郎佩娟

治理概念具有包容性和普適性，很難簡(jiǎn)單概括，但總體來(lái)看治理論的主要內(nèi)容有：公共行政主體的多元化；公共事務(wù)管理責(zé)任的重新分配；公共行政的多向性和互動(dòng)性；重新定位政府在公共行政中的作用。治理理論引領(lǐng)下的歐盟國(guó)家公共服務(wù)改革，體現(xiàn)了理論與實(shí)踐的互動(dòng)，也驗(yàn)證了區(qū)域性治理、治理主體多元化、尋求第三種社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制等理論有其合理內(nèi)核。

治理理論產(chǎn)生的歷史背景

國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化對(duì)公共行政的影響。美國(guó)學(xué)者阿里·法拉茲曼得曾評(píng)論到：“跨國(guó)公司的成長(zhǎng)尤其是它‘與國(guó)家無(wú)關(guān)的性質(zhì)，以及全球資本主義的擴(kuò)張，已經(jīng)使國(guó)家變得無(wú)足輕重、甚至多余……。”“全球資本主義導(dǎo)致了超國(guó)家管理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，它們即便沒(méi)有取代疆域性的民族國(guó)家，也成為民族國(guó)家的重要補(bǔ)充”。面對(duì)傳統(tǒng)的以國(guó)家為單位的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)以及這一結(jié)構(gòu)下國(guó)際事務(wù)、國(guó)際組織、國(guó)際法律的空疏與不足，西方學(xué)者自然而然地轉(zhuǎn)向了對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家理論和傳統(tǒng)官僚體制的反思與批判，并試圖找出一種更具全球性質(zhì)的公共行政理論。

公共行政與私人行政趨同的啟示。公共行政與私人行政的趨同既表現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)上，也表現(xiàn)在管理方法上。從組織結(jié)構(gòu)看，自20世紀(jì)中葉以來(lái)，政府和其他社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)都經(jīng)歷了一個(gè)逐步復(fù)雜、層級(jí)增多、分工細(xì)密、制度嚴(yán)格的發(fā)展過(guò)程，韋伯式官僚科層制不僅被政府機(jī)關(guān)采用，而且被一些社會(huì)化程度較高的企業(yè)和社會(huì)組織采用。從管理方法看，戰(zhàn)后進(jìn)行的歷次行政改革中，企業(yè)管理采用的績(jī)效管理、目標(biāo)管理等方法，逐步滲透到公共部門。可以說(shuō)，治理理論的產(chǎn)生與發(fā)展是人們?cè)诠残姓退饺诵姓g進(jìn)行比較、學(xué)習(xí)和借鑒的結(jié)果。

現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展?，F(xiàn)代信息技術(shù)使信息收集、存貯、處理和傳播更加便捷，也使公民和社會(huì)擁有了遠(yuǎn)比過(guò)去多得多的信息和知識(shí)量，由此帶來(lái)政府與社會(huì)關(guān)系的諸多變化，例如政府與社會(huì)距離的縮短，管理主體和管理相對(duì)人之間溝通、回應(yīng)、依賴的增加，政府傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)地位下降，垂直單向型權(quán)力運(yùn)作方式遭遇挑戰(zhàn)等。這種情形為政府、企業(yè)和其他組織共同進(jìn)行公共管理，為企業(yè)和其他組織積極參與公共管理提供了可能和條件。

