胡稅根　李幼蕓

公民權(quán)是公民參與社會治理的基礎(chǔ)，它賦予了公民參與社會事務(wù)和社會管理的權(quán)利。在西方社會，公民參與治理的實踐早在古希臘時期就已經(jīng)出現(xiàn)了。在羅馬帝國興起、歐洲中世紀(jì)的封建王權(quán)與教會統(tǒng)治、資產(chǎn)階級出現(xiàn)以及制度化政體的確立等一系列歷史進程中，公民社會也在逐漸形成與曲折發(fā)展。

西方國家公共治理結(jié)構(gòu)中的公民參與

“治理”理念在公共領(lǐng)域興起的時間并不長，自20世紀(jì)90年代以來，其在理論與實踐方面僅僅經(jīng)過了二十余年的發(fā)展。不同的學(xué)者以自身不同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域為背景，從多個學(xué)科角度對“治理”進行了界定。全球治理委員在《我們的全球伙伴關(guān)系》一書中將治理定義為公共機構(gòu)、私人機構(gòu)或個人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排①。治理的基本特征包括：首先，治理是政府、社會公共機構(gòu)和行為者等多元主體集體行動的過程；其次，治理過程中，各個社會公共機構(gòu)之間存在權(quán)力依賴，治理參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；最后，治理運用的領(lǐng)域包括政府治理、國際治理、社區(qū)治理等。

在公共治理理論中，治理的結(jié)構(gòu)主要包括政府、企業(yè)、非政府組織、公民等主體。政府以憲法確立的權(quán)威為基礎(chǔ)，負責(zé)制定具有約束力的政策，擁有明確權(quán)力，傾向于按照既定程序進行調(diào)控，其基本功能是通過國家公權(quán)力制定一系列維護社會秩序、管理經(jīng)濟生活和行使公共權(quán)力的法律政策，實現(xiàn)對社會的治理。

在公共治理中，公民是公共事務(wù)的積極參與者，他們懷著極大的熱情和興趣積極參與公共組織，參加公共活動，并對公共生活產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。公民既是政策制定的參與者、確定者，也是政策的執(zhí)行者、受惠者和監(jiān)督者。在治理過程中，公民與政府的關(guān)系從回應(yīng)進化到了合作，回應(yīng)意味著政府通過最大化的集權(quán)來掌控權(quán)力與制定決策，而合作則強調(diào)權(quán)力的分化以及公民在行政過程中的參與。

美國學(xué)者謝爾·阿斯汀提出了“公民參與階梯理論”。公民參與類型被劃分為由低到高漸進發(fā)展的三個階段：第一階段是政府主導(dǎo)型參與，政府通過操縱、教育等方式主導(dǎo)參與過程，公民實際參與的程度很低；第二階段為象征型參與，公民具有一定參與公共決策的機會，但政府為避免對決策產(chǎn)生劇烈的影響，會改變參與者的權(quán)力分配方式、決策的制定過程，公民自主性程度不高；第三階段為完全型參與，公民享有合法的實體性權(quán)力與程序權(quán)力，參與公共政策的制定和執(zhí)行，能對社區(qū)的公共事務(wù)進行自主式的管理。②

治理中公民參與的作用

公民作為一個新的主體參與到社會治理當(dāng)中，極大地改變了社會治理的結(jié)構(gòu)與效果。公民參與不僅提升了公民自身的政治素養(yǎng)，滿足了公民的政治需求，同時也推動了政府、社會的進步。第一，公民參與治理能夠更有效地滿足公民自身的需求。新公共管理運動的出現(xiàn)與發(fā)展，推動了政府官僚制的改革，迫使其加強對公民的回應(yīng)性。現(xiàn)代公共管理潛存著兩種趨勢，一是將公民作為顧客，政府回應(yīng)其需求；二是將公民作為平等的伙伴，政府與其進行有效合作。然而，回應(yīng)被認為是消極、被動的反應(yīng)。而公民參與意味著公民與政府在價值上的統(tǒng)一與行動中的協(xié)作。公民參與治理改變了公民作為顧客或委托人的身份，轉(zhuǎn)而成為治理的主體，在治理體系中代表及實現(xiàn)公眾的利益訴求。

