袁瑋++袁廣達

【摘 要】 我國經(jīng)濟轉型時期，經(jīng)濟監(jiān)督作用越來越重要。傳統(tǒng)的國家審計與各專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督形式之間出現(xiàn)的不協(xié)調問題亟待解決。在國家治理中，國家審計是國家治理的重要組成部分，也是我國經(jīng)濟監(jiān)督的重要形式。要有效發(fā)揮國家審計在國家治理中的經(jīng)濟監(jiān)督功能，就應當創(chuàng)新立足政府預算監(jiān)督由國家審計為唯一監(jiān)督主體和監(jiān)督對象的新型國家審計監(jiān)督機制。

【關鍵詞】 國家審計； 國家治理； 經(jīng)濟監(jiān)督； 政府預算

中圖分類號：F239.44 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）15-0113-04

國家審計作為國家治理的重要組成部分，多年來在參與國家治理的過程中，其預防、揭示和抵御功能是與財政、稅務、銀行、證券、保險等專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督形式的監(jiān)督職能結合起來共同發(fā)揮作用的，并共同構成了有機的經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，審計監(jiān)督更具獨立性與綜合性，發(fā)揮著更為重要的監(jiān)督作用。但是，轉型時期的國家審計與各專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督形式在監(jiān)督的運行過程中出現(xiàn)種種不協(xié)調問題，影響了國家審計的國家治理功能實現(xiàn)。其主要原因是體制缺陷使然。為此，如何建立以政府預算監(jiān)督為核心的國家審計新機制，把握國家審計應有的地位和發(fā)展方向，以發(fā)揮國家治理的國家審計作用，亟待加以研究探討。

一、目前政府預算監(jiān)督性質與基本形式

政府預算又稱為國家預算，是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的政府年度財政收支計劃，是政府組織和規(guī)范財政分配的依據(jù)和宏觀調控的手段。在我國，國家通過預算的編制、審批、執(zhí)行、調整、決算、監(jiān)督幾個組織管理程序，實現(xiàn)國家預算的功能。其中，預算監(jiān)督包括審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、稅務監(jiān)督、銀行監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督等。本文將其分為國家審計監(jiān)督和其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督兩種形式。

（一）國家審計監(jiān)督

國家審計是指由國家審計機關所實施的審計，審計的目的是通過審計財政、財務收支真實、合法和效益，最終達到維護國家財政經(jīng)濟秩序、促進廉政建設、保障國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。我國社會主義審計產生于民主化、法制化的大變革時代，幾乎和我國社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展同步，追求的目標與社會主義市場經(jīng)濟秩序建立與發(fā)展的要求高度一致。國家審計制度作為國家經(jīng)濟社會運行中不可或缺的經(jīng)濟監(jiān)督制度，經(jīng)過改革開放后30多年的努力，并在社會經(jīng)濟、文化和政治日益發(fā)展的情況下不斷地豐富和完善，變得更加切合國情且成熟有效，日益具有中國社會主義特色。國家審計作為國家治理的重要組成部分和治理工具發(fā)揮著國家社會經(jīng)濟運行“免疫系統(tǒng)”的功能而變得越來越重要（劉家義，2012），使得對國家審計本質和重新定位的認識越來越全面、科學和清晰。

（二）其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督形式

財政監(jiān)督。它是指財政機關對行政機關、企事業(yè)單位及其他組織執(zhí)行財稅法律法規(guī)和政策情況，以及對涉及財政收支、會計資料和國有資本金管理等事項依法進行的監(jiān)督檢查活動。財政監(jiān)督主要是對政府預算和決算監(jiān)督，包括對政府預算的執(zhí)行、下達、劃轉、收取、管理和使用等的真實性、準確性、合法性和效益性監(jiān)督。

稅務監(jiān)督。它是指國家稅務機關在稅收征收管理過程中，根據(jù)稅法和財務制度的規(guī)定，對納稅人的納稅及影響納稅的其他因素所實行的專門性的經(jīng)濟監(jiān)督。國家預算收入主要形式是稅收收入，也是稅務監(jiān)督的最重要內容，通過監(jiān)督，保證國家稅收按計劃及時完整地收繳以及稅收劃分、減稅、退稅、免稅政策依法實施，保證預算資金收支落實，構成了財政監(jiān)督的前提和基礎。

