曹 磊

(上海交通大學 國際與公共事務學院，中國 上海200240)

1 研究背景及意義

過去的十年間， 中國經(jīng)濟保持了持續(xù)的發(fā)展。 據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2003 年至 2011 年， 中國人均 GDP 由 2002 年的 1135 美元上升至2011 年的5432 美元。 在經(jīng)濟跨越發(fā)展的同時，公眾對環(huán)境問題的高度關注也將政府推到了環(huán)境保護的前臺。我國政府體制改革始終在探索中不斷前行，由于經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護同時涉及到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、資源等眾多政府部門，地方政府在履行經(jīng)濟職能和環(huán)保職能時會不可避免地遇到諸多職能沖突。本文對地方政府經(jīng)濟職能和環(huán)保職能沖突進行研究，可以為我國地方政府處理好經(jīng)濟增長與環(huán)境保護之間的關系、協(xié)調(diào)好部門間運作提供理論基礎。

2 地方政府經(jīng)濟職能和環(huán)保職能沖突

2.1 經(jīng)濟目標與社會發(fā)展目標沖突

改革開放以來，我國社會各方面高速發(fā)展，這使得經(jīng)濟效益這項指標越來越多地起到衡量社會發(fā)展趨勢的作用。 在實際工作中，地方政府往往在不經(jīng)意間用經(jīng)濟目標代替了社會發(fā)展目標，常常將經(jīng)濟效益作為判別政績是否出色的指標。 這種片面追求經(jīng)濟數(shù)據(jù)的不良趨勢，導致了地方政府在經(jīng)濟發(fā)展政策價值取向上的偏差，環(huán)保部門的目標很難在經(jīng)濟增長指標、區(qū)域規(guī)劃、投資方向和技術選擇上得以實現(xiàn)，進而導致環(huán)境污染、生態(tài)破壞、收入差距、社會保障欠缺等問題的出現(xiàn)，最終影響到社會的全面進步。

2.2 角色定位沖突

政府的職能本應是保證社會政治、經(jīng)濟、文化和生態(tài)壞境等健康、有序、和諧發(fā)展。但在向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，地方政府逐漸擁有了經(jīng)濟管理的自主權(quán)及相對獨立的利益，所以在決策時，地方利益成為了地方政府考慮的一個重要因素。 過分追求經(jīng)濟效益，而忽視了環(huán)境保護等涉及公共利益的問題，導致了地方政府在角色定位上出現(xiàn)了偏差。

2.3 內(nèi)部職能關系沖突

地方政府內(nèi)部設有若干職能部門。 在環(huán)保職能實施過程中，地方政府各部門之間由于對職能的認識不同而缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)，導致了環(huán)境政策執(zhí)行上的失效。此外，各環(huán)保職能部門的權(quán)限劃分不清，多頭審批、越權(quán)行政等現(xiàn)象也時有發(fā)生，造成環(huán)保決策制定和實施過程中的種種矛盾。

2.4 政府決策與公眾參與的沖突

政府決策與公眾參與的沖突可以總結(jié)為兩方面。一是民眾作為弱勢的利益相關者在決策過程中的缺位。 在大型項目的決策中，民眾缺乏切實有效的參與渠道,一些市民有心參與,卻苦于找不到相應的參與渠道而不得不放棄，一些建設性的規(guī)劃理念也無法貫穿到政府決策中[1]。二是民眾對地方政府的公眾參與機制不信任，表現(xiàn)為參與政府決策過程的市民認為自己提出的不同意見并未被政府采納，或者未參與政府決策過程的市民認為政府決策“走過場”。

2.5 職能運行沖突

職能運行沖突可能有多重因素。 首先，環(huán)境問題存在多個利益主體，既涉及到企業(yè)的利益，又涉及市民的利益，同時還可能牽涉到政府的利益，這種復雜的利益關系往往影響環(huán)保職能執(zhí)行的效果。其次，環(huán)境政策的治理對象是各類排污企業(yè)和生態(tài)資源利用企業(yè)，地方政府的環(huán)保職能會限制企業(yè)追逐利潤最大化的行為，這勢必會造成企業(yè)對環(huán)境政策的執(zhí)行抵抗，導致環(huán)保職能失靈。第三，地方政府環(huán)境保護的任務絕大部分由環(huán)保職能部門承擔， 這些部門的財政資源是有限的，這種資源的局限性也是環(huán)境政策執(zhí)行失靈一個重要原因。