第二，公民參與治理有助于增進社會資本，降低社會成本。西方的社會資本理論認為公民參與集體社會行動，能夠促進彼此之間的合作與互惠，增加彼此之間的信任，社會信任增加轉(zhuǎn)化為社會資本。社會資本具有規(guī)模效應(yīng)，公民在小范圍、小群體內(nèi)合作所形成的社會信任可以延伸至對政府、對社會、對市場的信任，進而為政府的決策制定、社會的有效管理以及經(jīng)濟的快速增長奠定基礎(chǔ)。同時，社會資本能夠克服集體行動的困境，降低生活交往和市場經(jīng)濟中的制度費用，提高投入資本所帶來的收益。因此，公民參與到治理中，形成相互合作、平等互利的規(guī)范網(wǎng)絡(luò)能夠有效地形成社會信任、提高社會資本、降低社會成本，進而推動民主政治與和諧社會的發(fā)展。

第三，公民參與治理能夠提高公民參與政治的積極性和有效性。公民參與治理使公民具有更強的主動性和批判精神，也使他們更加關(guān)注社會、政治中的熱點焦點問題，促使他們更主動更積極地參與到這些問題的討論、解決之中，進而影響政府的決策。同時，更多的參與也賦予公民更多學(xué)習(xí)的機會，使他們具有更多的政治知識、更好的政治技能以及更高的政治覺悟，提高他們參與政治的有效性。

第四，公民參與治理能夠提高公共政策有效性。公民參與治理有助于社會對政府的監(jiān)督和敦促。公民參與迫使政府將大量政府信息向社會公開，也敦促政府更多地傾聽公民的意見和建議。雖然，公民參與在一定程度上會提高政策制定的成本，但公民的參與確保了公民對政策的接受度與合作性，這將大大提高政策執(zhí)行的效果。同時，這種參與與合作也確保了政策的合法性，進而提高了政府行為的合法性。

第五，公民參與治理能夠有效地推動社會民主進程。在早期的公共行政中，由于對效率的追求以及對公民能力的質(zhì)疑，許多學(xué)者認為政治只是政治家的工作，與普通大眾無關(guān)。隨著公共行政理論與實踐的發(fā)展，人們認識到公民的參與不僅是對政府、官員的監(jiān)督，更是民主價值的彰顯。效率不再是唯一的追求與核心價值，公平、人本主義開始得到重視。公民參與治理在一定程度上確保了公民參與政治的價值觀的確立以及對公共事務(wù)的知情權(quán)，這些都為社會民主化奠定了重要基礎(chǔ)。

西方國家治理中公民參與的實踐

公民權(quán)是公民參與社會治理的基礎(chǔ)，它賦予了公民參與社會事務(wù)和社會管理的權(quán)利。在西方社會，公民參與治理的實踐早在古希臘時期就已經(jīng)出現(xiàn)了。古希臘城邦制度下，公民享有政治權(quán)利，即可以通過公民大會、四百人會議、人民法庭等途徑參與城邦的直接管理和參與城邦重大事件的決策過程。在羅馬帝國興起、歐洲中世紀(jì)的封建王權(quán)與教會統(tǒng)治、資產(chǎn)階級出現(xiàn)以及制度化政體的確立等一系列歷史進程中，公民社會也在逐漸形成與曲折發(fā)展。endprint

不同于古希臘時期公民的直接參與模式，近代西方社會城市治理中形成了重要的間接參與模式，即代議制民主。隨著社會政治經(jīng)濟的進一步發(fā)展，西方國家隨后在近代代議制基礎(chǔ)上又發(fā)展形成了多種公民參與治理模式③，包括：技術(shù)精英代議制參與模式，即為了促使公民接受有關(guān)政策、維護社會穩(wěn)定，政府官員和專業(yè)人員設(shè)法溝通公民與政府官員的聯(lián)系渠道，對公民的要求作出恰當(dāng)反應(yīng)的模式。該模式下，普通公民難以介入社會公共事務(wù)的管理，因此不能算嚴(yán)格意義上的“公民參與治理模式”。多元自主代議制參與模式，即為了使不同利益群體和個體觀點進入決策過程，充分發(fā)動基層民眾的作用，鼓勵不分性別、種族、階級和教育程度的人民組成壓力集團發(fā)揮影響力。該模式雖然肯定了基層民眾的作用，但強調(diào)通過利益集團組織來參與治理決策?，F(xiàn)代的直接參與模式。在代議制參與模式主導(dǎo)的今天，仍然存在三種公民直接參與模式作為補充，即公民創(chuàng)議、公民投票和罷免民選公職人員。直接參與模式的實行事實上也體現(xiàn)了公民參與能力的提高和參與范圍的擴大。

