張鐵成

摘要：由于行業(yè)的特殊性，燃氣行業(yè)是一種具有較為典型的自然壟斷特征并且事關民生的重要公用事業(yè)。在這一行業(yè)中，政府長期承擔著相應的建設與管理職責。而隨著燃氣技術和市場經濟的不斷深化，我國城市燃氣行業(yè)也面臨了一系列改革和發(fā)展問題。文章基于已有文獻和燃氣行業(yè)的經營實踐，從我國城市燃氣行業(yè)發(fā)展面臨的主要問題入手，對今后一段時期內燃氣行業(yè)改革的具體思路進行了分析和探討。

關鍵詞：燃氣行業(yè)；政府管制；行業(yè)改革

中圖分類號：F407 文獻標識碼：A 文章編號：1009-2374（2014）12-0171-02

自我國加入WTO以來，依據(jù)相關貿易規(guī)定我國逐步放開了諸多管制行業(yè)的進入限制，使得外資以及民營資本能夠在這些行業(yè)中發(fā)揮作用。這其中，城市燃氣行業(yè)是受到相關影響較大的行業(yè)領域之一。我們知道，由于燃氣行業(yè)具有自然壟斷性質，這也就意味著其平均成本呈遞減趨勢，但與此同時它也需要有較大的前期固定資本投入。因此，城市燃氣行業(yè)在實際經營中或者由政府加以管制，或者直接由政府的代理單位進行經營。而從社會民生的角度來說，對燃氣行業(yè)進行管制具有合理性和必要性，但與此同時它也帶來了諸多現(xiàn)實問題。比如燃氣行業(yè)經營效率不高、燃氣公司長期處于虧損狀態(tài)，等等。特別是，在加入WTO以后，外資以及民營資本的進入也將對現(xiàn)行的燃氣行業(yè)經營實踐提出挑戰(zhàn)。在這種背景下，對我國城市燃氣行業(yè)進行改革的討論就受到了越來越多的關注與重視。應當來說，城市燃氣行業(yè)改革將是一項必然趨勢，但是如何改革、改革的方向是什么等一系列問題也不可能被回避。

因此，本文在后續(xù)探討中將首先從分析我國城市燃氣行業(yè)的主要問題入手，并進一步對上述問題進行解答，從而提出我國城市燃氣行業(yè)改革的思路及措施。

1 我國城市燃氣行業(yè)發(fā)展存在的主要問題

1.1 對燃氣行業(yè)的公共事業(yè)屬性認識不清

在燃氣行業(yè)的改革過程中，一個重要的爭論點就在于是否要實行燃氣行業(yè)的民營化發(fā)展。其主要理由在于民營化有助于提高經營效率，提高燃氣企業(yè)的經營利潤。但是，在這一爭論過程中人們往往忽略的一點則在于，城市燃氣行業(yè)并不是一個完全以“效率”來定高低的產業(yè)，它同樣也是一項旨在提高社會整體福利水平的公共事業(yè)。因此，燃氣行業(yè)無論是由政府代理單位經營還是由民營企業(yè)經營，最根本的一點是不能脫離其公共屬性。否則將可能使燃氣行業(yè)重新回復到利用壟斷地位獲取超額利潤的狀態(tài)。而這一點則恰恰是燃氣行業(yè)改革爭論中人們往往會忽略的方面。

1.2 燃氣行業(yè)的價格管制缺乏科學性和靈活性

政府對燃氣行業(yè)的管制措施最重要的手段就是價格管制。但是，目前來說相關價格管制手段和方法也存在諸多不足。其中最大的問題就在于燃氣行業(yè)的價格管制缺乏科學性和靈活性。以常用的成本加成定價法為例，政府必須依靠燃氣企業(yè)上報的經營成本為依據(jù)，在此基礎上增加一個合理的超額部分作為燃氣消費的最終價格。其問題在于，首先燃氣企業(yè)上報的成本高低難以準確確定，并且額外的價格加成究竟如何才算科學也無從考察。這樣最終形成的燃氣價格往往會偏離合理的價格水平。此外，國內各城市對燃氣的價格管制手段不僅形式單一，而且長時間不會改變，從而使其難以適應行業(yè)技術水平和經濟發(fā)展水平的要求。

1.3 燃氣管網管理混亂，存在重大安全隱患

近年來，隨著城市建設的加速推進，地下管線也不斷增多。由于地下管線管理涉及多個部門，且不同部門之間缺乏相應的協(xié)商機制，因而使得對地下管線缺乏規(guī)范管理，不同部門之間依據(jù)自身利益需要隨意布線，因而給燃氣管線帶來重大的安全隱患。如2013年6月11日蘇州市燃氣公司生活區(qū)辦公樓食堂爆炸事故，和2013年12月26日瀘州市江陽區(qū)摩爾瑪商場天然氣爆燃事故等。

1.4 缺乏專門的燃氣管制機構和管制法規(guī)

