法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)的理論視角[1]

建設(shè)法治政府是依法治國的關(guān)鍵，是構(gòu)建和諧社會的必然要求。所謂“法治政府”，是指整個政府機構(gòu)的設(shè)立、變更、運作，包括行政立法和行政決策在內(nèi)的政府整體行為和個體行為都是合法化、合理化、規(guī)范化的，并且對政府整體行為和個體行為的監(jiān)督也是法治化的，法治政府要求政府行政的各個方面和各個環(huán)節(jié)都達(dá)到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的狀態(tài)。

國外法治指標(biāo)體系基本狀況

早在1968年，美國學(xué)者伊萬建立了一個包括70項具體指標(biāo)的法律指標(biāo)體系。該體系有兩個基本特點：一是將官方發(fā)布的材料和一定的研究目的結(jié)合起來；二是把單純的法律指標(biāo)和一定的社會指標(biāo)結(jié)合起來，把法律指標(biāo)作為因變量，把社會指標(biāo)作為自變量，來研究兩者的變化關(guān)系。

隨著20世紀(jì)70年代全世界范圍內(nèi)行政改革浪潮的興起，政府績效評估和公共治理評估開始占據(jù)著越來越重要的地位，而這兩種評估模式或多或少地將法治作為一個重要因素納入評估的范圍，由此形成了獨立型的法治評估指標(biāo)和附屬型的法治指標(biāo)并存的局面。

與此同時，國際組織在這方面也在不斷地探索和實踐。由美國律師協(xié)會、聯(lián)合國際律師協(xié)會、泛美律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等律師組織發(fā)起的世界正義工程，于2008年7月推出了旨在形成全球統(tǒng)一規(guī)范、衡量一個國家遵循法治程度的“法治指數(shù)”，號召各國政府和非政府組織作出長期承諾，一同促進法治在世界各國的施行，把法治指數(shù)作為評估一個國家法治狀況的體系。法治指數(shù)通過將行政、立法與執(zhí)法過程等原則濃縮為聯(lián)合國公約的13個核心原則，再對每項原則制定3～7個具體指標(biāo)，形成了一套包含60個指標(biāo)的評價體系。法治指數(shù)的設(shè)計著重反映法治過程中的共性，以確保在不同的經(jīng)濟、文化、社會、政治背景下都可以使用。

作為一項重要的評估手段，法治指標(biāo)體系集中了最重要和最具典型性意義的現(xiàn)象，成為揭示法治現(xiàn)象的重要途徑，受到國際組織和域外廣大政府、學(xué)者的關(guān)注，一些國際組織、政府、機構(gòu)和學(xué)者也展開了專題研究，但總體上講，相對獨立的政府評價，特別是政府部門的法治指標(biāo)體系的研究還是比較少見的。

國內(nèi)法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)的背景

2004年國務(wù)院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確了今后10年全面推進依法行政的指導(dǎo)思想、具體目標(biāo)、基本原則、要求、主要任務(wù)和措施。

2010年10月10日，《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》頒布實施。該《意見》針對當(dāng)前依法行政和行政管理中存在的突出問題，規(guī)定了七個方面的主要任務(wù)。

質(zhì)監(jiān)行政管理部門是市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的重要職能部門，承擔(dān)著規(guī)范和維護市場秩序的重要職責(zé)。開展法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)，是貫徹落實國務(wù)院上述《綱要》、《意見》和國家質(zhì)檢總局《關(guān)于全面加強法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)的指導(dǎo)意見》的需要，更是直接關(guān)系到市場經(jīng)濟秩序的好壞和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的優(yōu)劣，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，同時也直接關(guān)系到政府和質(zhì)監(jiān)部門的社會形象。

我國社會指標(biāo)的研究與應(yīng)用起步較晚，法治指標(biāo)的研究時間相對更短些，但進展十分迅速。特別是近幾年，杭州余杭、深圳、上海等地的法治指標(biāo)實踐，取得了較好的社會影響，推動了全國法治指標(biāo)工作從理論研究階段走向應(yīng)用研究階段。

2005年11月，杭州市余杭區(qū)在全國區(qū)縣級政府中率先提出了建設(shè)法治城區(qū)的目標(biāo)。余杭模式借鑒了香港經(jīng)驗，確立了黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會平安和諧等九項法治目標(biāo)任務(wù)，分總指標(biāo)、區(qū)級機構(gòu)指標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)、農(nóng)村社區(qū)指標(biāo)四個層次展開評估。2008年，余杭區(qū)發(fā)布中國內(nèi)地首個法治指數(shù)，成為全國率先推出法治指數(shù)和法治評估體系的縣區(qū)。