對(duì)政府和市場(chǎng)之外第三種社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制的尋求。學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直存在著政府和市場(chǎng)孰優(yōu)孰劣的爭(zhēng)論。20世紀(jì)30至40年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和戰(zhàn)爭(zhēng)，使國(guó)家的地位和作用一度上揚(yáng)，政府權(quán)力和職能大大擴(kuò)展。20世紀(jì)70年代后，國(guó)家的地位和作用重新受到質(zhì)疑，推崇市場(chǎng)而遏止政府的市場(chǎng)主義再度興起。在治理理論產(chǎn)生之前，人們探討的社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制只有政府和市場(chǎng)兩種，其中，政府追求具體而有效的公共政策目標(biāo)，市場(chǎng)追求各種經(jīng)濟(jì)手段下物質(zhì)利益的最大化。但是，政府和市場(chǎng)都存在固有缺陷，在社會(huì)領(lǐng)域的許多方面，無(wú)論政府還是市場(chǎng)都無(wú)能為力。因此，愈來(lái)愈多的人企圖在政府與市場(chǎng)之外尋找社會(huì)協(xié)調(diào)的第三種機(jī)制，治理理論就是其中之一。

治理理論的主要內(nèi)容及本質(zhì)特征

傳統(tǒng)行政學(xué)的核心概念是Government，譯成政府或者統(tǒng)治。政府、統(tǒng)治都有下述兩層基本含義。第一，在由立法、行政、司法構(gòu)成的公權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)力的載體是一套自上而下的政府機(jī)關(guān)；其二，行政權(quán)力有強(qiáng)制性，政府運(yùn)用這種權(quán)力維護(hù)社會(huì)秩序和管理公共事務(wù)。據(jù)此，“行政”被界定為是一種活動(dòng)，即政府機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行強(qiáng)制性管理。

上述對(duì)于行政的界定，反映了近代民族國(guó)家產(chǎn)生后人們對(duì)政府權(quán)力和職能的定位。在這一定位之下，人們普遍且長(zhǎng)期將政府看作是公意的代表，認(rèn)為政府在道義上負(fù)有保衛(wèi)、治安和公共服務(wù)三大職能。正如自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密所指出：政府應(yīng)當(dāng)履行三個(gè)方面的職能，一是保護(hù)本國(guó)社會(huì)成員免遭其他國(guó)家暴力行為的侵害；二是保護(hù)社會(huì)成員免遭其他社會(huì)成員的侵害和壓迫，主持社會(huì)正義；三是建立、維持公共工程和公共設(shè)施。從實(shí)際情況看，政府也的確擁有較大的權(quán)威性以及資源優(yōu)勢(shì)，國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)基本上是由政府管理的。從來(lái)沒(méi)有哪一個(gè)社會(huì)組織能夠像政府那樣擁有如此大的權(quán)威，能夠?qū)ι鐣?huì)發(fā)展和公民生活產(chǎn)生如此廣泛而深刻的影響。

治理理論的核心概念Governance，是指一種新治理模式，尤其是指當(dāng)代市場(chǎng)體制下政府治理公共事務(wù)之道，正如英國(guó)學(xué)者R·羅茨所說(shuō)：“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)”。羅茨還列舉了治理的六大領(lǐng)域，即國(guó)家治理、公司治理、新公共管理治理、善治治理、社會(huì)控制體系治理、網(wǎng)絡(luò)治理等。不同領(lǐng)域的治理有著不同的含義和目標(biāo)，例如新公共管理治理是指將市場(chǎng)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府公共服務(wù)；善治治理是指效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系等。上述詮釋表明，治理概念具有包容性和普適性，很難用一句話簡(jiǎn)單概括，但這并不妨礙人們從總體上認(rèn)識(shí)和把握治理理論的內(nèi)容。這些內(nèi)容主要有：

