王金南 遲妍妍 許開鵬

嚴守生態(tài)保護紅線 創(chuàng)新戰(zhàn)略環(huán)評機制

王金南 遲妍妍 許開鵬

新修訂的《環(huán)境保護法》是落實生態(tài)保護紅線、優(yōu)先保護生態(tài)空間的重要法律依據(jù)。通過回顧生態(tài)紅線的提出與內涵，提出了生態(tài)紅線實施中的主要問題，總結了生態(tài)紅線在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中的實踐應用，提出了在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中落實生態(tài)保護紅線要求、創(chuàng)新戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的建議。

生態(tài)保護紅線；環(huán)境影響評價；機制創(chuàng)新

第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議在2014年4月24日修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中提出，“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護”。生態(tài)保護紅線在《環(huán)境保護法》中的提出是加強我國生態(tài)環(huán)境保護和管理的重要舉措，是落實生態(tài)紅線、優(yōu)先保護生態(tài)空間的重要法律依據(jù)，對于維護國家和區(qū)域生態(tài)安全、保障我國可持續(xù)發(fā)展能力具有十分重要的意義。如何在戰(zhàn)略環(huán)評領域貫徹新修訂的《環(huán)境保護法》中關于生態(tài)保護紅線的要求，創(chuàng)新戰(zhàn)略環(huán)境影響評價機制，是當前環(huán)境保護工作面臨的重要任務。

生態(tài)紅線的提出與內涵

生態(tài)紅線的提出是我國生態(tài)環(huán)境保護進程中的一個重大突破。早在2011年，生態(tài)紅線即首次作為一個獨立概念出現(xiàn)在國家層面的文件中?！秶鴦赵宏P于加強環(huán)境保護重點工作的意見》和《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》均提出，“編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”。2014年4月，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（修訂版）明確提出“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護”。

在科研領域，生態(tài)紅線的研究尚處于探索階段。對于生態(tài)紅線的內涵，不再局限于生態(tài)系統(tǒng)保護領域，被大多數(shù)學者廣泛認可。生態(tài)保護紅線是指在自然生態(tài)服務功能、環(huán)境質量安全、自然資源利用等方面，需要實行嚴格保護的空間邊界與管理限值，以維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康[1]。一些學者提出，環(huán)境紅線是指為了維護國家環(huán)境安全，按照環(huán)境承載力、環(huán)境質量約束和生態(tài)功能保護等所設置的環(huán)境保護底線和環(huán)境保護邊界范圍[2]。此外，還有學者認為，生態(tài)紅線是指為維護國家生態(tài)安全，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質量、促進資源高效利用等方面必須實行嚴格保護的空間邊界與管理限值，具體可包括生態(tài)功能紅線、環(huán)境質量紅線和資源利用紅線[3]。

>>將生態(tài)紅線理念引入戰(zhàn)略環(huán)評，在戰(zhàn)略環(huán)評中劃定并嚴守生態(tài)紅線具有重要意義。攝影/魯海杰

生態(tài)紅線自提出以來便受到社會各界的廣泛關注，生態(tài)紅線的內涵不再局限于生態(tài)系統(tǒng)保護領域，而是擴展到環(huán)境、資源及生態(tài)系統(tǒng)三個方面。生態(tài)紅線內涵是指對國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)實行紅線保護，對影響公眾健康和社會穩(wěn)定的環(huán)境質量和環(huán)境風險劃出紅線，對影響國家經濟可持續(xù)發(fā)展的資源消耗和效率劃定紅線，也就是生態(tài)環(huán)境保護三大紅線，即生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質量安全底線和資源開發(fā)利用上線。

生態(tài)功能保障基線用以保護對我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的自然生態(tài)系統(tǒng)，在重要的生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)，以及其他各類重要生態(tài)保護地進行劃定。根據(jù)《生態(tài)功能保障基線劃分技術指南》[4,5]，生態(tài)功能保障基線劃定范圍主要界定為重要生態(tài)功能保護區(qū)、重大生態(tài)屏障和關鍵物種資源及其生態(tài)系統(tǒng)三類。環(huán)境質量安全底線用以維護居民健康生活、生產的環(huán)境安全，是保障基本環(huán)境民生和安全的底線[6]，包括紅線空間界定和環(huán)境質量達標、污染物排放和環(huán)境風險管控等管理要求，從要素層面，可劃分出水環(huán)境紅線、大氣環(huán)境紅線和土壤環(huán)境紅線。資源開發(fā)利用上線用以保障國家資源能源供給和效率安全，是保障能源、水、土地等資源高效利用的最高要求，資源開發(fā)利用上線劃定要與現(xiàn)有的耕地紅線、水資源紅線和能源消費紅線相銜接，與現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃、礦產資源總體規(guī)劃等各部門規(guī)劃進行銜接。

