陳佳麗，柳俊義

(福建農(nóng)林大學(xué)，福建 福州 350002)

1 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的現(xiàn)狀

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)保)是由政府主辦、財(cái)政補(bǔ)貼并最終由政府兜底的一種社會(huì)保險(xiǎn)，它不同于商業(yè)保險(xiǎn)，不以盈利為目的。它是指我國(guó)農(nóng)村的非城鎮(zhèn)人員在繳納了一定的保險(xiǎn)費(fèi)后，當(dāng)年老不能從事生產(chǎn)勞動(dòng)時(shí)，從國(guó)家和社會(huì)取得幫助，享受養(yǎng)老金，以保障基本生活所需的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度[1]。

1.1 新農(nóng)保的養(yǎng)老金待遇

養(yǎng)老金待遇有基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金組成，支付終身。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于長(zhǎng)期繳費(fèi)的農(nóng)村居民，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府財(cái)政支出。個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶(hù)全部?jī)?chǔ)存額除以139(與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)相同)。若參保人死亡，其個(gè)人賬戶(hù)中除政府補(bǔ)貼外，可以依法繼承。政府補(bǔ)貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。對(duì)于國(guó)務(wù)院統(tǒng)一確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，中央財(cái)政對(duì)中西部部給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助，即另外的50%由相應(yīng)的地方政府負(fù)擔(dān)。補(bǔ)助基數(shù)每人每月55元，即每年660元。地方政府對(duì)農(nóng)村居民個(gè)人繳費(fèi)每人每年至少補(bǔ)30元，并且按照“多繳多補(bǔ)”的原則，對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，給予適當(dāng)鼓勵(lì)，對(duì)農(nóng)村重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，地方財(cái)政代其繳納部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)[2]。

1.2 養(yǎng)老金的支付

個(gè)人繳費(fèi)目前設(shè)100元至500元5個(gè)檔次，地方政府還可以根據(jù)實(shí)際需要提高檔次，由農(nóng)民自主選擇繳費(fèi)檔次。按照目前的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，到期后參保人每年可以獲得的養(yǎng)老金如表1所示。

表1 不同繳費(fèi)檔次對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)測(cè)

注：資料來(lái)源于《福建省人民政府關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》宣傳提綱；測(cè)算的基本條件參照參考文獻(xiàn)[3]。

根據(jù)當(dāng)前100～500元的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)繳費(fèi)15年計(jì)算，預(yù)測(cè)到期的養(yǎng)老金每年大致是852元、1008元、1164元、1308元、1464元，而600元和700元檔次的，預(yù)測(cè)到期的養(yǎng)老金分別大致是1620元和1764元。

2 中央及地方政府財(cái)政收支及新農(nóng)保補(bǔ)貼的分析與比較

2.1 中央政府財(cái)政收入及支出情況的分析

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，2011年中央財(cái)政收入為51327.32億元，相應(yīng)的中央財(cái)政支出為16514.11億元，財(cái)政支出占財(cái)政收入的比重為32.17%。由該比重可以看出，中央的財(cái)政收入遠(yuǎn)大于財(cái)政支出，中央財(cái)政有相當(dāng)大的富余，它有能力加大對(duì)一些項(xiàng)目的投資，使財(cái)政收入最大化的被利用，去幫助更多需要資金支持的項(xiàng)目，充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入當(dāng)下的價(jià)值。從數(shù)據(jù)可以看出，一般公共服務(wù)、國(guó)防、公共安全、武裝警察、教育、科學(xué)技術(shù)、糧油物資儲(chǔ)備管理等事務(wù)和國(guó)債付息支出這些項(xiàng)目支出所占中央財(cái)政收入比重中都達(dá)到了1%以上，像社會(huì)保障和就業(yè)項(xiàng)目支出所占中央財(cái)政收入比重接近1%。