公共行政主體的多元化。治理理論否認(rèn)政府是國(guó)家管理的唯一中心，認(rèn)為政府職能履行主體不具有專屬性和排他性，在政府之外還有大量的其他公共行政主體。治理理論提出，以往那種將公共行政主體歸結(jié)為政府的認(rèn)識(shí)是片面的、不符合實(shí)際的。首先，福利國(guó)家對(duì)各種社會(huì)結(jié)構(gòu)公共服務(wù)職能的強(qiáng)調(diào)，使得大量從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的企業(yè)出現(xiàn)在公共領(lǐng)域。政府和企業(yè)的疊加，增加了公共行政主體的多樣性，也突破了秩序與效率的界限。其次，越來(lái)越多的非政府組織參與了政府的公共政策制定和公共服務(wù)供給，傳統(tǒng)上屬于政府職責(zé)的事情，現(xiàn)在許多都由非政府組織分擔(dān)了。在社區(qū)管理、環(huán)境資源、公共工程、文化保護(hù)等領(lǐng)域，非政府組織的作用越來(lái)越明顯。上述情況表明，政府與其他社會(huì)結(jié)構(gòu)并非沒(méi)有關(guān)聯(lián)，大部分公共政策都是各種政治力量和社會(huì)力量相互作用的產(chǎn)物，而在某些領(lǐng)域，非政府組織甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢(shì)。因此，公共行政的主體是由包括政府在內(nèi)的眾多社會(huì)結(jié)構(gòu)甚至個(gè)人組成的。

治理理論提出了與古典管理理論相對(duì)立的人性觀。古典管理理論認(rèn)為，社會(huì)是由追求個(gè)人利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”組成的，經(jīng)濟(jì)人會(huì)因追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益而不顧社會(huì)秩序，造成對(duì)公共利益的損害。為了克服經(jīng)濟(jì)人行為可能給社會(huì)帶來(lái)的弊端，就需要有一個(gè)凌駕于社會(huì)之上并對(duì)全社會(huì)實(shí)施規(guī)制和強(qiáng)制的管理結(jié)構(gòu)，這個(gè)結(jié)構(gòu)就是政府。因此，政府是利他的，具有道德人的性質(zhì)。治理理論則認(rèn)為，那種“只有政府才具有公益心和使命感”的認(rèn)識(shí)是片面的，社會(huì)組織和公民也有相當(dāng)?shù)呢?zé)任心和道德感，也有為社會(huì)、為他人（當(dāng)然最終也為自己）服務(wù)的動(dòng)機(jī)。社會(huì)組織和公民廣泛參與公共服務(wù)過(guò)程，與其說(shuō)是一種制度安排，不如說(shuō)是一種內(nèi)在人性的趨動(dòng)。endprint

公共事務(wù)管理責(zé)任的重新分配。在傳統(tǒng)社會(huì)，公共事務(wù)管理責(zé)任歸屬政府，政府理所當(dāng)然地承擔(dān)了維護(hù)公共利益的義務(wù)。戰(zhàn)后西方經(jīng)濟(jì)學(xué)特別是凱恩斯主義的發(fā)展，也為政府對(duì)社會(huì)生活的廣泛干預(yù)提供了理論支持。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其是在公共選擇理論出現(xiàn)后，人們對(duì)于政府失靈的認(rèn)識(shí)更加清晰。

治理理論關(guān)心公共事務(wù)管理責(zé)任在國(guó)家與社會(huì)、公共部門與私人部門之間的重新分配，認(rèn)為公共責(zé)任有從政府部門轉(zhuǎn)移到非政府部門的趨勢(shì)。首先，大量民營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)入到傳統(tǒng)公共領(lǐng)域，使得公共部門和私人部門的界限變得模糊不清；其次，在政府和市場(chǎng)之間的“社會(huì)中間地帶”，涌現(xiàn)了大量的非政府組織，這些組織稱謂不同，但共同點(diǎn)是依靠自己的資源解決社會(huì)問(wèn)題，且在解決問(wèn)題時(shí)不動(dòng)用政府資源和權(quán)威，使得公共領(lǐng)域和市場(chǎng)領(lǐng)域的界限模糊不清。治理理論要求承認(rèn)公共責(zé)任的轉(zhuǎn)移，承認(rèn)非政府組織的貢獻(xiàn)和作用。這種承認(rèn)意味著一些傳統(tǒng)上只有政府有權(quán)管理的事務(wù)，非政府組織同樣有權(quán)管理，也意味著應(yīng)當(dāng)將法律和制度確定的一部分政府責(zé)任交由非政府組織承擔(dān)。