此外，當(dāng)代西方社會形成了一些較為普遍的促進公民（狹義）參與治理的做法，以議會與公民的關(guān)系為例，如向公民開放議會大樓、允許公民參加議會委員會公開會議、向公民提供議會信息等，這一系列措施盡可能地保障公民享有充分的知情權(quán)與參與權(quán)，為公民參與治理提供了良好的環(huán)境。具體來看，不同西方國家在公民參與治理方面有過不少實踐經(jīng)驗，如美國公民參與社區(qū)治理、英國政府促進公眾參與公共政策制定、法國公民參與地方治理等實踐。

美國的社區(qū)治理經(jīng)歷了精英控制時代、民主時代、職業(yè)主義時代以及公民治理時代。在精英控制時代，只有擁有土地所有權(quán)的少數(shù)顯貴才能組成自治組織，對社區(qū)進行治理。由于社區(qū)的治理權(quán)集中于少數(shù)精英手中，大部分普通公眾無法參與到其中，財富便成為決定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要因素。在民主時代，社區(qū)中先后出現(xiàn)了董事會、委員會制度，行政權(quán)力集中于一名由市民選舉產(chǎn)生的官員手中，由他對社區(qū)的發(fā)展制定決策與方案。在職業(yè)主義時代，社區(qū)治理借鑒私營組織的模式，采取地區(qū)普選和市議會—城市經(jīng)理制度，由職業(yè)化的經(jīng)理或執(zhí)行官向董事會負責(zé)。這一形式提高了社區(qū)治理的經(jīng)濟效益和效率，但是在適用地區(qū)上存在局限性。在公民治理時代，強調(diào)要賦予非執(zhí)業(yè)人員和公民更大的控制權(quán)，由集權(quán)的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨駷橹行牡闹卫砟Ｊ?。在這樣的社區(qū)中，效率不再是唯一的追求目標(biāo)，居民的選擇和需求才是最重要的價值④。

以美國社區(qū)聽證會制度為例，二戰(zhàn)后城市人口急劇膨脹，社區(qū)內(nèi)各種問題逐漸增多，于是美國提出讓公眾參與到城市規(guī)劃建設(shè)中，在社區(qū)中建立公眾參與審議與討論的平臺，以此應(yīng)對城市過度重建帶來的問題和困境⑤。社區(qū)聽證會制度可從幾個方面來了解：一是組織主體。在社區(qū)建立社區(qū)委員會，在制定與社區(qū)相關(guān)的重大決策前，由委員會組織居民代表進行聽證。二是聽證內(nèi)容。社區(qū)聽證所針對的問題大部分都與社區(qū)居民休戚相關(guān)，包括社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、周邊環(huán)境等。三是聽證制度的作用。由公民自己探討并決定自己生活的環(huán)境，不僅能提高設(shè)施建設(shè)效率，還能更好地滿足社區(qū)居民，同時可以有效防止弱勢群體的需求被忽視，確保社區(qū)規(guī)劃不會成為富人和權(quán)貴們的游戲。社區(qū)聽證會為各方面的利益群體提供了一個溝通協(xié)商的平臺，使得社區(qū)中不同需求的居民、社會其他公民以及政府能夠就同一問題展開討論，從而為所有人提供了溝通的可能。

