■文/蘆國慶

近年來，產(chǎn)品質量申訴案件數(shù)量出現(xiàn)大幅度增長，因產(chǎn)品質量申訴引發(fā)的行政復議、行政訴訟也有所增多。有關行政部門對產(chǎn)品質量申訴的認識不斷深化，國家有關部門也正在進行質量申訴規(guī)章的制修訂工作，不少地方對產(chǎn)品質量申訴制度進行了有益的探索，也取得了相當?shù)某尚?。然而，我們對產(chǎn)品質量申訴制度的本質和目的的追問仍然不夠深入，對產(chǎn)品質量申訴機理的分析仍不夠透徹，對申訴處理程序和其他程序之間的關系梳理也不夠明晰，乃至面對當今社會轉型發(fā)展、政府體制機制改革等多項改革“疊加”的大潮中，行政機關在處理產(chǎn)品質量糾紛中的作用也有待重新認識。本文試從糾紛解決多元化的視角，分析申訴處理的功能、內(nèi)在機理、申訴處理程序和有關程序之間的銜接機制，以期申訴制度的進一步完善。

申訴處理制度的性質和功能

我國《憲法》第三十三條規(guī)定國家尊重和保障人權。《產(chǎn)品質量法》第二十二條、《消費者權益保護法》第三十九條規(guī)定消費者有權就產(chǎn)品質量問題向有關行政部門申訴（投訴）。此外，《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》（工商總局第62號令）、《產(chǎn)品質量申訴處理辦法》、《部分商品修理更換退貨責任規(guī)定》等部門規(guī)章具體規(guī)定了消費者遇到消費者權益爭議、產(chǎn)品質量爭議、三包責任發(fā)生爭議的可以向有關行政部門申訴（投訴）的具體程序要求等。總的來看，產(chǎn)品質量申訴（或消費者權益爭議投訴）制度是憲法統(tǒng)領下的公民權利保護的具體體現(xiàn)，和司法救濟、社會救濟共同構成了消費者權益救濟體系。

申訴（投訴）處理對象是產(chǎn)品質量爭議或者消費者權益爭議。產(chǎn)品質量爭議或者消費者權益爭議是消費者和生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間因合同、侵權等引發(fā)的權利義務關系糾紛，屬于民事糾紛范圍。其次，爭議的處理均由消費者向有關行政部門提起，并由有關行政部門在按照一定的法律程序予以處理且多數(shù)實行調(diào)解制度。再次，產(chǎn)品質量爭議或者消費者權益爭議的申訴（投訴）中的行政調(diào)解制度，是解決民事糾紛的重要方式，和當事人和解、人民調(diào)解委員會等社會組織調(diào)解、仲裁機構仲裁、法院訴訟等制度共同構成了民事糾紛多元化解決機制。因此，從本質上講，申訴（投訴）處理制度屬于一種糾紛解決機制，其主要目的是為了保護消費者合法權益，具有糾紛化解功能。除此之外，申訴（投訴）處理制度還具有保護消費者合法權益，強化產(chǎn)品質量監(jiān)督管理，完善社會信用體系等諸多作用。

申訴處理機理

（一）調(diào)解的基本機理

無論是社會組織調(diào)解還是行政調(diào)解，都應當遵循以下基本原則和要求：第一，意思自治和平等協(xié)商。由于調(diào)解的對象是民事糾紛，在民事關系領域應當遵循意思自治原則，行政調(diào)解也是如此。是否進入調(diào)解程序，調(diào)解程序如何進行，調(diào)解方案如何等都要符合雙方當事人的意思自治。同時，調(diào)解中還應當按照民事主體平等原則注重平等協(xié)商。第二，糾紛解決多元化銜接。民事糾紛的雙方當事人選擇爭議解決方式是自由的，可以在自力救濟、社會救濟和公力救濟中選擇。一旦進入調(diào)解方式，就應當按照調(diào)解的程序規(guī)則和實體規(guī)則進行。同時，這幾種救濟方式之間的銜接程序也應當完善，比如調(diào)解不成的可以仲裁或訴訟，甚至可以對調(diào)解中程序不公等問題提出訴訟。第三，注重實效。調(diào)解應當按照化解糾紛的要求，充分利用各種資源迅速解決糾紛，包括法律、道德、經(jīng)濟、技術，乃至具有地域特點和行業(yè)特殊性的慣例、習慣等都可以運用。第四，調(diào)解的保密性原則。調(diào)解中當事人之間做出的妥協(xié)、讓步等，可能會導致現(xiàn)有法律關系的變更，除了侵害第三人合法權益和社會公共利益的情形，調(diào)解的過程和結果應當保密。

