何超

根據(jù)財政部關(guān)于“著力推進會計集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌”的總體改革目標要求，嘉興市財政支付（核算）中心于2012年7月正式啟動會計集中核算向集中支付轉(zhuǎn)軌。實踐表明，轉(zhuǎn)軌工作的實施，有利于提高單位財務(wù)管理水平，加強財政資金管理，強化會計的監(jiān)督職能。這一制度在轉(zhuǎn)軌過程中遇到的單位沉淀資金分戶存放、核算退還后適應(yīng)能力差等問題逐漸暴露出來。

一、恢復(fù)會計核算主體地位

1.恢復(fù)會計核算主體地位的具體實踐。圍繞轉(zhuǎn)軌工作，財政部門作了大量工作：組織七十多家預(yù)算單位開展了會計核算業(yè)務(wù)培訓(xùn)和金財工程信息系統(tǒng)運用輔導(dǎo)，協(xié)助預(yù)算單位開設(shè)實存資金銀行賬戶，將歷年結(jié)余資金劃轉(zhuǎn)至單位實存資金賬戶，并針對核算中的問題，開展輔導(dǎo)等多種形式，幫助預(yù)算單位解決實際難題，為核算轉(zhuǎn)軌提供技術(shù)支持。

2.會計集中核算向集中支付轉(zhuǎn)軌的效應(yīng)分析。通過金財工程“大聯(lián)網(wǎng)”，實現(xiàn)了財政、預(yù)算單位和代理銀行的“三通”。對財政來講，整合了預(yù)算、業(yè)務(wù)處室、執(zhí)行、績效考評、資產(chǎn)管理等，方便財政資金的全過程動態(tài)監(jiān)管，將預(yù)算編制科學(xué)化、精細化管理要求落到實處。對預(yù)算單位來講，方便了資金業(yè)務(wù)辦理，預(yù)算編制、項目申報、政府采購、工資統(tǒng)發(fā)、資金支付、會計核算和報表處理都可以在一個平臺上完成，方便快捷。對代理銀行來講，所有預(yù)算單位均通過國庫單一賬戶體系結(jié)算，便于資金集中處理和清算。

3.轉(zhuǎn)軌后預(yù)期達到的目標。一是強化了單位的會計責(zé)任。轉(zhuǎn)軌實施后，明晰了單位的會計主體地位，規(guī)范會計核算與財務(wù)管理，決算和“三公經(jīng)費”公開的職責(zé)主體得到了明確。二是預(yù)算單位將不再依賴會計集中核算機構(gòu)，紛紛建立起自己獨立的會計核算崗位和內(nèi)控機制，重視并加強財務(wù)管理，提高了單位自主理財意識，擺脫了財政“大包大攬”的束縛，有助于公共財政改革的進一步深化，有助于財政管理的科學(xué)化、精細化目標的實現(xiàn)。三是有效發(fā)揮會計的監(jiān)督職能。轉(zhuǎn)軌實施后，會計內(nèi)部監(jiān)督職能缺位的現(xiàn)象，可以通過設(shè)立會計核算崗位和財政資金動態(tài)監(jiān)控的雙向機制得到彌補，有效實現(xiàn)事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)換，也有助于財政部門專注資金使用的實時監(jiān)管。

二、轉(zhuǎn)軌中存在的問題

1.預(yù)算單位在短時間內(nèi)提高核算水平比較困難。根據(jù)初步摸底，在七十多家核算單位中，有超過50%的單位因人員缺編和預(yù)算不足等原因，無法安排在職在編人員調(diào)整到會計崗位，只能通過兼職、外聘等方式充實財務(wù)會計力量，而且有些財務(wù)會計人員不熟悉會計科目和報表項目，加上核算軟件的使用需要有個過程，短時間內(nèi)尚難滿足自主核算的要求。

2.預(yù)算單位內(nèi)控制度薄弱，財務(wù)制度落實不到位。有許多單位的財務(wù)管理仍然承襲陳舊的財務(wù)管理制度，在財務(wù)報銷、資金審核、審批權(quán)限和項目使用方面缺乏完整的制度設(shè)計，對新頒發(fā)的政策文件不熟悉。大部分單位沒有獨立的財務(wù)部門，甚至有些崗位設(shè)置缺乏有效的分離和監(jiān)督。有些單位領(lǐng)導(dǎo)的財務(wù)管理意識淡漠，政策文件流轉(zhuǎn)更新緩慢，造成部分財務(wù)制度落實不到位，具體執(zhí)行更難。