銀行監(jiān)督。銀行監(jiān)督是指銀行運用貨幣、信貸、結算、利率等手段，對整個國民經(jīng)濟活動進行的監(jiān)督。通過銀行監(jiān)督，可以保證國家貨幣政策的順利實施，以及信貸、現(xiàn)金等計劃的實現(xiàn)。我國預算收支是通過銀行中樞完成的，一切預算資金上繳和撥付必須按照國庫集中收付制度和國庫單一賬戶體系得以實現(xiàn)，銀行及其非銀行金融機構在預算監(jiān)督方面理所當然也發(fā)揮著重要的作用。

上述財政、稅務、金融等專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督形式是除審計監(jiān)督之外的最主要專業(yè)監(jiān)督形式，它們在國家治理過程中同樣發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，只不過審計是一種獨立的經(jīng)濟監(jiān)督與控制活動或形式。至于證券和保險屬于對非預算的市場資金監(jiān)督，監(jiān)察和紀檢分別限于行政監(jiān)督和組織內部監(jiān)督，還有權力機構的各級人大自身的預算監(jiān)督，以及伴隨著現(xiàn)代通訊工具的發(fā)展和民眾監(jiān)督意識的增強，報刊、廣播、電視等新聞媒體對社會經(jīng)濟熱點進行揭露與批評和信訪、舉報、復議、訴訟等形式的社會監(jiān)督，這些監(jiān)督專業(yè)性不明顯，本文姑且不加討論。

二、政府預算監(jiān)督中的國家審計與其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督不協(xié)調

應當承認，長期以來審計和其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督形式對政府預算均在各自的范圍內發(fā)揮經(jīng)濟監(jiān)督作用，并以此參與國家治理的經(jīng)濟治理活動，發(fā)揮了較好的作用。但現(xiàn)實中審計監(jiān)督與專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督形式還存在諸多不協(xié)調問題，以致影響了其在國家治理中綜合作用的發(fā)揮，暴露出來的問題不可忽視。

（一）國家審計與其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督不協(xié)調的現(xiàn)狀

審計監(jiān)督與專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督所形成的經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)應是一個合理的整體結構。在該系統(tǒng)中，每種經(jīng)濟監(jiān)督形式的性質和行為將影響到整體的性質與行為；同時，每種經(jīng)濟監(jiān)督形式的性質和行為及其影響整體的途徑，還依賴于專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督形式的性質和行為（趙保卿，2013）。對于經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)，必須明確作為一個整體所要體現(xiàn)的性質和行為，各種經(jīng)濟監(jiān)督形式職能與作用的發(fā)揮和它們相互之間的影響，都要從總體的角度予以協(xié)調。概括而言，國家審計與其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督不協(xié)調問題主要表現(xiàn)在以下方面：

1.缺乏整體觀念，各自職責權限不明確，存在重復監(jiān)督或監(jiān)督空白現(xiàn)象。由于各經(jīng)濟監(jiān)督部門受到業(yè)務活動和監(jiān)督范圍的限制，對經(jīng)濟活動的監(jiān)督通常從業(yè)務本身著手，缺少通盤的整體計劃和約束。如國家審計涉及到對國有企業(yè)、事業(yè)單位的監(jiān)督，而專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督也會根據(jù)各自的業(yè)務范圍對企事業(yè)單位進行監(jiān)督，造成職能分散、政出多門、分工不清、側重點不明確、推諉扯皮，形不成合力，以至于重復監(jiān)督、多頭監(jiān)督或留下監(jiān)督死角。endprint

2.工作上缺少必要的溝通協(xié)調，整體性、系統(tǒng)性欠缺。由于各經(jīng)濟監(jiān)督部門的領導上級不同和業(yè)務模塊不同，各部門出于本部門、本地方利益，在監(jiān)督業(yè)務出現(xiàn)交叉和需要協(xié)作時缺乏必要的業(yè)務交往和聯(lián)系，各監(jiān)督主體之間的行政壁壘難以打通，甚至出現(xiàn)以部門規(guī)章規(guī)定為借口對各自的信息和資料實行封鎖，變相維護部門不當利益，造成經(jīng)濟監(jiān)督上的不協(xié)調，不利于形成經(jīng)濟監(jiān)督的合力。