在英國，公民參與也被看作是促進民主發(fā)展與政策執(zhí)行的有效措施，政府對其越來越重視。通過為公眾提供一個表達自己聲音的機會，或者說是培養(yǎng)一種表達意見的能力，使它充分發(fā)揮出民主的作用，能夠極大地推動政策的制定與執(zhí)行。公眾參與中很重要的一點是要確定誰應(yīng)該擁有發(fā)表看法的權(quán)力，即確定利益相關(guān)的公眾或委托人。以英國的醫(yī)療系統(tǒng)為例，公眾與患者能夠參與到醫(yī)療治理的過程中來，這種參與不僅是理論上干預(yù)醫(yī)療工作的安排，在實踐上也為醫(yī)療程序的民主決策提供了討論的平臺⑥。2007年，英國出臺了Local Government and Public Involvement in Health Act 2007，以當(dāng)?shù)貐⑴c網(wǎng)絡(luò)替代患者與公眾參與平臺，用以改善公眾在參與醫(yī)療治理中的制度安排。2007年法案在創(chuàng)新的同時，也包含了當(dāng)?shù)貐⑴c網(wǎng)絡(luò)的主體內(nèi)容，這些改革為公眾參與到民主決策過程作出了巨大的貢獻。

法國在地方治理過程中，十分強調(diào)和重視發(fā)揮公民社會的作用。法國公民具有以社會運動的方式自我組織參與政治的傳統(tǒng)，隨著“積極公民”理念開始興起，法國公民參與的途徑也在不斷增加。2002年2月27日，法國通過了參與民主法（Participatory Democracy 2002 Law），該法律除了推廣已有公民參與措施之外，還提出了成立鄰里委員會等新的公民參與機構(gòu)⑦。法國公民參與國家管理、社會管理與公共事務(wù)管理的途徑主要有三個：首先，公民通過選舉權(quán)參與政治。法國的總統(tǒng)、國家及地方議會議員都是由公民直接選舉產(chǎn)生的，議會議長則是由議會間接選舉產(chǎn)生。不過，“積極公民”理念之下，公民不僅僅是投票者和政策作用對象，而應(yīng)該具有強烈的公民精神。因此，法國公民參與治理的第二個途徑為通過第三部門參與政治。目前法國公民參與的常規(guī)性機構(gòu)有大區(qū)社會經(jīng)濟委員會、鄰里委員會、地方信息和監(jiān)督委員會、發(fā)展委員會、地方公共服務(wù)委員會等，許多這種類型的機構(gòu)成為了地方政府出臺政策較為權(quán)威的咨詢處，有的行政決策若沒有第三部門的支持甚至很容易被取消。當(dāng)然，公民個體的直接參與也是一個非常重要的方式。法國公民直接政治參與具有制度化、法律化、程序化的特點，例如法律制度規(guī)定小市鎮(zhèn)的市民可以直接向市長表達個人意見，還規(guī)定所有公民都有權(quán)通過辦報、發(fā)傳單或者請愿的方式向地方政府、中央政府表達意見；同時特定的公共項目決策程序也對公民參與作出了明確規(guī)定，例如大型公共項目必須進行大型的公眾調(diào)查，調(diào)查由專門的調(diào)查委員會負責(zé)且項目實施必須得到委員會的認可，此外還有公民復(fù)決的方式，公民可以對已完成立法程序的議案表達支持、反對或要求⑧。endprint

當(dāng)然，西方國家治理中的公民參與也存在不足與缺陷，如公民參與的成本問題、公民參與的滿意度問題等。對此，西方國家也提出了諸如建立公眾聯(lián)盟、公民陪審團等一系列措施⑨。這些西方國家的實踐經(jīng)驗對于我國社會治理中公民參與的發(fā)展具有一定的借鑒意義。

西方國家治理中公民參與的經(jīng)驗與啟示

目前，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展到了新的階段，積累了一些較為嚴(yán)重的經(jīng)濟社會問題，政府治理面臨巨大的壓力。相較于西方社會，我國社會治理實踐中的公民參與發(fā)展時日較短，發(fā)展程度較低，需要改變、改善的空間也較大。為應(yīng)對經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中的問題，我們可以借鑒西方國家治理的經(jīng)驗，為公民參與治理提供更多的機會與平臺。

