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■責編/倪超 Tel: 010-88383907 E-mail: nc714@163.com

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的改革決定，明確要求“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，“完善社會保險關系轉移接續(xù)政策，擴大參保繳費覆蓋面”，實施新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險政策銜接。中國部分省、市已出臺銜接政策，暢通了銜接渠道，但要實現(xiàn)兩種保險制度真正意義上的銜接，在現(xiàn)實中還有一定的難度，還需要不斷的實踐和總結。為此，本文從人力資源開發(fā)的視角，以四川省自流井區(qū)為研究對象，分析其新農(nóng)保參保情況及農(nóng)村人力資源開發(fā)現(xiàn)狀，揭示出制約新農(nóng)保與職工養(yǎng)老保險政策銜接的關鍵因素，并針對性的提出了政策建議，這對于解決農(nóng)民參保的銜接繳費能力及實現(xiàn)新農(nóng)保與企業(yè)職工養(yǎng)老保險順利銜接具有重要意義。

一、新農(nóng)保與職工養(yǎng)老保險政策銜接的困境

（一）現(xiàn)行政策

四川省從2009年10月制定實施了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）實施辦法，共設計參保人年繳費為100元至500元五個繳費檔次，而四川省自貢市自流井區(qū)在省定繳費檔次的基礎上新增設了600元至2000元等級不同的7個檔次，共計12個繳費檔次。參保農(nóng)民可以根據(jù)經(jīng)濟收入選擇相應的繳費檔次；而同期《自貢市自流井區(qū)完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實施辦法的實施細則》規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險費按照全省上一年度在崗職工平均工資的60%--100%共5個檔次作為繳費基數(shù)，按照單位12%、個人8%計繳養(yǎng)老保險費，個體參保人員繳納基本養(yǎng)老保險費，按上一年全省在崗職工平均工資作為繳費基數(shù)，繳費比例為20%。由此可見，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費基數(shù)存在較大差距。

（二）參保情況

據(jù)四川省自流井區(qū)社保局統(tǒng)計可知，從參保人員年齡結構看，年齡越大的參保積極性越高；從參保繳費檔次看，97%以上繳納100元的最低檔次；從參保人員文化層次看，初中小學占70%以上；從參保人員外出務工人員的就業(yè)結構看，50%左右從事建筑業(yè)，多數(shù)是靈活就業(yè)崗位。并呈現(xiàn)出以下特點：第一，參保年齡結構以中老年為主（見表1）；第二，參保繳費檔次以最低檔為主（見表2）；第三，參保群體受教育程度以初中為主（見表3）；第四，參保人群就業(yè)結構以建筑業(yè)為主，占50%左右；第五，參保續(xù)保率低。

表1 自流井區(qū)2012年新農(nóng)保參保、續(xù)保比率

表2 自流井區(qū)2012年新農(nóng)保參保檔次

表3 自流井區(qū)2012年新農(nóng)保參保學歷結構

結合我們訪談情況，自流井區(qū)農(nóng)村居民對新農(nóng)保參保還持有觀望心理，均試探性交一兩百元參保；由于待遇起點低，55元每人每月的基礎養(yǎng)老金很難滿足農(nóng)民養(yǎng)老的實際需要，對年輕人還缺乏吸引力，多數(shù)年輕人期待著今后能夠參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，但由于工作不固定，外出務工的農(nóng)村居民大多處于農(nóng)閑外出、農(nóng)忙回家的狀態(tài)，收入不穩(wěn)定使農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險缺乏經(jīng)濟基礎。

（三）銜接障礙

四川省人力資源與社會保障廳和財政廳聯(lián)合下文規(guī)定①：參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險且未達到領取養(yǎng)老金條件的人員，向企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險轉移銜接時，除執(zhí)行將來國家統(tǒng)一政策外，可以按轉移銜接當年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個體參保人員的繳費標準，一次性繳納不超過正常參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限的養(yǎng)老保險費，這就為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度銜接建立了通道，掃除了制度障礙。

