寧波市國土資源局 樓立明 張安強 廖永杰

工業(yè)是寧波市實體經(jīng)濟的主體，是保持經(jīng)濟持續(xù)快速增長的主要動力。但是隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，工業(yè)發(fā)展正面臨著越來越大的土地要素制約，依賴資源投入的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼，與此同時，還存在著一定程度的低效利用和廠房閑置等現(xiàn)象，造成土地資源的閑置浪費，擾亂土地管理秩序，影響經(jīng)濟社會發(fā)展大局。

為切實掌握工業(yè)用地供應(yīng)和開發(fā)利用有關(guān)情況，筆者對寧波市2008年至2012年工業(yè)用地供應(yīng)和開發(fā)利用有關(guān)情況進行調(diào)研，分析存在的問題，并提出改進工業(yè)用地管理，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，增強可持續(xù)發(fā)展的建議。

一、工業(yè)用地供應(yīng)和開發(fā)利用調(diào)研情況

（一）工業(yè)用地批而未供情況

根據(jù)省建設(shè)用地供應(yīng)動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)，2008年至2012年，寧波市共供應(yīng)國有建設(shè)用地35.65萬畝，年均7.13萬畝；其中，工業(yè)用地供應(yīng)10.20萬畝，年均2.04萬畝，占土地供應(yīng)總面積的29.7%。同期，寧波市共批準建設(shè)用地31.29萬畝（含項目中的存量建設(shè)用地），平均每年6.26萬畝；其中工業(yè)用地7.55萬畝，平均每年1.51萬畝，工業(yè)用地占全部批準土地的24.1%。

據(jù)調(diào)查，截至2013年9月底，寧波市2008-2012年批次批而未供工業(yè)用地面積共1.98萬畝，約為2008-2012年全市工業(yè)用地批準面積的29.6%，相當于2012全年工業(yè)用地供應(yīng)量的91.7%。從調(diào)查情況看，工業(yè)用地批而未供的原因主要是項目未落實，比例為40.8%；其次是處于供地前期工作中，占33.9%，兩者合計達74.8%。因征地拆遷未完成原因造成的批而未供土地占11.5%，說明工業(yè)用地供應(yīng)總體上是充足的，存在的工業(yè)用地供應(yīng)緊張局面也是局部性的，可以通過加大招商引資、加快政策處理、調(diào)整工業(yè)用地項目等方式予以緩解。

（二）工業(yè)用地供應(yīng)價格情況

1.全市工業(yè)用地出讓價格總體趨勢

根據(jù)省建設(shè)用地供應(yīng)動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)，寧波市2012年工業(yè)用地出讓平均價格為511元/平方米（34.1萬元/畝），比2008年的331元/平方米（22.1萬元/畝）提高了54.5%。但是工業(yè)用地價格走勢也呈現(xiàn)出波動狀態(tài)，2011年出讓價格回落至354元/平方米，主要原因是2011年新一輪土地利用總體規(guī)劃修編實施后，各地有大量重大產(chǎn)業(yè)項目供應(yīng)，價格較低，拉低了全市平均價格。

2.工業(yè)用地出讓價格差異情況

從不同區(qū)域的價格差異看，2012年工業(yè)用地出讓，價格最高的是市本級，達1435元/平方米（95.7萬元/畝，最低的某縣僅為275元/平方米（18.3萬元/畝），差距達5.2倍。

從不同時點的價格差異看，2012年工業(yè)用地出讓價格與2008年格比較，提高幅度最大的某市達76.8%，最低的某開發(fā)區(qū)，反而下降了17.3%。該開發(fā)區(qū)成立以來，工業(yè)用地價格從2009年的374元/平方米下降到2012年的246元/平方米，說明在開發(fā)區(qū)招商引資過程中，工業(yè)地價仍然是重要的談判手段，而沒有真正體現(xiàn)要素的市場價格。