3.監(jiān)督與被監(jiān)督的制約關系未真正形成。國家審計是一種高層次的經(jīng)濟監(jiān)督，其審計重點應通過再監(jiān)督促使各專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管部門強化各自的專業(yè)監(jiān)督職能?，F(xiàn)實中，由于體制機制原因，國家審計缺乏應有的獨立性，致使與專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督形式的監(jiān)督與被監(jiān)督的制約關系未能真正實現(xiàn)。盡管《審計法》規(guī)定審計機關依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉；審計機關作出的審計決定，被審計單位和有關人員必須執(zhí)行；審計決定涉及其他有關單位的，這些單位應當協(xié)助執(zhí)行，但實際操作起來困難重重。

（二）國家審計與其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督形式不協(xié)調的原因

國家審計與其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督形式不協(xié)調自然影響國家審計的國家治理效果，低效的國家審計和國家治理反過來又削減著這種協(xié)調程度。國家審計與其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督形式不協(xié)調，總體來說是監(jiān)督機制存在著缺陷。具體從兩個方面討論：

1.相關法律法規(guī)不完善、各自的監(jiān)督權責界限不清。國家審計與其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督部門屬于政府職能部門，這些職能部門雖有各自的監(jiān)督范圍和對象，也明確有職責權限，但相互之間的界限并不清晰。如財政監(jiān)督與稅務監(jiān)督、金融監(jiān)督與證券監(jiān)督，雖有分工但往往職責權限交叉重疊，致使監(jiān)督要么不到位出現(xiàn)監(jiān)督低效率，要么重復增加了多種監(jiān)督主體的監(jiān)督成本。另外，由于職責權限不清，易造成行政壁壘，推諉扯皮。國家審計與其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督都有相關法律法規(guī)予以規(guī)范，但就各種經(jīng)濟監(jiān)督形式的協(xié)調沒有在各相關法律法規(guī)中作出相應規(guī)定，也缺乏具有操作性的具體規(guī)則。

2.社會轉型時期的社會矛盾和經(jīng)濟利益沖突。我國整個社會正處于變革與轉軌的過渡時期，各種社會問題與矛盾交織存在，社會各層面的相關要素和單元都處于關注自身多于照顧整體的狀態(tài)中。這是計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟過程中人們所始料不及的，并隨著經(jīng)濟改革的深入會更加明顯地呈現(xiàn)。就經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)而言，各種經(jīng)濟監(jiān)督形式自身管理體制與運作模式都在探索與變革中，相互之間的內在邏輯關系與協(xié)作機制缺乏深入研究，更沒有全方位實踐。這種狀態(tài)有相當長的持續(xù)過程，隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，這一問題會更加突出。

三、構建政府預算監(jiān)督的國家審計新體制

針對目前我國政府預算監(jiān)督中存在的上述問題，筆者認為，國家審計應當建立立足政府預算監(jiān)督為核心的國家治理下的經(jīng)濟監(jiān)督體制，這個體制主要的特點是主體唯一、內容單一、高度獨立。理由在于：

（一）國家財政預算經(jīng)費是保障政府組織及其部門和單位履行一切國家管理職能的唯一資金來源

行使公權力的政府任何組織、部門或單位、個人在管理公共事務相關的行政管理活動和政治活動時，都會產生一定的行為并導致一定的結果，其行為代價付出與資金支付一般來說是同時呈現(xiàn)的。在使用國家財政預算經(jīng)費時，政府財政會計數(shù)據(jù)背后揭示的既是“公權”組織及其人員的經(jīng)濟現(xiàn)象，更是其行為的經(jīng)濟后果。樓繼偉（2013）指出：“國家治理需要財政作為基礎和支柱，同時國家治理的所有活動也都反映到財政改革發(fā)展過程中。”顯然，國家審計產生于公共受托經(jīng)濟責任關系的確立，其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督的主體本身就是“公共受托經(jīng)濟責任”關系中的“責任人和報告人”（蔡春等，2013）。為此，國家審計監(jiān)督應基于國家治理下的政府預算監(jiān)督并以預算監(jiān)督為唯一內容。政府及其他經(jīng)濟監(jiān)督形式的主體在政府預算上是經(jīng)濟服務主體而不是監(jiān)督主體，監(jiān)督主體應依附權力主體而存在，而作為行使經(jīng)濟監(jiān)督和經(jīng)濟處罰的“公權”應全歸屬于國家審計。通過國家審計對政府預算的監(jiān)督，考量政府在使用財政預算資金方面的合法與非法性，考量政府行為的作為與不作為及其后果性，發(fā)揮國家審計在國家治理中的作用，并厘清政府預算監(jiān)督中現(xiàn)有各個經(jīng)濟監(jiān)督主體的關系。