根據(jù)四川省人力資源與社會保障廳《通知》規(guī)定，自流井區(qū)參保人從新農(nóng)保轉移到企業(yè)職工養(yǎng)老保險后，可以按照轉移當年繳費標準補繳養(yǎng)老保險費。新農(nóng)保最低參保檔次為100元，而按照2013年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險最低標準60%基數(shù)進行繳費，則參保人應繳5173.20元，存在5073.20元的補差。同時，若新農(nóng)保繳費檔次為2000元，則應補差3173.20元，而2012年自流井區(qū)農(nóng)民年人均收入僅僅7100元，也就是說，一個農(nóng)民如果要參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，年收入的72%都將作為養(yǎng)老保險費參保繳費，對于農(nóng)民來說，很難做出那樣的抉擇。上述分析可知，新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險銜接在制度壁壘破除以后，真正銜接障礙在于農(nóng)民銜接繳費能力弱。

二、新農(nóng)保與職工養(yǎng)老險制度銜接制約因素

新農(nóng)保與職工養(yǎng)老保險銜接的制度壁壘在政策上已破除，要實現(xiàn)順利銜接，僅有制度還遠遠不夠，關鍵是如何增強農(nóng)民參保繳費能力？因此，本文從人力資源視角，對自流井區(qū)農(nóng)村人力資源開發(fā)情況進行分析，揭示出新農(nóng)保與職工養(yǎng)老保險制度銜接的制約因素。

（一）農(nóng)村人力資源現(xiàn)狀

本文以自流井區(qū)農(nóng)村勞動力為研究樣本，調(diào)查統(tǒng)計分析情況結果如下：

1.年齡結構

據(jù)表4可知，自流井區(qū)2012年度農(nóng)村勞動力資源總數(shù)為30315人。其中，16--30歲勞動力資源占總數(shù)的26.6%；31歲--40歲勞動力資源占總數(shù)的34.0%；41--50歲勞動力資源占總數(shù)的26.6%；51--60歲勞動力資源占總數(shù)的12.8%。

表4 農(nóng)村人力資源年齡結構

而當年外出務工的農(nóng)民占到了兩萬人以上，主要是16--50歲年齡段的人口?？梢姡嬲粼谵r(nóng)村、從事分散的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)村勞動力已經(jīng)非常少，不足三分之一，且多數(shù)人年齡比較大，外出務工極不方便。

表5 農(nóng)村人力資源學歷狀況（單位：人、%）

2.學歷結構和收入狀況

無論新農(nóng)保還是職工基本養(yǎng)老保險，均需要參保人具有主觀購買意愿和經(jīng)濟能力，此二者往往與其受教育程度密切相關。若農(nóng)村居民受教育程度高，那么他們的思想會較為開放，更易于接受新事物，也具有較高的風險防范意識。據(jù)表5和表6可得出，自流井區(qū)勞動人口中受高等教育比例為1.82%，人均收入為4000元/月；高中（含中專）教育比例為17.27%，人均收入為3000元/月；初中及以下比例為78.97%，文盲比例為1.94%，人均收入為2000元/月。由此可見，受教育程度很大程度上決定了農(nóng)村勞動力務工收入，同時也決定其參保意愿與參保能力。

表6 農(nóng)村人力資源學歷狀況（單位：人、%）

表7 農(nóng)村人力資源技能結構（單位：人、%）

3.職業(yè)能力

據(jù)自流井區(qū)2012農(nóng)村人力資源調(diào)查統(tǒng)計，無技能人數(shù)占勞動力資源總數(shù)的41.88%，初級技能人數(shù)占勞動力資源總數(shù)的30.94%，中級技能人數(shù)占總數(shù)的32.47%（表7）。由此可見，該區(qū)勞動力資源大多欠缺市場需求崗位要求的相應技能資質(zhì)。

4.就業(yè)準備

以2012年為例。自流井區(qū)2012年初中畢業(yè)生為560人，升入高一級學校的人數(shù)為475人，其中升入普通高中的為231人；普通高中畢業(yè)生共733人，升入各類大專院校的為221人；當前無論是農(nóng)村初中還是高中，都沒有開設職業(yè)技術培訓課程，從義務教育后和高中教育后進入社會的新增勞動力為607人，完全沒有就業(yè)準備。通過抽樣調(diào)查，外出務工的農(nóng)民獲取就業(yè)信息主要有三個途徑：第一是親朋好友提供。通過這一途徑的人數(shù)比例占到外出務工人員的80%以上；第二是公共就業(yè)平臺提供。自流井區(qū)建立了市（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū))三級聯(lián)動的公共就業(yè)服務平臺，部分希望就近務工的農(nóng)民會通過主動與村（社區(qū)）報告的方式，尋求就地就近務工；第三，是在外出務工地點，通過其他渠道尋求下一步務工地點和項目。

