肖金成+安樹偉

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則以及今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的六大任務(wù)，即推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理。我們要以這六大任務(wù)為抓手，在穩(wěn)定城鎮(zhèn)化速度的同時(shí)，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走健康城鎮(zhèn)化之路。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到7.12億人，城鎮(zhèn)化水平為52.6%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有35.3%，二者相差17.3個(gè)百分點(diǎn)。以北京市為例，2012年北京市常住人口已經(jīng)達(dá)到2069.0萬人，但是戶籍人口只有1297.5萬人，即北京有37.3%的人是沒有北京戶籍的外地人。2012年我國(guó)人戶分離人口有2.79億人，占總?cè)丝诘谋戎貫?0.6%。這些人戶分離的人口多數(shù)居住在城市，但由于工作地與戶籍地的不統(tǒng)一，給他們就業(yè)和生活帶來了許多不便。農(nóng)民工子女無法平等地享受教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)；農(nóng)民工未納入就業(yè)地城鎮(zhèn)住房保障體系，權(quán)益得不到有效保障；造就了一些邊緣化的人口群體，構(gòu)成了一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)“大躍進(jìn)”時(shí)期形成的二元戶籍制度，原因在于農(nóng)業(yè)大幅度減產(chǎn)造成的商品糧短缺和經(jīng)濟(jì)衰退造成的就業(yè)困難，在戶籍制度上開始嚴(yán)格管理和限制人口流動(dòng)，以便克服糧食約束、保障城市居民就業(yè)、維護(hù)作為傳統(tǒng)積累模式核心的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策。戶籍制度的建立標(biāo)志著城鄉(xiāng)隔絕的正式形成。從目前形勢(shì)看，促使二元戶籍制度形成的因素已完全消除。但是，很長(zhǎng)一段時(shí)間國(guó)家戶籍制度的改革，也僅僅是逐步放開在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的落戶限制，沒有進(jìn)一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實(shí)大城市現(xiàn)行戶口遷移政策。這與人民群眾的期望相差甚遠(yuǎn)。因此，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要“解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。最近，公安部已經(jīng)明確，到2020年要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件，以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求：“要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。”城鎮(zhèn)化的最終目的是要為人的全面發(fā)展創(chuàng)造條件，因此，城鎮(zhèn)化必須以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。其首要任務(wù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。所謂農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就是俗稱的農(nóng)民工。改革開放以來，一批批農(nóng)民脫離了農(nóng)業(yè)，離開了農(nóng)村，進(jìn)入工廠、城市，形成了龐大的群體，他們不僅為中國(guó)的工業(yè)化作出了貢獻(xiàn)，也為城鎮(zhèn)化作出了貢獻(xiàn)。但時(shí)至今日，雖然在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上農(nóng)民工大部分已屬于城市常住人口的一部分，但身份問題沒有解決，家屬?zèng)]有進(jìn)城，未能享受城市居民平等的待遇，所以，農(nóng)民工問題受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

農(nóng)民工市民化就是讓已進(jìn)城的農(nóng)民工不管是在大中城市，還是小城市、小城鎮(zhèn)都能享受與城市居民同等的福利待遇、同等的社會(huì)保障、同等的權(quán)利與義務(wù)，不再是城市的“邊緣人”。在社會(huì)保障制度方面，應(yīng)建立農(nóng)民工完善的和城市居民基本相同的社會(huì)保障和流動(dòng)人口社會(huì)保障的可轉(zhuǎn)移問題。應(yīng)加快在農(nóng)民工輸入和輸出大省之間進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的對(duì)接試點(diǎn)工作。應(yīng)盡快研究社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌問題，以使農(nóng)民工群體全面建立社會(huì)保障制度盡快成為現(xiàn)實(shí)。在農(nóng)民工的子女教育問題方面，兒童教育當(dāng)然應(yīng)是輸入地政府的責(zé)任，不應(yīng)該有任何的歧視。在住房方面，應(yīng)采取多種渠道增加農(nóng)民工住房的有效供給。制訂解決外來務(wù)工人員住房的長(zhǎng)期政策，參照城市住房公積金制度，制訂并實(shí)行外來務(wù)工人員住房公積金制度，對(duì)建立公積金賬戶的外來務(wù)工人員允許其以公積金購(gòu)房和支付房租；建設(shè)一批小戶型的公租房和廉租房，向包括外來人口在內(nèi)的無力購(gòu)房的低收入群體出租。