（二）申訴（投訴）處理的特點

作為行政調(diào)解體系重要組成部分的產(chǎn)品申訴（投訴）處理制度還具有以下特點：一是程序高效靈活又不失規(guī)范性。申訴（投訴）處理程序高效靈活，如一般規(guī)定申訴（投訴）處理應當在7日內(nèi)受理，并在30日內(nèi)完成調(diào)解，受理條件幾乎沒有對申請人的實質約束。同時，也規(guī)定了申訴（投訴）處理要由當事人申請啟動，要通知雙方當事人，調(diào)查認定事實要取得雙方當事人的同意等。此外，申訴（投訴）處理還是政府免費提供的糾紛救濟程序，并且可再次請求訴訟救濟。二是專門性優(yōu)勢。申訴（投訴）處理由具有一定監(jiān)管職能的行政機關組織，這些機關相比司法機關和社會組織而言具有資源、技術、信息、經(jīng)驗等優(yōu)勢。如《家用汽車產(chǎn)品修理、更換、退貨責任規(guī)定》中就提出組建汽車產(chǎn)品三包責任爭議處理技術咨詢?nèi)藛T庫。三是監(jiān)管與服務相結合。承擔產(chǎn)品質量爭議和消費者權益爭議糾紛解決的質監(jiān)、工商部門往往具有該領域的行政監(jiān)管職能，對轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)管對象比較熟悉。在處理有關產(chǎn)品質量爭議和消費者權益爭議的過程中，很多情況是對違法行為的反映，監(jiān)管部門據(jù)此統(tǒng)計分析可有效預防區(qū)域性、系統(tǒng)性的產(chǎn)品質量風險，提升監(jiān)管效能。四是申訴（投訴）調(diào)解能有效調(diào)和個案和普遍、程序和實體之間的緊張關系。

（三）當前申訴（投訴）制度存在的問題

1.制度有缺陷。申訴（投訴）的程序機制沒有建立起來，現(xiàn)有的法律規(guī)范一般只規(guī)定了行政機關申訴（投訴）的職能，對具體的流程、實體處理規(guī)范、處理效力等方面都沒有明確規(guī)定。尤其是涉及到不同行政程序之間的銜接的規(guī)定仍是空白。比如：關于申訴程序中行政機關依職權調(diào)查取證和當事人舉證之間范圍的劃分。目前的規(guī)定就體現(xiàn)了不同的思路和理念，如《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第二十條和《產(chǎn)品質量申訴處理辦法》第二十條的規(guī)定。

2.認識有誤區(qū)。申訴（投訴）處理中的調(diào)解本質上是民事糾紛解決方式，尤其《產(chǎn)品質量申訴處理辦法》規(guī)定的申訴。執(zhí)法實踐中，不少地方把申訴等同于舉報處理，把申訴訴求作為違法行為舉報的線索進行調(diào)查核實。這種做法從監(jiān)管角度看似乎無可厚非，但進入申訴程序，申訴處理部門作為民事糾紛的解決機構就不適宜主動進行調(diào)查核實，行政權力主動介入民事糾紛往往不利于糾紛公平合理解決。《產(chǎn)品質量申訴處理辦法》第二十條也規(guī)定，負責產(chǎn)品質量爭議調(diào)解的質監(jiān)部門進行調(diào)解時,應當征得申訴人和被申訴人的同意,調(diào)查核實申訴情況,認定有關事實。該規(guī)定體現(xiàn)了調(diào)解的真諦——雙方當事人的意思自治和平等協(xié)商。換言之，在申訴調(diào)解中，對事實的調(diào)查、核實、認定必須取得雙方當事人的一致。然而，面對實踐中職業(yè)打假人既申訴又舉報的情況，有的行政機關也出現(xiàn)了另一種傾向，即舉報情況也按照申訴程序處理，對有關事實怠于調(diào)查。