（二）農(nóng)村人力資源開發(fā)存在的主要問題

1.農(nóng)村人力資本含量偏低

從調(diào)查統(tǒng)計可知，當前農(nóng)村勞動力以小學、初中為主，新增勞動力就業(yè)準備嚴重不足，導致農(nóng)村人力資源開發(fā)投資形成的人力資本偏低，而且勞動力轉移缺乏有效組織，還不具備機械化大生產(chǎn)所需要的相應智能和技能。

2.農(nóng)村人力資源就業(yè)結構與領域失衡

勞動力產(chǎn)業(yè)領域分布不合理，大多分布于建筑業(yè)、加工制造業(yè)等領域，其薪酬亦偏低；東部發(fā)達地區(qū)對農(nóng)村勞動力資源吸引力強，農(nóng)村技能人才往往具有留居城市的主觀意愿，而中西部地區(qū)因經(jīng)濟欠發(fā)達，企業(yè)吸納就業(yè)能力不強，往往造成人才流失，這就導致農(nóng)村“空巢”、“留守”問題。

3.農(nóng)村職業(yè)教育與職業(yè)培訓力度不夠

西部廣大農(nóng)村地區(qū)職業(yè)教育與職業(yè)培訓嚴重不足，這導致農(nóng)村勞動力人口缺乏市場需求的專業(yè)技能，使得人力資源呈現(xiàn)總量大與市場匹配率低并存現(xiàn)象。據(jù)以上分析，農(nóng)村勞動力就業(yè)人員中職業(yè)教育與職業(yè)培訓參與率低，許多農(nóng)民從未參加任何形式的職業(yè)教育，也未參加任何培訓。隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變和城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)村勞動力轉移壓力進一步加大，提高農(nóng)村勞動力技能已刻不容緩。

4.農(nóng)村勞動力務工人均收入低

據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年全年農(nóng)村居民人均純收入7917元②，比上年增長13.5%，扣除價格因素，實際增長10.7%；農(nóng)村居民人均純收入中位數(shù)為7019元，增長13.3%?，F(xiàn)階段各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)中的農(nóng)民收入基本上都是理論收入，在統(tǒng)計過程中并未扣除農(nóng)村勞動力再生產(chǎn)與擴大再生產(chǎn)各項成本，農(nóng)民可支配收入可能更低。在可支配收入極低的情況下，農(nóng)村居民代際延續(xù)及發(fā)展能力有限，其往往將收入分配于食宿消費，從而易于忽視對教育、健康以及養(yǎng)老等投入。

總之，現(xiàn)階段農(nóng)村勞動力資源供需矛盾并未改變，就業(yè)結構不合理、分布失衡、流動性大、新增勞動力就業(yè)準備不充分、缺乏組織等問題較為突出，主要原因在于針對性的農(nóng)村人力資源有效開發(fā)嚴重不足，形成農(nóng)民收入瓶頸，最終制約新農(nóng)保參保人員向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險過渡。反之，要提升新農(nóng)保與職工養(yǎng)老保險制度銜接繳費能力，就必須全方位采取措施，加強農(nóng)村勞動力資源有效開發(fā)，提高農(nóng)民參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的認知能力和經(jīng)濟能力。

三、加大農(nóng)村人力資源開發(fā)力度有效途徑

要破除新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險銜接的制約因素，實現(xiàn)農(nóng)民增收，最重要的手段是加強農(nóng)村人力資源開發(fā)，健全促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機制，建立經(jīng)濟發(fā)展和擴大就業(yè)的聯(lián)動機制，消除一切影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視，完善扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，構建勞動者終身職業(yè)培訓體系。