西方國家燃氣行業(yè)發(fā)展的實踐經驗表明，建立專門化的燃氣管制機構具有許多現(xiàn)實優(yōu)點，比如專業(yè)性強，管理經驗和管理手段較為多樣靈活，并且不受政府換屆的影響等等。相比之下，我國燃氣管制機構主要是城市的公用事業(yè)局，它并不是專門化的燃氣管制機構，同時也不具有獨立的燃氣監(jiān)管職能，而是要受到政府行政部門的領導。此外，在對燃氣行業(yè)進行管制的過程中，相關法律規(guī)范也較為缺乏，這一點與西方早已制定《燃氣法》的國家相比仍存在很大差距。在實踐中，缺乏專門的燃氣管制法規(guī)也十分不利于我國城市燃氣行業(yè)的合理健康發(fā)展。

2 燃氣行業(yè)改革的思路及措施

2.1 適當引入私營資本

如前所述，城市燃氣行業(yè)的公共事業(yè)屬性是其經營活動的重要前提，因此對燃氣行業(yè)的改革不應脫離這一屬性。但另一方面我們也知道，當前國有經營燃氣行業(yè)的一個突出問題就是政企不分導致經營缺乏效率。因此，針對這一問題我們認為，可以在堅持燃氣行業(yè)公共性的條件下適當引入私營資本參與經營過程，這樣既可以保證政府對燃氣行業(yè)的適當管制，又可以借助私營資本的參與提高供給效率。當然，引入私營資本的目的不在于對燃氣行業(yè)進行民營化改革，而是在引入各種社會資本的條件下更好的提高燃氣行業(yè)的管理水平，同時提高其社會總體福利。引入以分業(yè)進行管制的過程中，相關法律規(guī)范也較為缺乏，這一點與歐美相比仍然是有差距的。

2.2 建立科學合理的燃氣價格管制體系

價格管制是政府對燃氣行業(yè)進行管理的重要手段。針對當前燃氣價格管制存在的諸多問題，本文認為應該首先對成本加成定價法進行革新，在借鑒西方國家先進經驗的基礎上建立合理的燃氣定價方法。比如可以參照英國的最高限價RPI-X模式，促使燃氣企業(yè)更多的關注提高其生產率水平（X）。此外，燃氣消費的合理定價也離不開廣大社會公眾的參與。因此在確定燃氣價格的過程中也應廣泛聽取社會各方的意見。對此，可以適當考慮建立燃氣價格的社會聽證制度，邀請社會各方參與到燃氣行業(yè)的價格制定中來。這樣最終形成的燃氣價格也容易為社會各界所接受。

2.3 加強部門聯(lián)動，形成齊抓共管的管理格局

首先，應加強鋪設地下管網的不同部門之間的聯(lián)系，實現(xiàn)信息溝通，資源共享。在鋪設通訊、電力等管線的時候，做到對燃氣管線的準確位置有清晰的了解，以防止因施工不當造成燃氣泄露，或者不同管線間間距未達到安全標準，而形成安全隱患。其次，各級政府必須充分認識到燃氣管道的占壓的危害性，加大拆除力度，提高燃氣管道的運行安全系數(shù)。

2.4 成立燃氣管制專門機構，盡快出臺《燃氣法》

鑒于燃氣行業(yè)的重要性，可以考慮成立專門的燃氣管制機構，并在機構人員的安排上更多的引進相應的技術人才。同時，更多的賦予該機構獨立的燃氣行業(yè)監(jiān)督權，使其能夠更加獨立的開展燃氣監(jiān)管工作。此外，燃氣監(jiān)管也必須有法可依、有章可循，因此盡快出臺相應的《燃氣法》就顯得十分必要。在這方面，可以首先參考西方發(fā)達國家的燃氣法規(guī)條例，并結合我國的具體情況對《燃氣法》進行補充完善。在此基礎上，各級城市政府也可以結合自身實際出臺一些《燃氣法》的補充條例，并進一步形成燃氣行業(yè)管制的完善法規(guī)體系。

城市燃氣行業(yè)是一項重要的社會公共事業(yè)，而隨著燃氣技術和社會經濟水平的不斷發(fā)展，對燃氣行業(yè)進行改革更是一項長期過程。在這一進程中，必須始終把握燃氣行業(yè)的社會公共屬性，才能使其改革方向始終沿著服務民生的道路前進。

參考文獻

[1] 冷敏，劉英俠.城市燃氣行業(yè)改革研究[J].遼寧經濟職業(yè)技術學院學報，2006，（1）：76-77.

[2] 王紅周.關于我國燃氣行業(yè)經營與管理制度改革的思考[J].城市公用事業(yè)，2008，（5）：22-25.

[3] 馮韶軍.中國燃氣行業(yè)改革的戰(zhàn)略思考[J].上海煤氣，2004，（1）：32-35.

[4] 國務院發(fā)展研究中心產業(yè)經濟研究部課題組.我國城市燃氣行業(yè)改革的經驗及面臨的新形勢[J].發(fā)展研究，2009，（8）：58-62.endprint