公共行政的多向性和互動(dòng)性。傳統(tǒng)行政權(quán)力的運(yùn)行方向是單向的，行政權(quán)力沿行政層級(jí)做自上而下的運(yùn)動(dòng)，政府憑借行政權(quán)力的權(quán)威對(duì)全社會(huì)實(shí)行單面控制，對(duì)于被管理者而言，接受與服從是其主要義務(wù)。治理理論認(rèn)為，行政權(quán)力的運(yùn)行方向是多向的，各公共行政主體之間是互動(dòng)的，因而有必要在理順公共行政主體之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立起公共行政主體的自主自治網(wǎng)絡(luò)。

首先，理順公共行政主體之間的關(guān)系。治理理論認(rèn)為，各公共行政主體的關(guān)系是依賴關(guān)系和伙伴關(guān)系。依賴關(guān)系是說(shuō)，參與公共行政的企業(yè)和社會(huì)組織都不擁有足夠的資源，都不具有獨(dú)立解決所有問(wèn)題的能力，因而必須彼此依賴、加強(qiáng)協(xié)商，在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)中實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)，這與傳統(tǒng)那種以政府為中心、以社會(huì)組織為助手的關(guān)系模式形成了很大差異。伙伴關(guān)系是說(shuō)，參與公共行政的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)互動(dòng)合作，相伴做事。依賴關(guān)系和伙伴關(guān)系要求所有公共機(jī)構(gòu)（尤其是政府機(jī)關(guān)）都要關(guān)注自己意圖與最終結(jié)果之間可能存在的不一致，關(guān)注談判和協(xié)商過(guò)程中實(shí)際存在的不確定因素。為此，政府必須敞開(kāi)胸襟，敢于接受各種不確定條件和結(jié)果。

其次，建立公共行政主體的自主自治網(wǎng)絡(luò)。方法是：各公共行政主體都主動(dòng)放棄一部分權(quán)力＼權(quán)利（政府放棄一部分強(qiáng)制權(quán)力，社會(huì)組織放棄一部分經(jīng)濟(jì)權(quán)利），通過(guò)對(duì)話增進(jìn)彼此理解和相互信任，建立短、中、長(zhǎng)期合作關(guān)系，并最終建立起互依、互動(dòng)、互利的公共事務(wù)管理聯(lián)合體。在這一聯(lián)合體中，每一單個(gè)公共行政主體既有參與公共行政的自主自治性，也有受聯(lián)合體約束的組織性。這種聯(lián)合體不再是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而是自主合作；不再是集權(quán)，而是權(quán)力在縱向和橫向上同時(shí)分散；不再追求一致性和普遍性，而是追求多元和多樣化基礎(chǔ)上的共同利益。自主自治網(wǎng)絡(luò)的好處在于，能夠通過(guò)持續(xù)不斷的對(duì)話交換更多的信息，減少人類有限理性的困境；能夠通過(guò)短、中、長(zhǎng)期合作，將政府、社會(huì)組織和公民鎖定在相互依賴、共同生存的關(guān)系中；能夠通過(guò)不斷對(duì)話、不斷合作的社會(huì)行為減少人為的政策失誤；能夠通過(guò)不斷對(duì)話、反思，增強(qiáng)各社會(huì)組織和公民的學(xué)習(xí)能力，以適應(yīng)不斷出現(xiàn)的新的社會(huì)挑戰(zhàn)。