3.預(yù)算單位委托中介代理記賬帶來的弊端。部分單位因為人員編制和從業(yè)資格的限制，短時間內(nèi)無法組建合格的財務(wù)隊伍，因此，通常采取兩種途徑解決自主核算的問題：一是選擇從下屬單位或上級主管單位借用人員幫助建賬核算；二是與會計師事務(wù)所簽訂協(xié)議代理記賬。結(jié)果，預(yù)算單位的會計責(zé)任有所削弱了，也會因為信息公開的責(zé)任主體不明，日后產(chǎn)生行政或法律糾紛。而且，代理記賬模式的實施，不利于發(fā)揮會計事前、事中的監(jiān)督職能。因此，代理記賬模式不是長久之計，預(yù)算單位應(yīng)當考慮配置自己的財務(wù)人員，強化會計主體責(zé)任。

4.預(yù)算單位沉淀資金分散開戶帶來的弊端。會計集中核算向集中支付轉(zhuǎn)軌后，預(yù)算單位的歷年沉淀資金，脫離國庫單一賬戶體系運轉(zhuǎn)，由單位分別開立專用賬戶，從支付中心劃出，分散到各個單位自行管理。然而，單位對這部分資金擁有支配權(quán)，缺少財政部門的審批和把關(guān)，預(yù)算單位支付資金較為隨意，有可能出現(xiàn)繞過財政部門的情況。

三、措施建議

1.轉(zhuǎn)軌后期的兩種制度設(shè)計方案。（1）借鑒“嘉善模式”：在重點抓好財政直接支付的前提下，可以考慮將財政授權(quán)支付業(yè)務(wù)納入支付中心，采取不見單審核的方式，控制各種要素，如對支出功能類、支出經(jīng)濟類、供應(yīng)商目錄范圍等等，采用動態(tài)監(jiān)控與實時監(jiān)控相結(jié)合的模式，加大對財政性資金支付的事前、事中審核。其好處是最大限度地監(jiān)管國庫單一賬戶體系資金流向；但缺點是工作量大，需要人手多。（2）借鑒省廳模式：將會計核算業(yè)務(wù)全部歸還給預(yù)算單位，恢復(fù)單位的會計主體，強化單位理財意識，提高單位核算水平。財政部門集中精力抓好直接支付業(yè)務(wù)，逐步探索壓縮授權(quán)支付業(yè)務(wù)占比，將項目資金的絕大部分納入財政直接支付。其好處是直接支付比重提高快，資金由一個“口子”支付，規(guī)范高效快捷；但缺點是核算單位在短期內(nèi)建立各自完善的財務(wù)構(gòu)架較為困難，項目資金直接支付業(yè)務(wù)零星分散，審核把關(guān)難度大。

2.其他相關(guān)配套措施。（1）金財軟件應(yīng)從總體高度出發(fā)，從制度設(shè)計方面，全盤考慮。加強各子模塊之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。避免出現(xiàn)各部門各自為政，只關(guān)心自己所涉及的模塊。比如，財政預(yù)算部門提前下達撥款指標，經(jīng)常出現(xiàn)無項目代碼，先掛接預(yù)算指標的情況，到了會計核算環(huán)節(jié)，因項目名稱（代碼）空缺，項目的資金情況無法清晰反映。（2）強化人員培訓(xùn)，建議在每年的行政事業(yè)單位會計繼續(xù)教育課程中增加有關(guān)內(nèi)容，專門輔導(dǎo)預(yù)算編報、計劃申請、決算處理、科目列支、功能分類、會計核算、報表解讀、財務(wù)管理、政府采購、資產(chǎn)管理等方面的問題。經(jīng)過培訓(xùn)考試的方式，加強各單位的財務(wù)基礎(chǔ)，提高業(yè)務(wù)能力；另外還可以舉辦由各單位高層領(lǐng)導(dǎo)參加的座談會，共同商討執(zhí)行財經(jīng)紀律、加強財務(wù)管理的良策。（3）提升軟件性能，加強軟件維護。軟件公司應(yīng)提高服務(wù)質(zhì)量，改進軟件不足，將財政、預(yù)算單位、銀行等相關(guān)單位的合理需求進行整合、改進，提高運維響應(yīng)速度，提升平臺處理效率，改善系統(tǒng)模塊功能。（4）編印法規(guī)匯編，普及財政政策，提高理財意識。endprint