3 緩和地方政府職能沖突的對策

3.1 加強環(huán)境保護立法與執(zhí)法

重視環(huán)境保護立法，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，明確將環(huán)境保護納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，注重污染治理與生態(tài)保護并舉。 同時發(fā)揮執(zhí)法權(quán)力，強化執(zhí)法管理,在加強地方環(huán)保立法的同時，強化環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督。環(huán)保部門制定普查、抽查相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)督管理機制，調(diào)動社會資源，通過群眾舉報、限期治理、行政處罰等手段依法管理，對環(huán)境違法行為進行嚴肅查處。

3.2 明確政府職能定位

首先，政府作為公共權(quán)力的行使者和政策措施的制定者，決定了它是完善市場體系、規(guī)范市場行為、克服市場缺陷、保證市場有序競爭的中堅力量，同時政府對轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、追求綠色發(fā)展具有巨大的導向作用和廣泛的重要影響。[2]其次，提高環(huán)保部門的地位也是轉(zhuǎn)變政府職能，緩和政府經(jīng)濟、環(huán)保職能沖突的重要措施。地方環(huán)保部門由地方政府決定其人事任免和財政撥付的體制造成了面對違法排污企業(yè)時受到太多干擾，顯得力不從心。應當提高環(huán)保部門的地位，甚至將其從地方政府獨立出來，直接由上一級環(huán)保部門垂直領導，將地方政府的干預因素排除在外，真正發(fā)揮環(huán)保部門的職能。[3]

3.3 規(guī)范政府職能運行

在體制上實現(xiàn)環(huán)保部門的垂直領導， 實現(xiàn)獨立的執(zhí)法監(jiān)管地位，有效地解決環(huán)境問題，避免地方政府干預過多；政府在治理環(huán)境工作中不僅要抓重點，而且要建立長期有效的監(jiān)督制度；進一步明確政府職能，健全和強化環(huán)境管理體系，加強部門合作，提高政府政策的一致性、協(xié)調(diào)性和預見性，避免重復執(zhí)法，減少利益沖突，提高環(huán)境工作效率和服務質(zhì)量。[4]

3.4 建立綠色GDP 評價體系

在核算經(jīng)濟增長指標體系中，應加入對生態(tài)環(huán)境保持情況及資源利用情況的核算，逐步替代現(xiàn)行的GDP 核算體系，使經(jīng)濟增長過程中的資源環(huán)境代價可以正確衡量，成為評價地方政府經(jīng)濟業(yè)績的指標體系。這樣的體系就是綠色GDP 評價體系。要完善綠色GDP 評價體系，必須注重抓好以下幾方面工作： 首先是搭建統(tǒng)一的工作平臺。 綠色GDP 評價體系的核算技術復雜， 需要在國家層面上協(xié)調(diào)多個部門、多個學科配合實施。 其次是確定綠色GDP 評價指標。 建立綠色GDP 核算體系，要確定科學的評價指標。 評價指標可以包括反映自然資源的統(tǒng)計指標、反映生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)計指標以及反映環(huán)境污染的統(tǒng)計指標等部分。最后，在完成平臺搭建及指標確定步驟后，可以率先在一些地區(qū)開展綠色GDP 核算試點工作， 檢驗綠色GDP 核算理論的可行性，并為全國綠色GDP 核算體系積累人才、資料和經(jīng)驗。

3.5 制定切實可行的公眾參與模式

一套完善的公眾參與過程，應該包含問題發(fā)現(xiàn)、決策制定、政策實施三個階段。 發(fā)現(xiàn)問題過程中的公眾參與可以通過問卷調(diào)查、市長信箱等形式進行；決策制定過程中可以通過政府公告、問卷調(diào)查、聽證會、政策規(guī)定等形式進行；政策實施過程可以通過現(xiàn)場實地觀察、問卷調(diào)查等形式進行。 公眾參與過程中，參與對象的選定是極其重要的環(huán)節(jié)，參與對象的選定可以有三種形式：一是將所有相關公眾資料輸入數(shù)據(jù)庫，由軟件隨機抽取；二是吸納主動參與的民眾；三是邀請精通專業(yè)的學者、行業(yè)人員。 選定對象時應以第一種形式為主，第二、三種為輔。

［1］環(huán)境保護宣傳教育司.更加重視環(huán)保在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中的作用[J].環(huán)境教育,2011,9.

［2］余茜.環(huán)境群體性事件的成因及應對之策：基于政府回應性視域[J].成都行政學院學報,2012,6.

［3］竺乾威.地方政府決策與公眾參與：以怒江大壩建設為例[J].江蘇行政學院學報,2007,4.

［4］朱麗獻.試析地方政府在環(huán)境保護中行為適當?shù)脑騕J].甘肅農(nóng)業(yè),2005,2.