重新定位政府在公共行政中的作用。治理理論提出，應(yīng)該重新定位政府在公共行政中的作用，政府的作用主要表現(xiàn)為協(xié)調(diào)作用、影響作用和做應(yīng)做之事。協(xié)調(diào)是指政府拋棄傳統(tǒng)公共行政的壟斷性和強(qiáng)制性，善于選擇、委托公共行政參與方，并在各參與方之間建立起互動(dòng)聯(lián)系；影響是指政府確定公共行政的目標(biāo)，并通過(guò)宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)；做應(yīng)做之事是指政府應(yīng)該準(zhǔn)確定位自身職能，不能事無(wú)巨細(xì)，什么事都做。治理理論認(rèn)為，在市場(chǎng)體制下，政府要超越任何子系統(tǒng)的局限思考、規(guī)劃問(wèn)題，及時(shí)化解治理中的各種矛盾沖突。衡量政府能力的高低不是看政府集權(quán)、強(qiáng)制和壟斷程度的高低，而是看政府能否用心找尋和正確運(yùn)用新工具對(duì)社會(huì)發(fā)展中的棘手問(wèn)題加以引導(dǎo)和控制。

治理理論引領(lǐng)下的歐盟國(guó)家公共服務(wù)改革

公共服務(wù)改革是指公共服務(wù)供給主體、供給方式的變革。政府壟斷公共服務(wù)供給存在諸多弊端，直接導(dǎo)致了政府財(cái)政、管理和信任三大危機(jī)。另一方面，在當(dāng)代，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求呈差異化、個(gè)性化、復(fù)雜化等特點(diǎn)，對(duì)政府提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量都提出了更高要求。更嚴(yán)重的問(wèn)題是，政府供給的低效和公共資源的浪費(fèi)，使基本公共服務(wù)呈不均衡狀態(tài)，一些弱勢(shì)群體無(wú)法均等享受公共服務(wù)。為了解決這些問(wèn)題，在治理、新公共管理、第三部門、公共選擇等理論的引領(lǐng)下，從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，歐盟國(guó)家普遍進(jìn)行了公共服務(wù)改革，改革的方向是打破政府壟斷，通過(guò)購(gòu)買、委托等方式，將原本由政府承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)交由企業(yè)或者其他社會(huì)組織承擔(dān)，讓更多的社會(huì)組織進(jìn)入到公共服務(wù)提供流程。其做法主要有：

準(zhǔn)確定位公共服務(wù)中的政府職責(zé)。公共服務(wù)是當(dāng)代政府的重要職能，但政府不能壟斷公共服務(wù)供給，也不能事事親力親為。政府是政策型公共組織，在公共服務(wù)中的主要職責(zé)是政策供給、過(guò)程指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)督。政府通過(guò)履行這些職責(zé)，使公共服務(wù)在法律和政策軌道上規(guī)范運(yùn)行，并保證公共服務(wù)供給質(zhì)量，使全社會(huì)都能真正享受到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共服務(wù)。在這方面，法國(guó)的做法是首先區(qū)分政府和公民社會(huì)組織提供公共服務(wù)的不同類型，在此基礎(chǔ)上，政府履行激勵(lì)、資質(zhì)鑒定、監(jiān)管和評(píng)估等具體職責(zé)，充分發(fā)揮公民社會(huì)組織在公共服務(wù)中的作用。

第一，政府和公民社會(huì)組織提供公共服務(wù)的類型不同。一些重要的、基礎(chǔ)的、有強(qiáng)烈共識(shí)的服務(wù)由政府提供（例如公平服務(wù)）；一些具有高度技術(shù)性的服務(wù)（例如醫(yī)療）由國(guó)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供；對(duì)于外包的公共服務(wù)，政府制定正式而嚴(yán)格的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（例如教育），并對(duì)提供服務(wù)的公民社會(huì)組織實(shí)行監(jiān)督。

第二，為鼓勵(lì)公民社會(huì)組織參與公共服務(wù)，法國(guó)政府除采取資助、簽約、第三方支付（政府發(fā)放代金券，代金券持有者在市場(chǎng)上采購(gòu)某些特殊服務(wù)）等措施外，還對(duì)公民社會(huì)組織提供實(shí)物資助，例如提供免費(fèi)的辦公場(chǎng)地和設(shè)備等。