2008年，深圳出臺全國首個法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，對各區(qū)、各部門法治政府建設(shè)情況定期進行考評。《指標(biāo)體系（試行）》共設(shè)置12個大項、44個子項、225個細(xì)項，作為深圳今后幾年法治政府建設(shè)的重點和考評指標(biāo)。

之后，上海市在借鑒外省市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，獨創(chuàng)了一套法治指標(biāo)體系，其初衷和宗旨是希望在對質(zhì)監(jiān)行政管理職能有充分認(rèn)知的基礎(chǔ)上，更多關(guān)注質(zhì)監(jiān)部門依法行政工作的可控性和可預(yù)見性，通過測評的手段和方法，以評促改，以評促建，以評促管，促進全市質(zhì)監(jiān)管理部門進行法治化管理和服務(wù)，從而達(dá)到規(guī)范行政權(quán)力、保障公民權(quán)利、提升管理效率的目的。

構(gòu)建法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)評價指標(biāo)體系的基本理論

一般而言，一套科學(xué)規(guī)范的評價指標(biāo)體系，應(yīng)當(dāng)具備以下三項重要功能：

①描述解釋功能

法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)評價指標(biāo)的作用在于，它集中了最重要和最具典型意義的質(zhì)監(jiān)部門依法行政工作，并使之具有一定邏輯關(guān)系，從而將法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)工作清楚地再現(xiàn)出來，使人們易于了解和把握。對評價對象進行客觀的描述，如實反映情況，是發(fā)揮測評指標(biāo)其他功能的基礎(chǔ)，也是判明依法行政能力的關(guān)鍵所在。

②評價比較功能

法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)評價指標(biāo)作為一種測量尺度，可以用它對質(zhì)監(jiān)依法行政工作進行縱向與橫向的比較分析。通過縱向比較可以使我們認(rèn)清同一被測評主體的依法行政能力，在一定時間跨度前后的變化情況，即能力是提升了，還是止步不前，甚至是下降了。通過橫向比較可以使我們了解各區(qū)縣質(zhì)監(jiān)局依法行政能力的高低。

③監(jiān)測預(yù)測功能

法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)評價指標(biāo)猶如現(xiàn)代化企業(yè)中自動控制中心的各種儀表所顯示的數(shù)字，通過這些數(shù)字，可監(jiān)測整個法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)情況，以便及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。在監(jiān)測的同時，還可以通過對過去和現(xiàn)在進行分析的基礎(chǔ)上，摸索質(zhì)監(jiān)依法行政工作的發(fā)展變化規(guī)律，從而對未來時期的可能發(fā)展變化趨勢作出預(yù)測。

評價指標(biāo)有很多種不同的分類方法，比如本體性指標(biāo)與運行性指標(biāo)、觀察性指標(biāo)與計劃性指標(biāo)、描述性指標(biāo)與評價性指標(biāo)等。

①客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)。評價指標(biāo)按其性質(zhì)可分為客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)。客觀指標(biāo)是對法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)工作的客觀反映，一般都通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)的形式表現(xiàn)出來。主觀指標(biāo)是人們對質(zhì)監(jiān)部門依法行政工作的切身感受，所以也稱作感覺指標(biāo)，表現(xiàn)為人們的心理狀態(tài)和滿意程度等。

②常規(guī)指標(biāo)與可選指標(biāo)。評價指標(biāo)按其適用范圍可分為常規(guī)指標(biāo)與可選指標(biāo)。常規(guī)指標(biāo)是能適用不同層級質(zhì)監(jiān)部門的測評指標(biāo)，這些指標(biāo)是質(zhì)監(jiān)依法行政工作內(nèi)涵的必要構(gòu)成。可選指標(biāo)是只能適用于某一層級質(zhì)監(jiān)部門的測評指標(biāo)，這些指標(biāo)需要針對不同層級質(zhì)監(jiān)部門的職能特征進行分別設(shè)計。

③原始指標(biāo)、修正指標(biāo)與復(fù)合指標(biāo)。評價指標(biāo)按其是否對原始統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行修正可分為原始指標(biāo)與修正指標(biāo)。原始指標(biāo)是通過一個統(tǒng)計數(shù)據(jù)直接反映某項依法行政能力。修正指標(biāo)是在某個統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在偏頗，又沒有其他統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以替代的情況下，以該統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過其他方法予以補充，達(dá)到增強指標(biāo)可信度的目的。復(fù)合指標(biāo)是主要適用于指標(biāo)含義較為寬泛，僅通過一項統(tǒng)計數(shù)據(jù)很難準(zhǔn)確反映某項依法行政能力，需要通過兩個以上的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行組合應(yīng)用。