過(guò)去我國(guó)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)很不合理，存在著支出的越位與缺位的問(wèn)題，而支出中最大的缺位就是社會(huì)保障支出的不足，這其中又以農(nóng)保支出的缺位最為突出[4]?，F(xiàn)在的情況也如此，雖然新農(nóng)保的問(wèn)題得到越來(lái)越多重視，但是新農(nóng)保的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平一直是存在的問(wèn)題。2013年的政府工作報(bào)告指出，過(guò)去5年，我國(guó)全面推進(jìn)社保體系建設(shè)，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。2014年為了完善社保制度、提高保障水平、增強(qiáng)公平性，中央政府應(yīng)該更加關(guān)注民生的一些項(xiàng)目，加大對(duì)它們的投資，使民生得到更好的保障。農(nóng)村問(wèn)題現(xiàn)在非常突出，解決農(nóng)村老年人的基本生活問(wèn)題是至關(guān)重要的，這對(duì)國(guó)家的發(fā)展也是至關(guān)重要的。公共財(cái)政投入的多少考驗(yàn)的是政府執(zhí)政理念的定位。全國(guó)人大代表、河南省委宣傳部部長(zhǎng)趙素萍表示：“一直以來(lái)，我們的想法是，寧愿緩一個(gè)工程、少上一些項(xiàng)目，也要把農(nóng)村養(yǎng)老的問(wèn)題解決好?！?/p>

2.2 地方政府財(cái)政收入及支出情況的分析

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，2011年地方財(cái)政支出所占財(cái)政收入的比重都超過(guò)100%，即支出大于收入，并且比重參差不齊，各省市差距懸殊。在東部11省市中，河北和海南這2個(gè)省的相關(guān)比重更是超過(guò)了200%；在西部20省市中，除了山西、重慶和陜西這3個(gè)省市的相關(guān)比重未超過(guò)200%，其余省市也都超過(guò)了200%，而山西和陜西也都超過(guò)了190%，接近200%，而像西藏、甘肅、寧夏、新疆和西藏這些省份，它們的相關(guān)都超過(guò)了300%，青海達(dá)到了637.29%，而西藏則甚至達(dá)到了1384.42%。通過(guò)這些數(shù)據(jù)，可以看出地方政府的財(cái)政壓力之大，特別是西部的這些省市。并且中國(guó)各個(gè)省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展太不平衡，地方政府的財(cái)政能力也很懸殊，對(duì)社會(huì)保障這些項(xiàng)目的實(shí)施的難易程度也是不一，相比中央財(cái)政支出占財(cái)政收入的比重僅為32.17%，而地方財(cái)政巨大的入不敷出，中央政府應(yīng)該試圖減輕或緩解地方政府的財(cái)政壓力。

2.3 中央與地方政府對(duì)新農(nóng)保補(bǔ)貼的比較分析

以2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，在實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民全覆蓋的條件下，經(jīng)過(guò)初步計(jì)算(表2)，中央財(cái)政每年對(duì)新農(nóng)保的補(bǔ)貼大致為488.9778億元，而同期2011年中央財(cái)政支出為16514.1100億元，2011年中央財(cái)政收入為51327.3200億元，中央財(cái)政支出占中央財(cái)政收入比重為32.17%，中央財(cái)政補(bǔ)貼所占中央財(cái)政支出比重為2.96%，中央財(cái)政補(bǔ)貼所占中央財(cái)政收入比重為0.95%。對(duì)比其他國(guó)家，在財(cái)力支持方面，各國(guó)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予很大的財(cái)力支持，德國(guó)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助占70%，日本政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼份額在43%以上，法國(guó)超過(guò)60%，這些政策成為發(fā)達(dá)國(guó)家促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別的一項(xiàng)重要社會(huì)政策[5]。

表2 中央財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！钡哪暄a(bǔ)貼數(shù)額及所占中央財(cái)政相關(guān)比重

注：資料來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》；由于農(nóng)村60歲以上人口無(wú)直接數(shù)據(jù)，故采用全國(guó)60歲以上人口占人口總數(shù)13.74%計(jì)算；表中數(shù)據(jù)“全國(guó)”不包括港澳臺(tái)地區(qū)，下同。