第三，法國(guó)政府通過(guò)授權(quán)與認(rèn)證、承認(rèn)身份、簽定協(xié)議等三種不同的法律程序，鑒定公民社會(huì)組織提供公共服務(wù)的資質(zhì)和能力。每種程序（尤其是第一種、第三種程序）都承認(rèn)服務(wù)部門的獨(dú)家代理性；第二種程序則要求被認(rèn)證者提供既往的業(yè)績(jī)證明；通過(guò)第三種程序，政府與社會(huì)組織簽訂協(xié)議，規(guī)定服務(wù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，公民社會(huì)組織成為準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)。endprint

第四，政府根據(jù)協(xié)議監(jiān)督、評(píng)估公民社會(huì)組織提供公共服務(wù)情況，包括出版物、活動(dòng)、總體運(yùn)作等。組織的各項(xiàng)活動(dòng)和表現(xiàn)都要有記錄，并向政府提交年度工作報(bào)告。法國(guó)2006年通過(guò)的金融組織法，要求所有與政府緊密合作的衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)組織計(jì)算出服務(wù)有效性指數(shù)。這些指數(shù)雖非嚴(yán)格量化，但必須能反映產(chǎn)出、結(jié)果以及對(duì)客戶/受益人的影響。

將社會(huì)組織視為政府公共服務(wù)供給的良好合作伙伴。公共服務(wù)改革可以一定程度矯正“政府失靈”，推進(jìn)“小政府、大社會(huì)”政社關(guān)系格局的形成；可以提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率；還可以改善社會(huì)組織的自身狀況，促進(jìn)公民社會(huì)的形成與發(fā)展。為此，政府要加強(qiáng)對(duì)第三部門或者社會(huì)組織的支持扶助和引導(dǎo)監(jiān)督，使社會(huì)組織真正有實(shí)力、有能力承擔(dān)起公共服務(wù)職能。支持扶助與引導(dǎo)監(jiān)督均不可偏廢。社會(huì)組織（包括公益性社會(huì)組織）的活動(dòng)要接受多方監(jiān)督，以保證其活動(dòng)不偏離組織宗旨和公共服務(wù)的軌道。為此，國(guó)家要健全、完善各種基礎(chǔ)制度，尤其是資金管理制度和檢查評(píng)估制度，防止社會(huì)組織蛻變?yōu)閷?shí)現(xiàn)自身利益的工具。在這方面，英國(guó)的案例比較典型。

英國(guó)公共服務(wù)改革最有特色之處是政府與第三部門建立的廣泛而友好的合作關(guān)系。與其他一些國(guó)家不同，英國(guó)有著與社會(huì)組織友好合作的歷史傳統(tǒng)。1601年的《慈善使用條例》和16世紀(jì)末的《伊麗莎白濟(jì)貧法》都表明，英國(guó)政府早就趨向依靠慈善機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會(huì)服務(wù)。為了加強(qiáng)第三部門的能力建設(shè)，英國(guó)政府不僅在內(nèi)閣辦公室專設(shè)了第三部門辦公室，而且采用指導(dǎo)、資助、監(jiān)督、激勵(lì)等方式扶持第三部門。根據(jù)約翰·霍普金斯項(xiàng)目研究，20世紀(jì)90年代末，英國(guó)第三部門得到的資助總額中，有47%來(lái)自政府，45%來(lái)自收費(fèi)，9%來(lái)自慈善捐款。英格蘭第三部門僅2004年就獲得了政府66億英鎊的資助。根據(jù)英國(guó)國(guó)家志愿組織委員會(huì)（NCVO）2006年收集的信息，盡管有四分之三的慈善機(jī)構(gòu)沒(méi)有得到政府資助，但在2.5萬(wàn)家大型慈善機(jī)構(gòu)資金中，有四分之三來(lái)自政府。來(lái)自NCVO的另一數(shù)據(jù)表明，2005年6月至2006年7月，政府對(duì)第三部門的資助金額從109億英鎊增加到115億英鎊。目前，英國(guó)第三部門在公共服務(wù)領(lǐng)域非?；钴S，尤其是在社會(huì)福利、健康、教育、文體等領(lǐng)域。