生態(tài)紅線實施中的主要問題

自生態(tài)紅線概念提出以來，相關部門爭先提出紅線要求，如國家林業(yè)局在《推進生態(tài)文明建設規(guī)劃綱要（2013—2020年）》中提出“220.8萬平方千米”的森林面積紅線、“53.6萬平方千米”的濕地面積紅線，國土資源部在《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》中提出“18億畝”的耕地紅線，水利部在《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》中提出“開發(fā)利用總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污”三條水資源紅線，國家能源局在《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出“40億噸標煤”的能源消費紅線、“26億噸”的煤炭消費紅線，環(huán)境保護部在《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》提出“2 347.6萬噸COD排放量、238萬噸氨氮排放量、2 086.4萬噸二氧化硫排放量、2 046.2萬噸氮氧化物排放量”四項污染總量控制紅線等。

多部門生態(tài)紅線的提出，是貫徹落實生態(tài)紅線的有力體現(xiàn)，但也暴露出當前生態(tài)紅線實踐中的一些問題。一是目前缺乏科學的紅線劃分技術體系支撐，難以指導各類生態(tài)紅線的劃定實踐。生態(tài)紅線不是簡單的數(shù)字或者概念，是要在生態(tài)環(huán)境與資源能源科學評估的基礎上，明確自然—經濟—社會復合生態(tài)系統(tǒng)的各項閾值，以此作為劃分生態(tài)紅線的依據(jù)。二是缺乏生態(tài)紅線落地的配套政策支撐，生態(tài)紅線不僅要劃定空間范圍和紅線數(shù)值，還要制定差異性的環(huán)境管控措施，配套相應的生態(tài)環(huán)境政策，建立有效的生態(tài)補償機制，體現(xiàn)不同區(qū)域之間發(fā)展的公平性。三是我國資源環(huán)境承載力監(jiān)測預警體系尚未完全建立，亟須完善生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預警體系，實現(xiàn)動態(tài)評估，以此作為生態(tài)紅線實施的基礎。四是缺乏統(tǒng)一的頂層設計，將多部門提出的各類生態(tài)紅線進行有效地統(tǒng)籌和銜接，增強生態(tài)紅線的實施效率。

生態(tài)紅線在戰(zhàn)略環(huán)評中的應用

生態(tài)紅線在戰(zhàn)略環(huán)評中的實踐還處于起步階段，在僅有的應用案例中，生態(tài)紅線的劃定主要集中在自然生態(tài)系統(tǒng)保護方面，即在生態(tài)功能重要區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等劃定生態(tài)紅線區(qū)，作為區(qū)域生態(tài)安全的最基本保障。環(huán)境質量安全底線和資源開發(fā)利用上線在戰(zhàn)略環(huán)評中的應用還比較少，仍處于探索階段。

“西部大開發(fā)西南重點區(qū)域和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境評價”（2012年）項目實施過程中，進行了生態(tài)控制分區(qū)[7]，提出了生態(tài)紅線區(qū)、生態(tài)黃線區(qū)和可開發(fā)利用區(qū)。將自然保護區(qū)、世界文化遺產、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、生態(tài)極敏感區(qū)和生態(tài)服務功能極重要區(qū)劃定為生態(tài)紅線區(qū)，明確為區(qū)域發(fā)展中不可逾越的生態(tài)底線，實施嚴格保護，生態(tài)紅線區(qū)面積約占區(qū)域總面積的15%。將生態(tài)較敏感地區(qū)、生態(tài)服務功能較重要地區(qū)、自然災害和產業(yè)生態(tài)風險較高的地區(qū)劃定為生態(tài)黃線區(qū)，實施限制開發(fā)，加強生態(tài)保護，面積約占區(qū)域總面積的50%。將生態(tài)敏感性、生態(tài)服務功能重要性和風險程度相對不高的地區(qū)劃定為可開發(fā)利用區(qū)，面積約占區(qū)域總面積的35%。該項目通過生態(tài)控制分區(qū)和生態(tài)紅線，保護了區(qū)域重要生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)功能，實現(xiàn)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的有效控制和持續(xù)改善，進一步優(yōu)化引導區(qū)域產業(yè)布局。但并未從環(huán)境和資源角度劃出空間紅線，僅提出了區(qū)域環(huán)境保護和資源利用的管控措施。

