuò)大自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)業(yè)的對(duì)外開(kāi)放度

根據(jù)前文分析，由于上海自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單管理將直接影響鐵路運(yùn)輸、電信、金融等服務(wù)業(yè)的國(guó)際直接投資，因此自由貿(mào)易區(qū)充分利用縮減負(fù)面清單的有利時(shí)機(jī)，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，推動(dòng)上海乃至整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。作為中國(guó)擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易、吸引服務(wù)業(yè)國(guó)際直接投資的先行地，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要重點(diǎn)深化服務(wù)業(yè)開(kāi)放措施，尤其是要盡快突破上海金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展瓶頸，以吸引外資銀行和跨國(guó)公司將全球或亞洲的管理運(yùn)營(yíng)中心轉(zhuǎn)移到中國(guó)，并加快推進(jìn)上海的國(guó)際貿(mào)易中心、技術(shù)創(chuàng)新中心和國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1] 中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法.

[2] 中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）.

[3] 中華人民共和國(guó)公司法.

[4] 中華人民共和國(guó)外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）.

[5] 中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn).

[6] 中華人民共和國(guó)商務(wù)部全國(guó)利用外資情況統(tǒng)計(jì).

[7] 孫元欣，吉莉，周任遠(yuǎn)，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單（2013版）及其改進(jìn)[J]，外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理，2014（3）.

[8] 胡加祥，國(guó)際投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇法律問(wèn)題探析——兼論上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單[J]，上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014（1）.

[9] 商舒，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單[J]，法學(xué)，2014（1）.

[10] 張相文，向鵬飛，負(fù)面清單：中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的新挑戰(zhàn)[J]，國(guó)際貿(mào)易，2013（11）.

四、對(duì)上海自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單的改進(jìn)建議

綜合上海自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單（2013版）將對(duì)中國(guó)國(guó)際直接投資產(chǎn)生重大的影響，建議在未來(lái)修訂負(fù)面清單時(shí)考慮以下方面的內(nèi)容：

（一） 進(jìn)一步明確負(fù)面清單制定的法律依據(jù)

根據(jù)上海所處的地理位置和目前設(shè)定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看，在負(fù)面清單（2013版）所列的行業(yè)門(mén)類中，有些行業(yè)（如采礦業(yè)）與上海并沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)。但我國(guó)現(xiàn)行《公司法》第十條規(guī)定“公司以其主要辦事機(jī)構(gòu)所在地為住所”，這就意味著公司的住所是其登記注冊(cè)所在地，雖然上海自由貿(mào)易區(qū)目前并沒(méi)有設(shè)定太多的優(yōu)惠政策，但區(qū)內(nèi)相對(duì)簡(jiǎn)化的準(zhǔn)入審批程序和良好的發(fā)展愿景還是吸引了大量國(guó)際直接投資意向。但在國(guó)際直接投資真正進(jìn)入自由貿(mào)易區(qū)后，負(fù)面清單在法律依據(jù)上如何更好地為投資者和企業(yè)服務(wù)，將是一項(xiàng)長(zhǎng)期和艱巨的任務(wù)。舉例來(lái)說(shuō)，負(fù)面清單（2013版）規(guī)定“禁止外商投資高爾夫球場(chǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)”，這一條款在國(guó)際上實(shí)屬罕見(jiàn)，也難以找到清晰的法理基礎(chǔ)和依據(jù)。因此在法律層面為負(fù)面清單奠定更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)是非常必要的。

（二）提高負(fù)面清單與現(xiàn)有法律法規(guī)、中央及地方政策之間的協(xié)調(diào)性

在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制定實(shí)施負(fù)面清單時(shí)，需要慎重考慮其與既有的法律法規(guī)、中央及地方政策之間的協(xié)調(diào)性問(wèn)題。例如，中國(guó)目前仍然實(shí)行嚴(yán)格的外匯管理制度和匯率、利率管制政策，體現(xiàn)在負(fù)面清單中的表現(xiàn)就是金融業(yè)的國(guó)際直接投資限制比率達(dá)到了100%。在未來(lái)逐步消除金融業(yè)負(fù)面清單內(nèi)容、進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)際直接投資時(shí)，如何協(xié)調(diào)自由貿(mào)易區(qū)開(kāi)放政策與現(xiàn)有外匯管制、匯率利率浮動(dòng)規(guī)定，將極大考驗(yàn)清單制定者們的智慧。此外，負(fù)面清單與國(guó)務(wù)院《總體方案》中的“正面清單”、國(guó)家部委與地方政府各項(xiàng)行業(yè)指導(dǎo)目錄、稅收及工商管理制度之間也需要做進(jìn)一步的協(xié)調(diào)。