重視市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)改革中的作用。市場(chǎng)機(jī)制意味著廢除妨礙市場(chǎng)化和公平競(jìng)爭(zhēng)的陳規(guī)，禁止不公平地提供優(yōu)惠，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，健全優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)退出機(jī)制等。政府購(gòu)買公共服務(wù)，要求政府選擇合適的公共服務(wù)承接主體，在大多數(shù)情況下，這種選擇不能靠行政分配，而是靠市場(chǎng)機(jī)制，主要方式就是競(jìng)爭(zhēng)與合同制。競(jìng)爭(zhēng)是指由政府確定公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后向政府外公共組織、非營(yíng)利部門和私營(yíng)部門招標(biāo)，各組織通過(guò)投標(biāo)競(jìng)標(biāo)獲得公共服務(wù)承接主體資格；合同制是指政府與中標(biāo)的公共服務(wù)承接主體簽定合同，雙方按合同行使權(quán)利，履行義務(wù)。競(jìng)爭(zhēng)與合同制使政府實(shí)現(xiàn)了從劃漿者向掌舵者的角色轉(zhuǎn)換，同時(shí)也提高了資源配置的效率和公平性。在這方面，德國(guó)對(duì)公共服務(wù)采取的“謹(jǐn)慎市場(chǎng)化”的做法值得關(guān)注。

1990年兩德統(tǒng)一后，西德的社會(huì)保障體系推及到東德，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。1991年后，德國(guó)政府每年用于東德基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的凈轉(zhuǎn)移支付都在1100至1500億馬克之間，資金幾乎都由西德各州承擔(dān)。上述因素直接導(dǎo)致兩德統(tǒng)一后德國(guó)經(jīng)濟(jì)的衰退和持續(xù)低迷。為了緩解經(jīng)濟(jì)壓力，德國(guó)進(jìn)行了一系列改革，其中就包括公共服務(wù)市場(chǎng)化。但是，德國(guó)對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化持謹(jǐn)慎態(tài)度，一是限定市場(chǎng)化的范圍，將市場(chǎng)化限定在內(nèi)部文印、公共建筑物保潔與維護(hù)、基建服務(wù)（規(guī)劃、預(yù)算等）、道路養(yǎng)護(hù)、街道清潔、垃圾收集與處理等“藍(lán)領(lǐng)領(lǐng)域”；二是設(shè)定市場(chǎng)化的前提條件，這些條件包括：有多元的提供主體，以利競(jìng)爭(zhēng)；有適合交易的場(chǎng)所，以利交易；有較低的準(zhǔn)入門檻，以利進(jìn)退。公共服務(wù)謹(jǐn)慎市場(chǎng)化，有利于避免“服務(wù)成本外部化”以及腐敗和不道德行為的增加。

歐盟國(guó)家的公共服務(wù)改革至今已走過(guò)30余年的歷程，其效果是推進(jìn)了歐盟國(guó)家治理制度的創(chuàng)新和治理能力的提升。中歐大學(xué)教授利昂·E·艾里什、美國(guó)霍普金斯大學(xué)教授萊斯特·M·薩拉蒙和美國(guó)天主教大學(xué)教授卡拉·西蒙，在《政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》項(xiàng)目報(bào)告中，從公民社會(huì)組織、政府和服務(wù)對(duì)象等三個(gè)視角，總結(jié)了公共服務(wù)改革（政府購(gòu)買公共服務(wù)）的益處。