提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率

我國(guó)國(guó)土空間雖然很大，有960萬平方公里的陸地國(guó)土，但適宜人居住和發(fā)展的空間并不大，約60%的土地為山地和高原，適宜工業(yè)和城市建設(shè)及耕作的土地僅有180多萬平方公里。我國(guó)中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國(guó)國(guó)土面積的一半以上，脆弱的生態(tài)環(huán)境，使大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)只能在有限的空間展開。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要占用土地，如果不加控制，粗放利用，我國(guó)保障糧食安全的耕地面積就很難保證。很長(zhǎng)一段時(shí)間，一些地區(qū)粗放利用土地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在城市建設(shè)上，追求低容積率，影響了城市對(duì)產(chǎn)業(yè)的承載能力和對(duì)人口的吸納能力。工業(yè)發(fā)展沒有投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)和單位面積產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。大量耕地被占用，出現(xiàn)了很多“空心村”。在城鎮(zhèn)化過程中，本應(yīng)在城市建設(shè)用地增加的同時(shí)減少農(nóng)村居住用地，由于社會(huì)保障和戶籍沒有解決，進(jìn)城農(nóng)民仍然保留了農(nóng)村的居住用地，造成了“雙重占地”。全國(guó)耕地面積從1996年的19.51億畝減少到18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.37畝，已逼近我國(guó)保障糧食安全的“紅線”。

今后十幾年是我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的重要時(shí)期，也是空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時(shí)期。我們既要滿足人口增加、人民生活改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)土地的巨大需求，又要為保障糧食安全而保護(hù)耕地，還要保障生態(tài)環(huán)境，因此，必須調(diào)整發(fā)展思路，確立集約發(fā)展的理念。

1990至2012年，我國(guó)城市建成區(qū)面積由12856平方千米增加到45566平方千米，平均每年增加5.92%；同期城鎮(zhèn)人口由3.02億人增加到7.12億人，平均每年增加3.98%。建成區(qū)面積增長(zhǎng)速度是城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度的1.49倍。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，一是由于中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱，導(dǎo)致地方政府以賣地為收入的“土地財(cái)政”，個(gè)別地方賣地收入占到了財(cái)政總收入比重的1/3；二是一些地方打著“加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”的旗號(hào)，盲目拉大城市（鎮(zhèn)）框架，濫占耕地，不斷擴(kuò)大城市面積；三是部分地區(qū)在經(jīng)營(yíng)城市的理念下，大肆追求土地增值的收益，進(jìn)一步助長(zhǎng)了多占耕地和不合理拆遷的行為。如果按照這種思路繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，失地農(nóng)民的數(shù)量還會(huì)大量增加，農(nóng)村人口人均占有耕地的數(shù)量將進(jìn)一步減少，土地粗放利用的問題還會(huì)進(jìn)一步加劇。

因此，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，“要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度?！痹诳臻g上必須從“生產(chǎn)、生活和生態(tài)”上做全面部署，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，全面促進(jìn)資源節(jié)約，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，提高利用效率和效益。首先，需要確立集約發(fā)展的理念，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，提高土地集約節(jié)約利用水平。在許多中小城市，存在嚴(yán)重浪費(fèi)土地的現(xiàn)象，城市規(guī)劃并未根據(jù)實(shí)際需求，盲目貪大。如在一個(gè)人口不到百萬的縣域內(nèi)，規(guī)劃近百平方公里的產(chǎn)業(yè)區(qū)和城市建設(shè)區(qū)。城市建設(shè)既松散粗放，又追求奢華洋化，既浪費(fèi)了土地，又浪費(fèi)了資金。生態(tài)空間是以提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)為主要功能的區(qū)域，在保障區(qū)域生態(tài)安全中發(fā)揮重要作用，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。人們占用的空間越多，給自然和動(dòng)物保留的空間就越少。為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，除人們?yōu)榱松a(chǎn)和生活必不可少的空間之外，要盡可能多地保留更多的生態(tài)空間，這是人們?cè)诮?jīng)受多次大自然的報(bào)復(fù)之后形成的新理念。

優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出：“要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展?！?城市群是中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，在全國(guó)生產(chǎn)力布局中起著戰(zhàn)略支撐點(diǎn)的作用。所謂城市群是在特定的區(qū)域范圍內(nèi)云集相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級(jí)規(guī)模的城市，以一個(gè)或幾個(gè)特大城市為核心，依托便捷的交通條件，城市之間的內(nèi)在聯(lián)系不斷加強(qiáng)，共同構(gòu)成一個(gè)相對(duì)完整的城市“集合體”。在城市群范圍內(nèi)，原來的區(qū)域性中心城市和另外的城市形成了互補(bǔ)關(guān)系，大城市的功能不斷升級(jí)，給小城市和小城鎮(zhèn)帶來了機(jī)遇。小城市和小城鎮(zhèn)在城市群范圍內(nèi)，區(qū)位劣勢(shì)在弱化，而成本優(yōu)勢(shì)在強(qiáng)化。長(zhǎng)三角、珠三角城市群有很多小城鎮(zhèn)能夠集聚那么多產(chǎn)業(yè)，和位于城市群之中有非常密切的關(guān)系。