3.效果有欠缺。正因為上述制度缺陷、認識誤區(qū)，實踐中行政機關往往不愿調(diào)解，或者是調(diào)而不解，加之近年來消費領域職業(yè)打假人群體的興起，與投訴有關的信息公開、復議、訴訟出現(xiàn)了大幅增長的態(tài)勢，有關行政部門對調(diào)解更是避之不及。此外，具有較大便利性優(yōu)勢的行政調(diào)解在民事糾紛解決中的功能仍不能充分發(fā)揮。與民事訴訟和人民調(diào)解相比，行政調(diào)解的功能仍未充分發(fā)揮，行政調(diào)解的制度優(yōu)勢仍未充分體現(xiàn)。

申訴和有關程序

（一）申訴（投訴）程序和行政執(zhí)法程序

1.申訴（投訴）和舉報的含義?！懂a(chǎn)品質量法》第二十二條規(guī)定了產(chǎn)品質量“申訴”，《消費者權益保護法》第三十九條規(guī)定了消費者爭議“投訴”，《產(chǎn)品質量申訴處理辦法》和《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》規(guī)定了相應的申訴、投訴程序等。從其制度本質看，申訴、投訴均是對民事糾紛的行政解決方式。因此，申訴、投訴是消費者就有關民事爭議向具有爭議處理職能的行政機關請求解決的行為。關于舉報，《產(chǎn)品質量法》和《消費者權益保護法》規(guī)定了消費者的“檢舉”或者“控告”的權利?！顿|量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》和《工商行政機關行政處罰程序規(guī)定》都把“舉報”規(guī)定為行政處罰案件的來源之一。因此，舉報是舉報人對被舉報人違法行為向有關職能部門進行反映，使其得以糾正或處理的行為。所以，申訴（投訴）和舉報在性質和處理方法上均是不同的。

2.申訴（投訴）的獨立性。申訴（投訴）作為民事糾紛的解決方式，其應當不同于行政處罰。申訴（投訴）處理具有一定的獨立性：首先，申訴（投訴）是由當事人申請而啟動的，而行政處罰程序可以由行政機關依職權啟動。其次，申訴（投訴）處理的過程應當屬于“當事人主義”，包括是否調(diào)解、調(diào)解的進程、調(diào)解的方案、對有關事實的認定等都制約于當事人的合意（法律另有規(guī)定的除外）；而行政處罰中對違法事實的調(diào)查、認定、處理均依行政機關的職權進行，當事人處于從屬地位。再次，在處理結果上，調(diào)解協(xié)議并不具有強制力，當事人對調(diào)解結果不服的還可以就民事糾紛提起民事訴訟；而行政處罰的決定是具有強制力的，行政機關可以申請強制執(zhí)行。

3.申訴（投訴）程序與執(zhí)法程序的銜接。申訴（投訴）的獨立性并不影響其與行政執(zhí)法程序之間的相互轉化和銜接。其一，現(xiàn)有規(guī)章都規(guī)定了申訴（投訴）可以作為行政處罰的案件來源之一。如《產(chǎn)品質量申訴處理辦法》第十一條、《工商行政機關行政處罰程序規(guī)定》第十六條。但是，一旦由申訴處理轉入行政處罰程序，行政機關對有關事實認定和證據(jù)效力審查等問題應當審慎。因為在申訴調(diào)解中，被申訴人可能出于某種考慮，對某些事實和證據(jù)甚至申請人的某些訴求予以承認，這些證據(jù)、事實和理由并不能全部被行政處罰所用。尤其是在調(diào)解程序中得到當事人的認可的事實，在行政處罰中可能是事實真?zhèn)尾幻鞯那闆r。