（三）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系

隨著自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的推出，隨之而來(lái)的是政府職能轉(zhuǎn)變和監(jiān)管模式的變革。因此，上海市政府和中央政府應(yīng)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將注重事前審批的監(jiān)管體系逐步調(diào)整為注重事中、事后監(jiān)管的綜合監(jiān)管體系。以澳大利亞所實(shí)施的負(fù)面清單監(jiān)管體系為借鑒，其在清單中針對(duì)所有部門(mén)對(duì)超過(guò)某一金額的投資保留了采取不符措施的權(quán)利，并對(duì)于涉及國(guó)家安全的能源行業(yè)中的核能采取禁止外國(guó)投資者進(jìn)入；自然資源的開(kāi)采業(yè)采用許可證模式；對(duì)航運(yùn)中使用的運(yùn)輸工具要求是在本國(guó)注冊(cè)的；對(duì)于通信和新聞廣播類行業(yè)，采取許可證模式和對(duì)特定頻道甚至播放時(shí)間作出要求。此外，澳大利亞負(fù)面清單的設(shè)計(jì)不是對(duì)特定部門(mén)，而是對(duì)特定企業(yè)，并對(duì)大型國(guó)家命脈企業(yè)如Telstra、CSL和Qantas等均規(guī)定了持股比例，還設(shè)計(jì)了高管及董事會(huì)要求——如對(duì)特定的國(guó)有企業(yè)Telstra、Qantas、國(guó)有銀行等要求實(shí)際控制人必須是本國(guó)公民或者長(zhǎng)期居住在本國(guó)。因此，上海自由貿(mào)易區(qū)未來(lái)的綜合監(jiān)管體系需要考慮建立完善的信用數(shù)據(jù)庫(kù)和信息共享平臺(tái)，并形成多部門(mén)聯(lián)合的綜合執(zhí)法體系，從準(zhǔn)入到事中、事后管理全面系統(tǒng)監(jiān)控，并建立監(jiān)管綜合評(píng)估和安全審查機(jī)制。

（四）加強(qiáng)與國(guó)際直接投資者的溝通，提升管理效率。

上海自由貿(mào)易區(qū)的一大管理難點(diǎn)是對(duì)一個(gè)城市賦予了獨(dú)立主權(quán)國(guó)家才擁有的自由貿(mào)易地位。由于上海并不具備單獨(dú)與別的國(guó)家簽訂貿(mào)易或投資協(xié)定的國(guó)際法主體資格，因此在制定和消除負(fù)面清單時(shí)，需要加強(qiáng)與國(guó)際直接投資者的溝通，不斷提升自由貿(mào)易區(qū)各項(xiàng)管理工作的管理效率。自由貿(mào)易區(qū)應(yīng)制定明確的行政規(guī)則，在與中央、地方政府法律法規(guī)和政策協(xié)調(diào)一致的前提下，和國(guó)際直接投資的法律法規(guī)相配套，并在法律、法規(guī)、政策或行政規(guī)則發(fā)生變化時(shí)及時(shí)告知投資者，同時(shí)需要預(yù)留一定的政策與管理制度緩沖期。

（五）針對(duì)國(guó)際直接投資的趨勢(shì)，擴(kuò)大自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)業(yè)的對(duì)外開(kāi)放度

根據(jù)前文分析，由于上海自由貿(mào)易區(qū)負(fù)面清單管理將直接影響鐵路運(yùn)輸、電信、金融等服務(wù)業(yè)的國(guó)際直接投資，因此自由貿(mào)易區(qū)充分利用縮減負(fù)面清單的有利時(shí)機(jī)，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，推動(dòng)上海乃至整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。作為中國(guó)擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易、吸引服務(wù)業(yè)國(guó)際直接投資的先行地，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要重點(diǎn)深化服務(wù)業(yè)開(kāi)放措施，尤其是要盡快突破上海金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展瓶頸，以吸引外資銀行和跨國(guó)公司將全球或亞洲的管理運(yùn)營(yíng)中心轉(zhuǎn)移到中國(guó)，并加快推進(jìn)上海的國(guó)際貿(mào)易中心、技術(shù)創(chuàng)新中心和國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1] 中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法.

[2] 中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）.

[3] 中華人民共和國(guó)公司法.

[4] 中華人民共和國(guó)外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）.

[5] 中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn).

[6] 中華人民共和國(guó)商務(wù)部全國(guó)利用外資情況統(tǒng)計(jì).

[7] 孫元欣，吉莉，周任遠(yuǎn)，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單（2013版）及其改進(jìn)[J]，外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理，2014（3）.

[8] 胡加祥，國(guó)際投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇法律問(wèn)題探析——兼論上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單[J]，上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014（1）.

[9] 商舒，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單[J]，法學(xué)，2014（1）.

[10] 張相文，向鵬飛，負(fù)面清單：中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的新挑戰(zhàn)[J]，國(guó)際貿(mào)易，2013（11）.