通過發(fā)展不同規(guī)模的城市群來加快城鎮(zhèn)化的速度，將對(duì)消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展起到重要作用。因此，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，在空間布局上構(gòu)建“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，即以亞歐大陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為橫軸，以沿海、（北）京哈（爾濱）-（北）京廣（州）、包（頭）昆（明）通道為縱軸，以主要的城市群為主要支撐。對(duì)不同的城市群，要實(shí)行有區(qū)別的城鎮(zhèn)化發(fā)展政策。對(duì)于地理空間形態(tài)和經(jīng)濟(jì)空間形態(tài)成熟的城市群，如京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群，應(yīng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化空間布局，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系。對(duì)于新興的城市群，要加強(qiáng)和培育核心城市。此外，還應(yīng)在資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、能源和其他礦產(chǎn)資源比較豐富，具有一定的集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件等的中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場(chǎng)力量和國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干規(guī)模較大的中心城市。

提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，“城市建設(shè)水平是城市生命力所在。城鎮(zhèn)建設(shè)，要實(shí)事求是確定城市定位，科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實(shí)行動(dòng)，避免走彎路；要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現(xiàn)在每一個(gè)細(xì)節(jié)中?！?/p>

提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平，城市建設(shè)要考慮歷史傳承。我國(guó)城市大多有著悠久的歷史和璀璨的文化，有著獨(dú)特的歷史文化風(fēng)貌和景觀特色。但從目前來看，城市建設(shè)和更新改造大多缺乏對(duì)城市歷史文脈的尊重，缺乏對(duì)城市歷史文化內(nèi)涵、地方特色以及地方風(fēng)情的深入研究。不注重傳統(tǒng)街區(qū)、傳統(tǒng)風(fēng)貌的保護(hù)與繼承，許多歷史文化古跡和風(fēng)貌在城市建設(shè)和更新中被破壞甚至被完全摧毀，而新的建筑又毫無地方特色和風(fēng)貌，或造成“千城一面”的局面，或被一些低級(jí)和缺少內(nèi)涵的元素所替代。如寬?cǎi)R路（或者景觀大道）、大廣場(chǎng)、大樹進(jìn)城、亮化工程、標(biāo)志性建筑等“形象工程”大量出籠，對(duì)中國(guó)城市的健康持續(xù)發(fā)展危害很大，不僅浪費(fèi)了寶貴的資金和土地，妨礙了城市健康協(xié)調(diào)發(fā)展，而且積累社會(huì)矛盾，消解地方文化和城市特色。一些標(biāo)志性建筑完全是從天而降，與當(dāng)?shù)氐臍v史文化、傳統(tǒng)習(xí)俗、自然環(huán)境、城市空間模式全無關(guān)系。在西方往往只是書本、雜志或者展覽會(huì)上出現(xiàn)的畸形建筑，現(xiàn)在在一些城市矗立起來，隨著這建筑史上短暫的一頁(yè)被翻過去之后，它們將成為時(shí)代的“傷疤”，記錄下永遠(yuǎn)的傷痛。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市總是要發(fā)展的。但對(duì)歷史文化名城，特別是歷史地段、風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)、文物保護(hù)單位及其附近地區(qū)來說，最迫切的不是改造，更重要的是加強(qiáng)保護(hù)和精心整治，即要妥善處理好保護(hù)與更新的關(guān)系。這是公認(rèn)的歷史文化名城保護(hù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。要注意保護(hù)城市的個(gè)性，保護(hù)城市個(gè)性不僅要保護(hù)那些代表地域特色的古文物和古建筑，還應(yīng)當(dāng)包括保護(hù)地方民俗、地域文化和地方精神。要著眼于本地區(qū)商業(yè)、文化、居住、旅游活動(dòng)的復(fù)蘇和發(fā)展，采取保護(hù)整修、協(xié)調(diào)開發(fā)、開發(fā)重建等多種保護(hù)更新方法。妥善解決中心城區(qū)功能性的變化的同時(shí)，仍應(yīng)考慮保護(hù)舊城區(qū)文化遺產(chǎn)及其格局，包括對(duì)新建筑體量及高度的控制。當(dāng)務(wù)之急，是建立健全相關(guān)的法律法規(guī)和政策，保障城市建設(shè)和更新中的公眾參與，使公眾參與成為城市建設(shè)和更新體系中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。

提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平，生活空間要宜居，城市要建得更像城市，農(nóng)村要建得更像農(nóng)村。城市要以城市綜合體建設(shè)為重點(diǎn)，住宅與商業(yè)地產(chǎn)并重，著力打造高品質(zhì)生態(tài)居所。農(nóng)村要建設(shè)得更像農(nóng)村，田園小徑、青堂瓦舍、雞叫蛙鳴、小溪藕塘，才是真正的田園風(fēng)光。在城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)民離村進(jìn)廠進(jìn)城，等他們或他們的子女再回到農(nóng)村的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村面目全非了，農(nóng)村也變成城市了。所以，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議才有針對(duì)性地提出：“在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件?！?/p>

（作者：肖金成，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)；安樹偉，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：杜梅萍