同時(shí)根據(jù)新農(nóng)保制度，地方政府每年要對(duì)參保民給予不少于30元的繳費(fèi)補(bǔ)貼，并且對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，可給予適當(dāng)鼓勵(lì)。而且，東部的11省市還需要對(duì)可領(lǐng)取養(yǎng)老金的參保民每人每月給予27.5元的補(bǔ)貼，作為他們領(lǐng)取養(yǎng)老金中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一半(另一半由中央財(cái)政補(bǔ)貼)。以2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，在實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民全覆蓋的條件下，經(jīng)過(guò)初步計(jì)算，在東部11省市中，以財(cái)政補(bǔ)貼所占支出的比重來(lái)看，只有河北和山東2個(gè)省份的相關(guān)比重超過(guò)1.00%，而以財(cái)政補(bǔ)貼所占收入的比重來(lái)看，河北、福建、山東和海南這3個(gè)省份的相關(guān)比重超過(guò)1.00%，所以對(duì)于東部的大部分省市來(lái)說(shuō)，新農(nóng)保這一項(xiàng)新補(bǔ)貼政策對(duì)于它們的財(cái)政壓力并不產(chǎn)生很大的影響，從這方面來(lái)看，它們有能力做好新農(nóng)保這個(gè)新項(xiàng)目；西部20個(gè)省市中，在財(cái)政補(bǔ)貼所占支出的比重和財(cái)政補(bǔ)貼所占收入的比重中，各個(gè)省市的相關(guān)比重都不超過(guò)1.00%。從東西部來(lái)比較，東部的平均財(cái)政補(bǔ)貼所占支出的比重為0.59%，高于西部的0.18%；而東部的平均財(cái)政補(bǔ)貼所占收入的比重為0.77%，高于西部的0.43%。從比重來(lái)看，整體來(lái)說(shuō)是西部會(huì)小于東部的，雖然西部的地方財(cái)政所需支出較少，但是西部地區(qū)貧困，與發(fā)達(dá)的東部省市相比，它們還是面臨較大的財(cái)政壓力。并且即使是在東部或西部?jī)?nèi)來(lái)看，不同省市所面臨的財(cái)政壓力也是具有很強(qiáng)的差異化。我國(guó)不僅東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入水平不平衡，單純?cè)跂|部或西部省市中來(lái)說(shuō)也不平衡，所以，如何充分考慮各個(gè)地區(qū)的財(cái)政的不平衡，解決好它們之間的差異化，將對(duì)完善“新農(nóng)?！敝贫炔⑶沂顾行У陌l(fā)展產(chǎn)生重要的作用。

新農(nóng)保就是為了解決農(nóng)村老年人的基本生活問(wèn)題，然而從表1來(lái)看，即使參保人每年以最高檔次500元來(lái)繳費(fèi)，等他已連續(xù)繳費(fèi)15年，并且可以領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，由于新農(nóng)?；饡簳r(shí)實(shí)行縣級(jí)管理，沒(méi)人對(duì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行投資增值，所以每年也就只能領(lǐng)取1464元，即每月的生活費(fèi)也就122元。在2013年全國(guó)兩會(huì)中，人大代表普遍認(rèn)為，在物價(jià)上漲和生活水平普遍提高的宏觀背景下，55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的實(shí)際作用日益式微。面對(duì)這些日益嚴(yán)峻的問(wèn)題，要想解決農(nóng)村老年人的基本生活問(wèn)題，亟須調(diào)高新農(nóng)保待遇水平。在2013年全國(guó)兩會(huì)上，人大代表各抒己見(jiàn)，“為農(nóng)民提供新農(nóng)保政策是政府的責(zé)任，應(yīng)該采取小步漸進(jìn)的方式漲錢(qián)”的共識(shí)逐漸形成。