法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)所涉及的內(nèi)容具有廣泛性和復(fù)雜性，因此不可能面面俱到。這就要求我們在進行指標(biāo)體系設(shè)計時，一方面，要吸收和借鑒其他法治指標(biāo)實踐的有益經(jīng)驗，結(jié)合質(zhì)監(jiān)部門依法行政工作實際情況進行有效地制度設(shè)計；另一方面，要對為數(shù)眾多的數(shù)據(jù)進行歸納整理，厘清相互之間的差異，找到它們與法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)工作之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，最終在經(jīng)過有序排列組合之后形成統(tǒng)一的集群。如同其他規(guī)范體系的制定一樣，法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計也要遵循一定的原則，從而使得指標(biāo)體系在內(nèi)容上、形式上及技術(shù)層面上都更為科學(xué)規(guī)范，真正起到衡量和評價的標(biāo)尺作用。

①客觀性原則。評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)以客觀性的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為主，以更好地體現(xiàn)依法行政的真實情況。此外，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)引入公眾的滿意度測評，使整個測評結(jié)果具有民意基礎(chǔ)。從公眾滿意度的生成過程看，雖然是不同社會背景和實踐經(jīng)驗的社會公眾的主觀判斷，但這些滿意度指數(shù)和具體調(diào)查問卷的問題不是研究者憑空捏造出來的，而是對客觀現(xiàn)實過程的概括和抽象，是對現(xiàn)實的逼近。因此公眾滿意度指標(biāo)的設(shè)計也必須符合客觀性原則。

②典型性原則。從某種意義上說，質(zhì)監(jiān)部門的各項工作都與依法行政有關(guān)，都可以作為衡量其依法行政能力的標(biāo)準(zhǔn)。但是在構(gòu)建指標(biāo)體系時，指標(biāo)的設(shè)計不能面面俱到，必須抓住重點，把握典型性原則。一是要重點選擇反映依法行政水平變動的核心指標(biāo)，考慮指標(biāo)所反映的問題對建設(shè)法治政府的重要性。二是要考察指標(biāo)變動的代表性。指標(biāo)之間的關(guān)系并不都是相互獨立的，常常是相互聯(lián)系和制約的。對于某類具體變動特征的反映，一個指標(biāo)與幾個指標(biāo)、一組指標(biāo)與另一組指標(biāo)有時往往具有等價的特性，指標(biāo)之間存在著一定的可替代性。因此要注意選擇具有較強代表性的指標(biāo)，以減少工作量，降低誤差。

③可測性原則。指標(biāo)的設(shè)計必須考慮其指標(biāo)值的測量和數(shù)據(jù)搜集工作的可能性。指標(biāo)是質(zhì)與量的統(tǒng)一，沒有具體、準(zhǔn)確的量的規(guī)定性，也就不能稱其為指標(biāo)。為此對一些評價對象要解決好理論上的重要性與實際操作的可行性之間的矛盾。在評價指標(biāo)中，有很多方面從理論定性分析的角度看是很重要的，但是沒有辦法量化，或者量化工作的成本極高，耗時費力，不具有可行性，因而也就無法設(shè)計指標(biāo)。比如法治觀念、法治意識等。此外，可測性原則還要求在評價指標(biāo)時注意搭配好主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)的比例關(guān)系，盡可能使用現(xiàn)行的統(tǒng)計指標(biāo)，減少主觀指標(biāo)和設(shè)計新指標(biāo)。如果主觀指標(biāo)和新指標(biāo)多了，相應(yīng)的指標(biāo)數(shù)據(jù)調(diào)查收集工作的難度就會增加，整個指標(biāo)體系的可測性自然就會減弱。

④可比性原則。評價指標(biāo)必須具有可比性。評價的實質(zhì)就是比較。只有具有可比性的指標(biāo),才能夠提供準(zhǔn)確的比較信息資料,才能夠發(fā)揮評價指標(biāo)體系的作用。可比性原則應(yīng)該體現(xiàn)在兩個方面：一是指標(biāo)可適用于不同的時間段，形成對同一被測評對象（質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)、區(qū)縣質(zhì)監(jiān)局）縱向時間之間的比較；二是指標(biāo)可適用于不同的區(qū)域，形成對同一時間段內(nèi)橫向區(qū)縣質(zhì)監(jiān)局之間的比較。當(dāng)然，隨著時間的推移，適應(yīng)于一定時期的評價指標(biāo)或評價指標(biāo)體系都必須進行必要的修改、補充和更新。所以在設(shè)計指標(biāo)體系同時還應(yīng)該考慮到指標(biāo)體系的發(fā)展問題。

（供稿單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)處）

注：[1]節(jié)選自《上海法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)評價指標(biāo)體系之構(gòu)建》（第十二屆（2013）上海市民主法治建設(shè)課題研究實務(wù)研究類一等獎）