（二）國家審計監(jiān)督的高層次、獨立性與綜合性，在政府預算監(jiān)督上應當居于絕對地位并不容質疑

政府在市場中強勢出現(xiàn)的政府失靈應當加以改變，表現(xiàn)在其他專業(yè)監(jiān)督形式在政府預算監(jiān)督中或缺位或越位事件常有發(fā)生。中國近二十年來經(jīng)濟秩序亂象環(huán)生的現(xiàn)實也說明了其他監(jiān)督主體的乏力和無能，金融詐騙、公款吃喝、貪污盜竊、行賄受賄等腐敗現(xiàn)象屢禁不止。我們現(xiàn)在強調的治理就是它的本義“控制”，而國家審計經(jīng)濟監(jiān)督屬性決定了在國家治理中對政府預算監(jiān)督的重要性和唯一性，在其他監(jiān)督形式明顯失效、缺陷日益凸顯的情況下，經(jīng)濟轉型時期更應當創(chuàng)新政府預算監(jiān)督體制。這個體制能夠體現(xiàn)國家審計通過切實履行對政府預算的監(jiān)督、評價和鑒證發(fā)揮國家治理功能的優(yōu)勢，體現(xiàn)國家審計的國家治理性質、立場和目的。至于國家審計涉足干部經(jīng)濟責任審計、績效審計和資源環(huán)境審計及其他各種形式的專項審計，只是政府預算審計的延伸并從屬于國家預算審計性質。

（三）現(xiàn)代企業(yè)公司治理結構建立在“委托—代理”理論基礎上，實現(xiàn)了所有權和經(jīng)營權的分離，將政府預算監(jiān)督權劃歸國家審計符合這一理論

盡管不同的公司治理結構模式對責權利的劃分和制衡存在差別，但從企業(yè)運作的全過程看，都可以劃分為決策、管理、作業(yè)三個管理層次。國家治理與公司治理性質上盡管不同，但究其內在功能具有諸多的相似性，一個國家在預算管理整體運作程序上，又何嘗不像是一個公司？財政預算是國家通過經(jīng)濟手段進行國家治理以實現(xiàn)國家功能的主要形式，作為國家治理這個大系統(tǒng)中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”的國家審計，是國家治理的重要組成部分，實質上是國家依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，并體現(xiàn)在整個政府預算的全過程，以保障政府預算決策、管理和執(zhí)行目標的完全實現(xiàn)。具體而言，國家審計在國家社會經(jīng)濟運行中發(fā)揮免疫系統(tǒng)的功能，其實就是所實施的國家治理中的經(jīng)濟治理。落實到政府預算監(jiān)督層面，目前涉及到的有作為批準預算的權力機構人大（決策權）、組織預算管理的政府（管理權）、執(zhí)行預算的各部門和各單位（執(zhí)行權）。管理層次職能不同，在實現(xiàn)管理價值過程中的作用、貢獻不同，各自的管理對象和方法也不盡相同。由國家審計對政府預算進行統(tǒng)一審計，不僅能夠評價人大預算決策的科學性，界定政府履行預算組織管理的責任，還能對其他專業(yè)監(jiān)督形式的部門和單位在預算執(zhí)行中存在的問題提出有針對性的意見和建議，以便糾正預算差錯，改進預算管理，防范預算風險，優(yōu)化預算流程，提高預算資金使用效益。因此，將政府預算監(jiān)督權和經(jīng)濟處罰權劃歸國家審計機關行使，使其成為監(jiān)督的主導者，這完全符合“委托—代理”理論。endprint