3 各地區(qū)農(nóng)村居民的生活水平的分析

3.1 各地區(qū)農(nóng)村人均消費(fèi)占全國(guó)農(nóng)村消費(fèi)比重的分析

如表3所示，各地區(qū)人均消費(fèi)所占全國(guó)消費(fèi)比重可以反映出該地區(qū)的物價(jià)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，像北京、上海和浙江等省市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，相應(yīng)的物價(jià)水平也高，所以它們對(duì)應(yīng)的各地區(qū)人均消費(fèi)所占全國(guó)消費(fèi)比重也很高，東部各省市的平均比重達(dá)到了4.28%；而西部的那些省市的比重明顯相對(duì)低了不少，平均比重為2.65%，說(shuō)明它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，相應(yīng)的物價(jià)水平整體也會(huì)比較低。在2013全國(guó)兩會(huì)上，鄭功成代表進(jìn)一步建議，新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇水平應(yīng)該和農(nóng)民的生活成本有一定程度的掛鉤。他同時(shí)認(rèn)為，更為具有可持續(xù)性的是要激勵(lì)農(nóng)民自覺(jué)參保，不能將農(nóng)民提高養(yǎng)老金的希望全部寄托在政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金身上。“提高新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金是一種補(bǔ)‘出口’的福利性措施，我認(rèn)為更應(yīng)考慮補(bǔ)‘進(jìn)口’，即參保環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼。要通過(guò)補(bǔ)貼‘進(jìn)口’的方式激勵(lì)農(nóng)民參保，通過(guò)農(nóng)民參保來(lái)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金水平的持續(xù)提升?！庇捎诘貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，參保民的參保檔次可以因人而異，這個(gè)新農(nóng)保政策也需要讓村民明白，這些都是為了它們，是一個(gè)惠民的政策，讓他們放心的投保。

表3 各地區(qū)農(nóng)村居民的消費(fèi)和純收入情況

注：資料來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》。

3.2 各地區(qū)農(nóng)村人均純收入占全國(guó)農(nóng)村純收入比重的分析

如表3所示，各地區(qū)人均收入所占全國(guó)收入比重可以反映出該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平，像東部省市的比重整體就比西部的高，東部省市的比重平均值達(dá)到4.52%，而西部省市的比重也就是2.51%，但是在東部省市之間的比重也是有不少的差距，像河北的3.07%和海南的2.78%相對(duì)于其他的東部省市，這個(gè)比重就顯得低了不少，而西部中，像甘肅也低到了1.69%，這也正說(shuō)明了中國(guó)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，不僅僅局限于東中西部之間的不平衡，這3塊區(qū)域中也各自分別存在著不平衡。

3.3 各地區(qū)農(nóng)村人均消費(fèi)占人均純收入比重的分析

如表3所示，各地區(qū)農(nóng)村居民每人消費(fèi)所占每人純收入比重可以反映出該地區(qū)的生活壓力，比重越低，有更多的資金剩余，則生活壓力越少；比重越高，剩余的資金越少，則生活壓力越大，像甘肅、青海、寧夏、云南、貴州和陜西等這些西南、西北地區(qū)比重很高，生活壓力大，比較貧窮，需要更多的幫助。并且由于較低的統(tǒng)籌層次導(dǎo)致了基金互劑、基金保值增值、參保人員流動(dòng)的困難。面對(duì)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資金單純置放著就意味著貶值，像本已缺乏閑余資金的村民更對(duì)新農(nóng)保保持觀望態(tài)度，這種管理辦法也就直接影響了村民的參保積極性，對(duì)新農(nóng)保的全覆蓋也帶來(lái)了更多的困難，對(duì)新農(nóng)保的進(jìn)一步實(shí)施和發(fā)展帶來(lái)了阻礙。