其二，申訴（投訴）和行政處罰的分合觀念。目前，質監(jiān)部門對申訴（投訴）和行政處罰能否并行的意見仍存在爭議。一種觀點認為，申訴中發(fā)現(xiàn)違法行為的應當按照行政處罰的規(guī)定處理，不再進行調(diào)解。另一種觀點認為，在處理申訴的同時，可以一并進行行政處罰。我們認為，從保障合法權益，化解矛盾糾紛，促進社會和諧的角度，申訴（投訴）和行政處罰可以融合，但應當限定范圍。對此，也有先例可循，如《治安管理處罰法》第九條的規(guī)定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機關調(diào)解，當事人達成協(xié)議的，不予處罰。

（二）申訴（投訴）和行政救濟程序

申訴（投訴）處理行為是否具有可訴性在法律理論和實踐中仍存在比較大的爭議。我們認為，申訴（投訴）的可訴性應當根據(jù)具體情況予以區(qū)分。一是對于申訴（投訴）不予受理和受理后不及時處理的行為應當給予行政救濟的權利。二是對于申訴（投訴）處理過程中程序違法、侵害當事人（包括第三人）權益的應當給予行政救濟的權利。三是對調(diào)解結果不服的，現(xiàn)行法律規(guī)定可以就民事爭議申請仲裁或者提起民事訴訟。當前，行政訴訟法和行政復議法已進入修改議程，擴大行政救濟范圍的呼聲不斷高漲。因此，對行政調(diào)解結果不服也有納入行政救濟范圍的趨勢，但是對救濟理由的審查和裁判方式倒是可以采取更加靈活的措施。

行政救濟程序對申訴（投訴）處理的審查。一是要注意申訴（投訴）程序中的證據(jù)在救濟程序中的效力問題。二是關于行政調(diào)解協(xié)議效力的審查?！度嗣裾{(diào)解法》、《民事訴訟法》、《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》、《最高人民法院關于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》等規(guī)定了對行政調(diào)解的司法審查。其中，值得行政機關注意的有三點：一是當事人不服就民事爭議所作出的行政調(diào)解起訴的，法院應當作為民事案件處理；法律或司法解釋明確作為行政案件受理的，行政案件和民事案件要一并審理。行政機關遇有此訴訟可以對此進行抗辯。二是要注意司法審查不予確認協(xié)議效力的要點。三是今后在調(diào)解中要告知當事人可以向法院申請司法確認。

申訴（投訴）制度的完善

申訴（投訴）制度的完善應當立足于大調(diào)解機制的社會背景中，從建設法治政府和服務性政府的高度予以審視。消費者權益投訴每年5%的增長量，要求有關部門要不斷強化服務型政府的理念，積極應對轉型社會的需求，加大自身規(guī)范性建設力度，努力為社會提供優(yōu)質高效的公共服務資源。

（一）要不斷完善立法。從國外先進國家的發(fā)展經(jīng)驗看，民事糾紛的行政調(diào)解方式幾乎都是以分行業(yè)、分領域進行規(guī)范的。建議在修改《產(chǎn)品質量法》或制定《消費品安全法》時，明確規(guī)定涉及產(chǎn)品質量糾紛或消費品糾紛的行政調(diào)解制度。同時，對有關申訴（投訴）的規(guī)章予以修改，重點對管轄、調(diào)解程序、實體規(guī)則、證據(jù)和事實的調(diào)查、認定等方面進行完善和規(guī)范。

（二）要加強資源配備?，F(xiàn)有的產(chǎn)品質量申訴和消費者投訴處理機構一般是投訴舉報中心，和有關社會調(diào)解組織及法院相比，行政機關辦理相關調(diào)解案件的人員案件比例遠遠低于社會調(diào)解組織和法院，因此，要加強行政調(diào)解的人員配備，組建專門的行政調(diào)解中心或者委員會。還要加大調(diào)解工作的硬件投入，如辦公場所、辦公用品等。對行政調(diào)解的經(jīng)費也要納入財政保障。

（三）要完善配套銜接。申訴（投訴）的配套制度仍顯不足，比如和有關產(chǎn)品責任保險制度的銜接，有關產(chǎn)品的三包責任仍然缺乏相應的認定規(guī)則，有關消費品的第三方檢驗、鑒定和技術咨詢制度仍缺乏可操作性，行政調(diào)解和司法救濟之間的銜接機制仍需要進一步完善。