3.工業(yè)用地取得成本情況

根據(jù)2013年下半年開展的工業(yè)用地取得成本調(diào)查，按新增建設(shè)用地測算，包括征地補償費、耕地占補平衡費和新增建設(shè)用地有償使用費等，寧波市各縣市區(qū)工業(yè)用地取得成本平均為23.6萬元/畝（不含江東、海曙），最高45.5萬元/畝，最低14.0萬元/畝。

從工業(yè)用地取得成本和出讓價格（2012年）對比情況分析，寧波市工業(yè)用地出讓價格中平均取得成本達69.2%， 價格總體水平不高，某開發(fā)區(qū)出讓價格甚至低于取得成本。

（三）工業(yè)用地開發(fā)利用情況

1.開發(fā)強度情況

開發(fā)強度指標主要有容積率、綠地率、建筑密度和單位用地投資強度等。從調(diào)研情況分析，綠地率、建筑密度基本按照國家規(guī)定執(zhí)行；容積率和單位用地投資強度，各地由于主導產(chǎn)業(yè)不同和管理要求的差異，有所差別。

（1）容積率

目前寧波市對工業(yè)用地容積率的控制標準主要依據(jù)國土資源部《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》（國土資發(fā)〔2008〕24號）和省國土資源廳《浙江省工業(yè)建設(shè)項目用地控制指標》(浙土資發(fā)〔2007〕9號)中對相關(guān)行業(yè)容積率的規(guī)定，取兩者對相同行業(yè)容積率要求的較高值作為合同約定的下限。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，寧波市工業(yè)用地平均容積率為1.0，比國家和省標準提高0.2左右。工業(yè)用地容積率主要集中在0.8-1.2之間，其中0.8（不含0.8）以下占3.1%；0.8-1.0（不含1.0）區(qū)間占22.1%；1.0-1.2（不含1.2）區(qū)間占70.1%，1.2-1.5（不含1.5）區(qū)間占4.0%，1.5以上占0.7%。

（2）單位用地投資強度

目前，對不同行業(yè)的投資強度，主要依據(jù)國土資源部《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》（國土資發(fā)〔2008〕24號）和省國土資源廳《浙江省工業(yè)建設(shè)項目用地控制指標》(浙土資發(fā)〔2007〕9號)的規(guī)定確定，但上述標準的最低投資強度要求相對較低，各縣市區(qū)實際合同約定的投資強度一般都高于規(guī)定標準，特別是寧波市政府《關(guān)于進一步促進節(jié)約集約用地的通知》（甬政發(fā)〔2011〕129號）文件下發(fā)以后，隨著準入門檻的不斷提高，單位用地投資強度也呈現(xiàn)持續(xù)提高趨勢。

圖1 寧波市已供應(yīng)工業(yè)用地單位用地投資強度變化情況

從寧波市總體情況看，單位工業(yè)用地投資強度從2008年的161.18萬元/畝，提高到了2012年的217.83萬元/畝，提高了35.2%，年均增長7.8%，特別是2012年，增長趨勢更加明顯，見圖1。

2.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級情況

總體來看，寧波市產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，先進制造業(yè)用地主體地位進一步確立。2012年全市供應(yīng)的制造業(yè)用地中，通用設(shè)備制造業(yè)、通信設(shè)備計算機及其他電子設(shè)備制造業(yè)等工業(yè)化后期的代表產(chǎn)業(yè)用地（第三類）占制造業(yè)用地總面積的比例為58.48%，比2008年提高5.58個百分點；化學原料及化學制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)等工業(yè)化中期的代表產(chǎn)業(yè)用地（第二類）占29.76%，比2008年減少1.58個百分點；而農(nóng)副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)等工業(yè)化初期的代表產(chǎn)業(yè)用地（第一類）占11.75%，比2008年減少4.00個百分點，詳見表1。

表1 寧波市2008-2012年三類產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)比例變化情況

在產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)得到基本保障的同時，引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級工作仍然任務(wù)艱巨。代表先進生產(chǎn)力的第三類產(chǎn)業(yè)占比2010年達到高點61.38%后，近幾年反而有所下降，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比呈現(xiàn)反彈。