4 提交完善新農(nóng)保待遇的建議

4.1 提高新農(nóng)保待遇水平

目前的養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金組成，個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金可以暫時(shí)不調(diào)整，應(yīng)該首先提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金。新農(nóng)保是為了解決農(nóng)村老年人的基本生活問(wèn)題，所以應(yīng)該以農(nóng)村的最低生活保障水平為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這樣才能實(shí)際的解決農(nóng)村老年人的基本生活，從而真正的達(dá)到實(shí)行新農(nóng)保政策的目標(biāo)?；A(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該達(dá)到農(nóng)村最低生活保障水平，而個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金則可以作為參保民為自己老年生活更滋潤(rùn)、更豐富的一種投資，這也更加容易地讓村民意識(shí)到新農(nóng)保的優(yōu)惠，促動(dòng)更多的村民參與到投保中，使新農(nóng)保更快地覆蓋到各地區(qū)，更好更快地解決農(nóng)村老年人的基本生活問(wèn)題。

4.2 各地區(qū)新農(nóng)保待遇水平實(shí)行區(qū)域差異化

在中國(guó)，區(qū)域間面臨的風(fēng)險(xiǎn)不同、各地發(fā)展保險(xiǎn)的客觀環(huán)境和條件不同，因而各保險(xiǎn)發(fā)展的依據(jù)和客觀基礎(chǔ)不同，所以在新農(nóng)保待遇方面，也要考慮區(qū)域間的不同性[6]。由于各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，物價(jià)水平也參差不齊，所以各個(gè)農(nóng)村地區(qū)的老年人的最低生活保障水平是不一樣的，設(shè)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)根據(jù)各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況，以各地區(qū)的最低生活保障水平為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

先將中國(guó)的31個(gè)省市劃分為3個(gè)等級(jí)，分別是發(fā)達(dá)省市、中等省市和貧困省市，每個(gè)省市都有各自的農(nóng)村最低生活保障水平，每個(gè)省市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金都要分別達(dá)到各自的農(nóng)村最低生活保障水平。加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)參保農(nóng)民財(cái)政補(bǔ)貼的力度，鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民參保[7]。對(duì)于貧困省市，基礎(chǔ)養(yǎng)老金都由中央財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)于中等省市，基礎(chǔ)養(yǎng)老金75%由中央財(cái)政補(bǔ)貼，剩下的25%由地方財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)于發(fā)達(dá)省市，基礎(chǔ)養(yǎng)老金50%由中央財(cái)政補(bǔ)貼，另外的50%由地方財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)于省市等級(jí)的劃分，中央政府可根據(jù)各省市每年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等指標(biāo)來(lái)劃分；對(duì)于各省市的農(nóng)村最低生活保障水平，各地區(qū)也應(yīng)該每年做一次調(diào)查，以確立它們各自的農(nóng)村最低生活保障水平。每年通過(guò)這些調(diào)查，來(lái)調(diào)整中央政府該年對(duì)各省市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼方案，以及確立各省市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。這樣才能應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化和物價(jià)水平的變動(dòng)等一系列變動(dòng)因素，使新農(nóng)保政策更加具有合理性、公平性及可變動(dòng)性。

4.3 完善養(yǎng)老基金的管理

由于新農(nóng)保制度試點(diǎn)時(shí)間不長(zhǎng)，基金規(guī)模有限，縣級(jí)管理的層次較低，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，目前尚不具備投資運(yùn)行的基本條件[8]。新農(nóng)?；饝?yīng)該實(shí)行直接的省級(jí)管理，然后通過(guò)各省級(jí)匯總把基金匯總到全國(guó)中央管理機(jī)構(gòu)。中央管理機(jī)構(gòu)除了負(fù)責(zé)管理全國(guó)新農(nóng)保的繳費(fèi)和待遇發(fā)放，還需要注重養(yǎng)老基金的保值和增值，需要聘請(qǐng)基金投資管理，他們對(duì)資金具有經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)基金的增值，所聘請(qǐng)費(fèi)用由國(guó)家政府出資[9]。通過(guò)中央的整體控制，以及省級(jí)的配合和調(diào)整，將新農(nóng)保待遇基金收發(fā)達(dá)到進(jìn)度有序，為新農(nóng)保政策的實(shí)行提供有力的保障。

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