“中部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境評價”（2014年）項目實施過程中，強調貫徹底線思維，絕不能突破生態(tài)環(huán)境的底線[8]。既要著眼于推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，把生態(tài)文明的理念和原則融入中部城鎮(zhèn)化全過程，推動城市群合理發(fā)展，使其規(guī)模與資源環(huán)境承載能力相適應；又要結合主體功能區(qū)戰(zhàn)略，研究如何嚴守生態(tài)紅線，引導空間開發(fā)實現(xiàn)合理布局，避讓重要生態(tài)功能區(qū)，同時加快產業(yè)結構調整，合理調控發(fā)展速度。研究城市群、流域上下游的統(tǒng)籌協(xié)調機制，劃定并嚴守生態(tài)紅線，強化生態(tài)功能區(qū)管理，實施重大生態(tài)修復工程，加強生物多樣性保護，提高生態(tài)產品的生產和供應能力。

在戰(zhàn)略環(huán)評中落實生態(tài)紅線的建議

戰(zhàn)略環(huán)評的目的在于將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略引入到決策過程中，從決策源頭對經濟社會發(fā)展布局、結構和規(guī)模進行優(yōu)化調整，在不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的前提下適度開發(fā)。生態(tài)紅線是國家和區(qū)域保障生態(tài)安全、環(huán)境質量安全、資源供給和效率安全的底線，是維持經濟社會健康可持續(xù)發(fā)展的最基本保障。將生態(tài)紅線理念引入戰(zhàn)略環(huán)評，在戰(zhàn)略環(huán)評中劃定并嚴守生態(tài)紅線，具有重要意義。

在戰(zhàn)略環(huán)評中落實生態(tài)紅線，亟須創(chuàng)新戰(zhàn)略環(huán)評機制，具體體現(xiàn)在以下五個方面。

一是轉變傳統(tǒng)的影響導向型評價模式，結合生態(tài)紅線的劃分，開展目標導向型評價。傳統(tǒng)的影響導向型評價是根據(jù)產業(yè)結構、布局和規(guī)模評價產業(yè)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響，提出生態(tài)影響減緩措施。這種傳統(tǒng)的影響導向型評價模式應逐步轉變?yōu)槟繕藢蛐驮u價，即將生態(tài)保護紅線落實到空間布局上，明確禁止開發(fā)嚴格保護的區(qū)域，從而引導優(yōu)化產業(yè)布局和規(guī)模，實現(xiàn)社會經濟和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

二是在戰(zhàn)略環(huán)評中貫穿生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先理念，劃定并嚴守生態(tài)紅線。將生態(tài)保護紅線要求落實到空間布局上，明確提出重點流域、區(qū)域和行業(yè)發(fā)展過程中需要嚴格保護的重要單元，確保不可突破的生態(tài)安全和環(huán)境安全底線，保護好生態(tài)保護紅線區(qū)域，并以此優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化的空間布局，優(yōu)化調整重點產業(yè)發(fā)展的結構和規(guī)模，減少人類開發(fā)建設活動對生態(tài)環(huán)境的不良影響，降低生態(tài)風險。

三是將環(huán)境質量安全底線和資源開發(fā)利用上線落實到戰(zhàn)略環(huán)評中，明確維護國家和區(qū)域環(huán)境質量安全、資源供給安全的紅線區(qū)域。僅從自然生態(tài)系統(tǒng)保護角度出發(fā)的生態(tài)紅線，無法有效涵蓋環(huán)境保護中涉及的資源消耗、環(huán)境質量、環(huán)境容量、風險控制等范疇。在戰(zhàn)略環(huán)評中，不僅應劃分出維護自然生態(tài)系統(tǒng)安全的紅線區(qū)域，還應劃分出維護環(huán)境質量安全、資源供給安全的紅線區(qū)域，提出水、大氣、土壤等環(huán)境要素的環(huán)境質量達標、主要污染物排放控制和環(huán)境風險管理等紅線管理要求，從環(huán)境質量安全的角度引導優(yōu)化產業(yè)布局、結構和規(guī)模。

四是從自然生態(tài)系統(tǒng)保護、環(huán)境質量安全保障和資源可持續(xù)開發(fā)利用三個方面，進一步探索適用于戰(zhàn)略環(huán)評的生態(tài)保護紅線劃分技術，兼顧生態(tài)紅線指標評估的科學性與可操作性。

五是在戰(zhàn)略環(huán)評中加強生態(tài)紅線配套政策的制定，因地制宜地提出差異性的環(huán)境管控措施，建立區(qū)域生態(tài)補償機制，完善區(qū)域資源環(huán)境承載力監(jiān)測預警體系，實現(xiàn)生態(tài)紅線區(qū)的動態(tài)評估，完善和規(guī)范生態(tài)保護紅線管理技術支撐體系。

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2095-6444(2014)04-0015-03

2014-06-05

王金南，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師，研究員；許開鵬、遲妍妍，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境區(qū)劃中心。