3.產(chǎn)業(yè)集聚情況

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)匯總，寧波市2008-2012年供應(yīng)且已經(jīng)動工的79778畝工業(yè)用地中，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)等縣級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)以下的其他區(qū)域占比達44%；國家級和省級開發(fā)區(qū)占32%；縣級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)占23%；市級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)占1%。由于歷史形成的工業(yè)園區(qū)遍地開花，村村冒煙的現(xiàn)象仍未完全消除，產(chǎn)業(yè)集聚工作仍需加強。

二、存在的主要問題

（一）重指標輕落地現(xiàn)象仍然比較突出

截至2013年9月底，寧波市2008-2012年批次批而未供工業(yè)用地面積仍有1.98萬畝，僅某市一地就達5285畝。從形成原因看，工業(yè)用地批而未供主要是項目未落實和處于供地前期工作中，兩者面積達14811畝，占全部未供土地的74.8%。從數(shù)據(jù)也反映出各縣市區(qū)仍然存在重指標爭取，輕項目落地的觀念，對已經(jīng)批準的工業(yè)用地，沒有很好地統(tǒng)籌利用。

（二）土地開發(fā)利用強度不高

從全省范圍內(nèi)看，寧波市工業(yè)用地土地開發(fā)利用強度處于中等偏下水平，亟待提高。一是新增工業(yè)用地平均投資強度不高，2010年全省平均值為203萬元/畝，而寧波市僅為183萬元/畝，在全省11個地市中排名第七，差距比較明顯；二是單位固定資產(chǎn)投資新增建設(shè)用地消耗量仍然較大，2010年全省平均值為2.56平方米/萬元，寧波市為2.32平方米/萬元，在全省11個地市中排名第七；三是工業(yè)用地容積率不高，平均僅為1.0，開發(fā)利用強度仍然偏低。

（三）土地供后及時開工率不高

從調(diào)查情況來看，由于土地一級市場和二級市場存在巨大的價格差，企業(yè)還在一定程度上存在著圈地、囤地的現(xiàn)象，部分企業(yè)取得土地以后，沒有及時開工建設(shè)。另一方面，在招商引資的時候，缺乏土地節(jié)約集約評價論證，供應(yīng)的土地超過實際需求的情況也有存在。另外，對延期土地的處置方面，除北侖區(qū)收取閑置費以外，其余各地基本以延期開發(fā)為主，企業(yè)違約的成本不高。

（四）產(chǎn)業(yè)項目轉(zhuǎn)型升級引導不足

在經(jīng)濟下行的壓力下，各地為促進投資，在工業(yè)用地投放方面有放開低端傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的趨勢，工業(yè)用地供應(yīng)低端產(chǎn)業(yè)化傾向和勞動力密集化傾向有所反彈，產(chǎn)業(yè)項目轉(zhuǎn)型升級引導不足。數(shù)據(jù)顯示，2013年前3季度工業(yè)用地供應(yīng)，與去年同期相比，第一類產(chǎn)業(yè)用地比例增加了5.7%，第二類產(chǎn)業(yè)用地比例增加了2.2%，而第三類產(chǎn)業(yè)用地比例下降了7.9%，產(chǎn)業(yè)低端化趨勢明顯。

（五）工業(yè)用地集聚程度不高

由于目前GDP和固定資產(chǎn)投資在地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核中仍占據(jù)重要地位，工業(yè)投資仍然處于突出的地位。根據(jù)調(diào)查，在歷史形成的工業(yè)園區(qū)遍地開花，村村冒煙的現(xiàn)象仍未完全消除的情況下，全市2008-2012年供應(yīng)且已經(jīng)動工的工業(yè)用地中，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)等縣級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)以下的其他區(qū)域占比達44%；國家級和省級開發(fā)區(qū)占32%；縣級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)占23%；市級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)占1%，產(chǎn)業(yè)集聚程度不強的現(xiàn)象比較突出。