第一，制定完善的法律制度，為公民參與治理提供保障。在法治社會建設(shè)的背景下，只有保證公民參與的合法性，使其以積極的態(tài)度主動參與，才能確保參與的實際效果。目前，國內(nèi)的公民參與仍然存在著混亂無序及無效等問題，導(dǎo)致公民缺乏參與的積極性與信心。

第二，建立政府和社區(qū)決策聽證會制度，為公民參與治理提供有效的渠道。博克斯指出，公民治理包括公民協(xié)調(diào)委員會、公民理事會、幫助者等必要因素，管理機構(gòu)從決策者轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)者，由公民為地方政府的決策提供咨詢與協(xié)助⑩。美國的聽證會制度強調(diào)聽證的全程公開，包括事前聽證、事中聽證以及事后聽證，同時為了保證聽證程序的合法性，聽證代表被允許邀請律師陪同出席。目前，我國已建立起有關(guān)社區(qū)規(guī)劃聽證的法律制度，但是各項規(guī)定還不明確，有待繼續(xù)規(guī)范。同時，社區(qū)聽證制度在全國各地的社區(qū)并不普及，聽證議題的公告、時間的公開以及律師的全程參與也都有待完善。

第三，設(shè)計及時有效的反饋機制，提高公民參與治理的積極性。公眾參與治理最關(guān)注的不是參與的形式，而是參與是否能夠?qū)χ卫頉Q策產(chǎn)生真正的影響。如果公眾的積極參與得不到政府的有效回應(yīng)，不僅會打擊公眾參與的積極性，更會影響政府的公信力。只有充分重視公眾參與的意見，建立起有效的反饋機制，對公民的意見進行及時的反饋，讓公眾看到自己的參與對政策產(chǎn)生了實質(zhì)影響，才能保證公民參與的積極性。

第四，構(gòu)建公民參與技能培訓(xùn)體系，提高公民參與治理的有效性。公民參與治理不僅需要參與政治的熱情，同時也需要參與政治的能力，要讓公民成為“有所知的公民”。因此要建立公民參與技能培訓(xùn)體系，使公民具備一定的政治知識和參政能力，才能最大限度地發(fā)揮公民在治理中的作用，將傳統(tǒng)的政府“中心決策者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮駞f(xié)調(diào)者”角色，使公民真正成為治理中的主人。

（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生葉夏菁對此文亦有貢獻；本文系國家社科基金重大項目“公共文化服務(wù)的指標(biāo)體系構(gòu)建與績效評估研究”和國家社科基金重點項目“應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的績效評估、政策仿真與能力建設(shè)研究”的階段性成果之一，項目編號分別為：12&ZD020、08ASH006）

【注釋】

①全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社，1995年，第23頁。

②Arstein， Sherry： A ladder of citizen participation. Journal of American Institute of Planners， 359（4）：216-224.

③關(guān)玲永：《我國城市治理中公民參與研究》，長春：吉林大學(xué)出版社，2010年，第45～75頁。

④[美]理查德·C·博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第20～23頁。

⑤Damon Y. Smith： Property Ownership and Economic Stability： A Necessary Relationship？ Saint Louis University Public Law Review， Participatory planning and procedural protections： The case for deeper public participation in urban redevelopment， 2009， 243.

⑥Caroline Muller， David Hughes， Peter Vincent-Jones： The Democratic Potential of Public Participation： Healthcare Governance in England. Social & Legal Studies， 20（1）： 22.

⑦郁建興，樓蘇萍：“近20年來法國地方治理體系變革與新治理結(jié)構(gòu)”，《學(xué)術(shù)研究》，2006年第1期，第78～83頁。

⑧吳自斌：“法國地方治理的變遷及其啟示”，《江蘇社會科學(xué)》，2010年第4期，第122～129頁。

⑨顧麗梅：“解讀西方的公民參與理論—兼論我國城市政府治理中公民參與新范式的建構(gòu)”，《南京社會科學(xué)》，2006年第3期，第41～48頁。

⑩[美]理查德·C·博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第103頁。

黃鳳蘭：“美國城市規(guī)劃中的社區(qū)聽證及我們的思考”，《行政法學(xué)研究》，2014年第1期，第136頁。

責(zé)編/張蕾endprint