1.改革基礎教育，強化職業(yè)教育，做好農(nóng)村新增勞動力就業(yè)準備

農(nóng)村勞動力在初中或高中畢業(yè)之后進入社會，處于完全沒有就業(yè)準備的狀態(tài)。要有效改善這種現(xiàn)狀，需要：一是改革基礎教育。首先，農(nóng)村初中普遍設立勞動技能培訓課程，在義務教育階段盡可能為直接進入社會的新增勞動力做好就業(yè)準備；其次，農(nóng)村初中應加強與中等職業(yè)技術學校的對口銜接，普遍實行農(nóng)村學生進入中等職業(yè)學校的補貼制度，建立農(nóng)村初中學生根據(jù)本人意愿直接升入中等職業(yè)學校的招生制度，盡可能減少義務教育后直接進入社會就業(yè)的可能性，提高新增勞動力的職業(yè)能力；再次，農(nóng)村普通高中可以嘗試改革為綜合高中，在農(nóng)村高中設立與地方經(jīng)濟發(fā)展相適應的專業(yè)技能培訓課程，逐級分流部分學生到職業(yè)培訓班學習，增強其就業(yè)準備；最后，建立普通高中與職業(yè)高中學分接續(xù)制度和學籍轉接制度，發(fā)揮地方教育整體優(yōu)勢，為高中后學生就業(yè)做好充分的就業(yè)準備。二是強化職業(yè)教育。首先，每個地市在職業(yè)教育專業(yè)規(guī)劃方面應該統(tǒng)籌安排，全省協(xié)作；其次，在中等職業(yè)學校試行入學備案制度，學生可以選擇彈性入學方式，一邊學習、一邊實習，以學成一門以上職業(yè)技能并穩(wěn)定就業(yè)為準；最后，應普遍建立中等職業(yè)技術學校與企業(yè)聯(lián)合辦學模式，原則上沒有穩(wěn)定的技能訓練合作企業(yè)的學校不得批準成立。

通過以上措施，全面加強農(nóng)村新增勞動力的就業(yè)準備，提高職業(yè)能力，以達到穩(wěn)定就業(yè)，確保增收，為新增農(nóng)民工參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險筑牢經(jīng)濟基礎。

2.強化企業(yè)培訓力度，給予培訓補貼，為農(nóng)民工持續(xù)增收奠定堅實基礎

從調(diào)查資料顯示，農(nóng)村勞動力三分之二以上都在企業(yè)務工。企業(yè)加強職工培訓，將成為農(nóng)民工持續(xù)增收，提高職業(yè)技能的重要渠道。

當前政府對吸納城鎮(zhèn)就業(yè)困難對象、初次就業(yè)的高校畢業(yè)生和城鎮(zhèn)職工接受繼續(xù)教育都有不同程度的就業(yè)培訓補貼，唯獨沒有對吸納農(nóng)民工就業(yè)，對農(nóng)民工開展繼續(xù)教育和職業(yè)技能培訓的補貼政策。首先，政府應進一步落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)促進政策，在“就業(yè)資金”補助政策中，出臺有關農(nóng)民工就業(yè)培訓的補貼政策，鼓勵企業(yè)開展農(nóng)民工技能培訓；其次，對通過技能鑒定獲得職業(yè)資格證書的人員，給予一定補貼，進而解決農(nóng)民工中技能人才偏少的問題，并穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)，持續(xù)提高收入，為農(nóng)民工參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險筑牢經(jīng)濟基礎。

3.整合各類資源，培養(yǎng)新型農(nóng)民，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化

當前我國農(nóng)村實行的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”，會引起農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營，嚴重制約農(nóng)民增收，已經(jīng)成為妨礙農(nóng)民參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的主要障礙。

十八屆三中全會改革決定中為農(nóng)村土地改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式指明了方向，這一規(guī)定為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化奠定了堅實基礎。隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進，大部分農(nóng)村人口將進入小城鎮(zhèn)和農(nóng)民集中居住區(qū)居住和生活，為新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式準備合格的勞動力資源，培養(yǎng)“新型農(nóng)業(yè)工人”隊伍，這成了當前農(nóng)村人力資源開發(fā)刻不容緩的任務。