（六）工業(yè)用地總體出讓價格偏低

工業(yè)是寧波市的支柱產(chǎn)業(yè)，工業(yè)用地能否節(jié)約集約利用，對建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和建設(shè)生態(tài)文明具有重大意義。但從實際情況看，工業(yè)用地競爭程度低，市場配置機制還不健全，出讓價格總體偏低，有的甚至低于取得成本。出讓價格的低廉和一、二級市場的價格差異，在一定程度上也帶來了用地單位的粗放利用和圈地囤地的現(xiàn)象。

三、建議

（一）加大招商和前期政策處理力度

積極做好工業(yè)項目招商引資工作，優(yōu)先引進科技含量高、能耗污染少的產(chǎn)業(yè)項目。加快項目前期準備工作，對已落實農(nóng)轉(zhuǎn)用指標或正在報批的加強前期政策處理工作，加快征地拆遷力度，一旦條件成熟立即實施出讓。加強農(nóng)轉(zhuǎn)用征收報批審核，對征地較難，拆遷較難的地塊暫緩安排用地指標。

（二）建立批而未供、產(chǎn)業(yè)集聚度和計劃指標分配掛鉤制度

研究制定批而未供土地數(shù)量、供地率及產(chǎn)業(yè)集聚度與新增建設(shè)用地計劃指標分配相掛鉤的具體實施辦法，增加對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和工業(yè)開發(fā)園區(qū)的支持力度，引導各縣市區(qū)逐步實現(xiàn)工業(yè)進園區(qū)的目標。推進工業(yè)土地“減量加速”，即減少新增用地供給，加快批而未供土地消化利用。

（三）改革和規(guī)范工業(yè)用地供應(yīng)制度

按照國土資源部的部署，逐步探索按照不同產(chǎn)業(yè)，實行“長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合”的土地供應(yīng)制度。一是對大宗地產(chǎn)業(yè)用地和非鼓勵產(chǎn)業(yè)用地實行長期租賃供應(yīng)制度，防止圈地、囤地；二是對部分新興產(chǎn)業(yè)或引導產(chǎn)業(yè)用地實行先租后讓供應(yīng)制度，達到一定條件后轉(zhuǎn)為出讓土地；三是對部分特定產(chǎn)業(yè)用地實行租讓結(jié)合供應(yīng)制度，部分租賃、部分出讓結(jié)合的模式。同時，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，提高工業(yè)用地出讓價格，提高價格對資源配置的調(diào)控能力。進一步規(guī)范工業(yè)用地出讓制度，探索按照工業(yè)企業(yè)更替演變的周期規(guī)律，實行工業(yè)用地區(qū)別年限出讓制度。

（四）進一步引導工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級

鼓勵中小企業(yè)充分利用存量土地發(fā)展，積極鼓勵中小企業(yè)利用原有土地進行“零增地”技改，通過壓縮超標的綠地面積和輔助設(shè)施用地擴大生產(chǎn)性用房，或?qū)S房加層改造、利用地下空間等途徑提高節(jié)約集約用地水平。結(jié)合“三改一拆”三年行動計劃和城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)試點，加快引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（五）全面建立和實施土地利用動態(tài)巡查制度

按照國土資源部辦公廳《關(guān)于建立土地利用動態(tài)巡查制度加強建設(shè)用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管的通知》（國土資廳發(fā)）30號要求，結(jié)合當?shù)貙嶋H，進一步探索和完善土地利用動態(tài)巡查制度的內(nèi)容和手段，建立工作機制，制定實施方案，明確巡查主體、各環(huán)節(jié)責任分工等內(nèi)容，整合現(xiàn)有的執(zhí)法監(jiān)察動態(tài)巡查體系，將責任落實到人，形成全覆蓋的動態(tài)巡查責任體系，及時、全面、準確把握轄區(qū)內(nèi)國有建設(shè)用地的開發(fā)利用情況，實現(xiàn)對每宗土地從開工到竣工的全程監(jiān)管。