（四）各種其他形式的專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督主體不應納入國家經(jīng)濟監(jiān)督范疇，應將他們現(xiàn)行的專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督（包括對政府預算監(jiān)督）職能全部轉變?yōu)榉展δ?，只作為內部?jīng)濟監(jiān)督的一部分歸屬各專業(yè)部門、單位的內部審計，以實現(xiàn)“有效監(jiān)督”

首先，人大預算監(jiān)督基本上仍停留在程序性監(jiān)督的層面，相比較國家審計和其他專業(yè)監(jiān)督形式，既不專業(yè)也不得力，正所謂外行領導內行永遠不可能到位。其次，作為行使政府行政職能的財政、稅務、金融、銀行、保險、證券、監(jiān)察等部門執(zhí)行權和監(jiān)督權沒有剝離，預算監(jiān)督難說不流于形式，正所謂出納兼稽核怎么可能不舞弊？沒有來自高度獨立的政府預算編制、審核、調整、執(zhí)行和考核制衡機制，就不可能真正實現(xiàn)政府預算目標。再次，反腐倡廉是國家治理的一項重要內容，表現(xiàn)在經(jīng)濟領域主要通過國家審計對政府預算全過程監(jiān)督，查處貪污、行賄受賄等經(jīng)濟案件和防止國家經(jīng)濟資源損失浪費，最終完善國家治理結構和優(yōu)化預算政治生態(tài)。最后，以預算監(jiān)督體現(xiàn)國家治理的國家審計功能，符合治理協(xié)調、過程、互動性的特性，體現(xiàn)審計監(jiān)督預防、揭示與抵御職能，保障政府預算公平、透明和績效。

除上述外，目前國家審計和其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督還觸及非政府預算資金，如企業(yè)或非企業(yè)性質的盈利性組織的資金，其中絕大部分是資本市場和其他市場的資金。根據(jù)上述“委托代理”理論和“有效監(jiān)督”要求，對非政府預算經(jīng)濟監(jiān)督的“私權”應采用政府指導下的市場引導型監(jiān)督機制。即，可以通過法定授權，原由政府審計或專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督機構共同行使的監(jiān)督權全部讓位給民間審計監(jiān)督，實現(xiàn)有效的市場與有為的政府的結合，以解決多種主體監(jiān)督的高成本低效率。

（五）國家審計是實現(xiàn)國家治理目標的可靠保證

國家是由各個階層組織組成，組織的狹隘性尤其部分政府官員的私欲性不可能自動消除。當今腐敗官員最突出的問題就是以權謀私、侵占公款，用“官權”貪污“公錢”是近年來國家資產流失的主要問題，也是社會和民眾反映最強烈的問題，老百姓深惡痛絕。在預算監(jiān)督機制上，國家審計與國家治理關系、國家審計與其他監(jiān)督主體預算管理和評價體系的建立，必須建立在能夠提高民生的基礎之上，它涉及到預算的各個環(huán)節(jié)和各個層面。為此，政府預算本身要回應人民的關切，讓人民參與到政府預算的監(jiān)督體系中，使納稅人上交的錢開支要算得明明白白。國家審計有責任也能夠切切實實看好人民的“錢袋子”。因為國家治理目標是一個國家國民的最高追求——幸福地生活，“免疫系統(tǒng)”的國家審計是實現(xiàn)這一目標的可靠保證，通過對政府預算的監(jiān)督達到國家治理三方面，即經(jīng)濟、政治和社會的效果，最終實現(xiàn)政治清明、社會公平、經(jīng)濟有序的國家良治的預期。

四、研究結論與政策建議

國家治理下的政府預算監(jiān)督唯一主體是國家審計，且國家審計的唯一對象就是政府預算。也就是說，國家審計是唯一只司政府財政預算資金監(jiān)督職能的單一主體，以政府及其部門和單位為審計監(jiān)督唯一指向，以政府預算經(jīng)費為審計唯一內容。為此，應當建立立足政府預算監(jiān)督為核心的國家治理下的國家審計新體制。

為了這個新機制的有效運行，需要建立高度獨立的國家大審計部，實行垂直領導，并將國家審計置于國家司法系統(tǒng)，以保證國家審計的高質量和有效解決國家審計與其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督不協(xié)調的問題，彰顯國家審計的國家治理強大功能。

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