因此，整合各類資源，建立和完善農(nóng)村終身教育體系成為了培養(yǎng)新型“農(nóng)民”隊伍的必然之選。具體包括：第一，各級政府及相關部門要強化領導。政府需要制定農(nóng)村成人教育發(fā)展規(guī)劃，明確目標任務，采取有力措施，落實各項責任；第二，要搶抓機遇。緊緊圍繞農(nóng)村經(jīng)濟結構調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，在確保初、中、高等教育取得實效基礎上，重點增強農(nóng)村勞動力對各項專業(yè)技術掌握和運用能力，穩(wěn)步推進農(nóng)村成人教育，全力提升農(nóng)村勞動力綜合素質(zhì)；第三，要大力扶持。各級財政加大投入，兌現(xiàn)培訓補貼，完善機構設施，充分調(diào)動培訓機構和農(nóng)村居民的積極性；第四，要真抓實干。依托各類培訓資源，落實各項優(yōu)惠政策，廣泛開展以創(chuàng)業(yè)、特色品牌、素質(zhì)提升為主的培訓工作，做到培訓特色化、人本化；第五，要創(chuàng)新模式。以市場需求為導向，以崗定培，開展訂單式培訓，全面提升培訓針對性和有效性；第六，要強化師資建設。努力建設一支數(shù)量適宜、結構合理、專兼結合的教師隊伍；第七，要做好宣傳。要通過廣播、電視、印發(fā)資料等形式深入開展廣泛的宣傳活動，積極鼓勵返鄉(xiāng)人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并給予優(yōu)質(zhì)服務，做到“以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)”、“以就業(yè)帶創(chuàng)業(yè)”，確保農(nóng)村勞動力的充分就業(yè)。

通過這些措施，可以有效的組織農(nóng)村勞動力資源就地就業(yè)培訓，對接本地農(nóng)業(yè)企業(yè)需求，實現(xiàn)就近穩(wěn)定就業(yè)，確保收入增長，且這是農(nóng)村勞動力筑牢參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險經(jīng)濟基礎的有效途徑。

4.扶持建立勞務公司，組織農(nóng)民就業(yè)，暢通農(nóng)民工參保路徑

2013年7月1日起實施的《勞動合同法》修訂案規(guī)定，“臨時性”、“輔助性”、“替代性”工作崗位，可以使用勞務派遣工。農(nóng)民外出務工的一些特點正符合勞務派遣公司派遣勞工的需要，但是由于勞務派遣公司和鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力資源部門缺乏有效聯(lián)系，往往出現(xiàn)無工可派的情況。原因在于：一方面是農(nóng)民工務工具有零散性和隨意性的特點；另一方面是勞務輸出公司人手不夠。

因此，加強勞務輸出公司與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源管理部門的銜接，可以有效保證農(nóng)民工的工資和參加社會保險的權益。具有實施路徑包括：一是扶持建立勞務輸出公司，將農(nóng)村長期參與靈活就業(yè)、零散分布在各建筑工地、餐廳、商場靈活就業(yè)的農(nóng)村勞動力，納入勞務輸出公司進行注冊，勞動關系建立在勞務輸出公司，由公司統(tǒng)一辦理企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力資源有序轉移；二是建立用工信息由勞務輸出公司和農(nóng)民工雙向交流制度，即當公司有派遣需求的時候，征求農(nóng)民工意見，根據(jù)農(nóng)民工職業(yè)技能進行派遣；同時當農(nóng)民工有就業(yè)崗位的時候，由農(nóng)民工向公司提供信息，由公司統(tǒng)一簽署用工協(xié)議，有針對性做出派遣決定，確保農(nóng)民工合法權益。通過雙向互動，保證農(nóng)民工充分就業(yè)，同時保證農(nóng)民按時獲取工資報酬，參加社會保險的合法權益。

注釋

① 2013年11月1日，四川省人力資源和社會保障廳、四川省財政廳下發(fā)了《關于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有關問題的通知》，http://www.sc.xinhuanet.com/content/2013-11/14/c_118132900.htm。

② http://money.163.com/13/0118/10/8LGC77S500254T1I.html。

1.2014中央農(nóng)村工作會議解讀，http://news.163.com/14/0102/11/9HJ4ND36 00014JB6.html。

2.2013年中央經(jīng)濟工作會議（全文），http://finance.jrj.com.cn/focus/2013zyjjgz/index.shtml。

3.《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm。

4.中華人民共和國2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/201302/t20130221_30027.html。

5.2012年全國公共財政支出決算表，http://yss.mof.gov.cn/2012qhczjs/201307/t20130715_966261.html。

6.《自流井區(qū)2012年勞動力資源調(diào)查統(tǒng)計》，四川省自貢市自流井區(qū)就業(yè)局，2012年12月。

7.《自流井區(qū)2012年社保統(tǒng)計數(shù)據(jù)》，四川省自貢市自流井區(qū)社會保險局，2012年12月。