從公民社會(huì)組織的視角，增加了獲取資源的渠道；因資源和人力的增加而提升了能力；因具備了影響政府政策的潛在能力而改善了處理問(wèn)題的方式；減少了在募捐活動(dòng)上花費(fèi)的時(shí)間和資源；資金來(lái)源趨于穩(wěn)定等。從政府的視角，公民社會(huì)組織規(guī)模較小，反應(yīng)更靈活，可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量；可以獲得公民社會(huì)組織擁有的處理問(wèn)題的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)；通過(guò)私人捐贈(zèng)和志愿的方式，能夠動(dòng)員更多的資源；能夠以收費(fèi)的方式將部分服務(wù)成本轉(zhuǎn)移給用戶；能夠利用公民社會(huì)組織在解決棘手問(wèn)題時(shí)所設(shè)計(jì)的創(chuàng)新方法；及早識(shí)別需要解決的問(wèn)題；促進(jìn)“社會(huì)資本”與社會(huì)和諧；能夠以更靈活的方式應(yīng)對(duì)問(wèn)題而不必建立龐大的政府官僚機(jī)構(gòu)等。從服務(wù)對(duì)象的視角，有更多的服務(wù)提供方可以選擇；服務(wù)的提供更加細(xì)致和人性化；服務(wù)提供方回應(yīng)性更強(qiáng)；與服務(wù)提供方建立更多的私人關(guān)系；為利益相關(guān)的項(xiàng)目增加支持者等。上述益處在歐盟區(qū)域性公共服務(wù)改革中或多或少都有所體現(xiàn)。

結(jié)論

治理理論引領(lǐng)下的歐盟國(guó)家公共服務(wù)改革，說(shuō)明了理論與實(shí)踐的互動(dòng)，也驗(yàn)證了區(qū)域性治理、治理主體多元化、尋求第三種社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制等理論有其合理內(nèi)核。當(dāng)然，對(duì)治理理論從來(lái)都不乏批評(píng)和質(zhì)疑之聲，例如認(rèn)為分權(quán)提高了社會(huì)自主自治程度，但也帶來(lái)了分散主義、本位主義和地方保護(hù)；合同出租提高了效率，但卻縮小了公共責(zé)任的范圍；私人部門管理模式是一種“新泰羅主義”，對(duì)其推崇和仿效是將教科書里對(duì)私營(yíng)企業(yè)的理想描述與現(xiàn)實(shí)混為了一談等。

理論批評(píng)是理論不自足的使然，也是理論完善和發(fā)展的必要條件。首先，理論就其本質(zhì)而言是人的認(rèn)識(shí)，由于受認(rèn)識(shí)者自身以及所處環(huán)境的限制，人的認(rèn)識(shí)總是不自足、不完善的，因而理論批評(píng)是必要的。其次，理論批評(píng)是人類理性在原有理論上的再次投入，因而集中了更多的人類理性，其效果不是摧毀原有理論而是促使原有理論更加自足和完善。正因?yàn)槿绱?，所有理性而?yán)肅的理論批評(píng)都值得尊重和善待。

在中國(guó)，理論批評(píng)還有獨(dú)特意義。中國(guó)改革開(kāi)放后，由于與其他國(guó)家（特別是與西方國(guó)家）文化交流的活躍，大量外來(lái)人文社會(huì)科學(xué)概念、理論或者學(xué)術(shù)思潮被引入中國(guó)，理論批評(píng)能夠幫助國(guó)人廓清這些理論和學(xué)術(shù)思潮的合理與不合理之處，幫助國(guó)人選擇科學(xué)合理的理論為我所用。因此，對(duì)于治理理論的內(nèi)容、局限、應(yīng)用、影響等問(wèn)題，學(xué)界還要給以持續(xù)、深入的關(guān)注。

（本文系廣東省行政管理學(xué)會(huì)2013年度課題“政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律問(wèn)題研究”的階段性成果）

責(zé)編/王坤娜endprint