周川博

摘 要：地方債作為地方財(cái)政重要的來(lái)源在近年來(lái)逐漸放開(kāi)，但是和大多數(shù)新生事物一樣，在初生與試驗(yàn)階段都會(huì)存在一些問(wèn)題。而對(duì)于地方債，首當(dāng)其沖的就是風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題。本文從地方債的發(fā)展、國(guó)際地方債比較、問(wèn)題及成因分析、風(fēng)險(xiǎn)控制建議等方面在順應(yīng)地方債權(quán)利逐漸下放的潮流下，并且以自己獨(dú)特分析方法得出的建議為重點(diǎn)部分，對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)控制做了一定的闡述。

關(guān)鍵詞：地方債；風(fēng)險(xiǎn)控制；財(cái)政國(guó)際比較；對(duì)策分析

一、文獻(xiàn)綜述

對(duì)地方債的風(fēng)險(xiǎn)控制，很多學(xué)者做過(guò)表述，程志龍（2013）認(rèn)為在一些必要的制度不完備的前提下，地方債的發(fā)行有可能會(huì)弊大于利，不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展；聶志偉（2013）認(rèn)為防范地方債風(fēng)險(xiǎn)需借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；巴曙松（2011）認(rèn)為解決地方債問(wèn)題要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，建立地方債管理長(zhǎng)效機(jī)制，包括分稅制度、債務(wù)約束機(jī)制、健全的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、完善的債務(wù)管理機(jī)制；吳將政、陳曉靜（2012）認(rèn)為執(zhí)行層面的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題解決是下一步風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵；周勝?gòu)?qiáng)，吳林蔚（2012）則強(qiáng)調(diào)了加快地方金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)改革的重要性；何利輝、羅洋、唐海秀（2009）直接點(diǎn)明銀行的流動(dòng)性掩蓋了地方債的問(wèn)題；王晟（2012）通過(guò)大量的地方政府?dāng)?shù)據(jù)計(jì)算得出相關(guān)金融機(jī)構(gòu)要及時(shí)調(diào)整地方債的發(fā)行機(jī)制以能夠反映出不同地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方債發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

1.發(fā)展歷程

（1）城投債

曾經(jīng)很紅的城投債是地方發(fā)債的開(kāi)端。城投債，又稱“準(zhǔn)市政債”，是地方投融資平臺(tái)作為發(fā)行主體，公開(kāi)發(fā)行企業(yè)債和中期票據(jù)，其主業(yè)多為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項(xiàng)目。從承銷商到投資者，參與債券發(fā)行環(huán)節(jié)的人，都將其視為是當(dāng)?shù)卣l(fā)債。

（2）財(cái)政部代發(fā)地方債

2009年，作為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的重要經(jīng)濟(jì)刺激措施，國(guó)務(wù)院決定，允許地方政府發(fā)行債券，并列入省級(jí)預(yù)算管理。地方政府債券的發(fā)行采取財(cái)政部代發(fā)并代為辦理償還手續(xù)的方式。

（3）自行發(fā)行地方債

2011年10月20日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部發(fā)布《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省和深圳市作為地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟?/p>

2.現(xiàn)狀

截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。在2010年底的地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計(jì)54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開(kāi)工項(xiàng)目的，其中：2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%；用于續(xù)建以前年度開(kāi)工項(xiàng)目和償還以前年度債務(wù)本息22827.07億元，占21.30%。①

三、美日比較及對(duì)中國(guó)的啟示

1.美國(guó)與日本地方債風(fēng)險(xiǎn)控制的特點(diǎn)

美國(guó)的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)是市場(chǎng)機(jī)制健全、分權(quán)意識(shí)強(qiáng)，地方債發(fā)行擁有發(fā)達(dá)的信用評(píng)級(jí)制度，保險(xiǎn)制度。日本在中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面與中國(guó)有很類似的地方，中央集權(quán)較強(qiáng)，地方債一般情況需要與中央?yún)f(xié)商，其地方債風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)中國(guó)有較強(qiáng)的借鑒意義。

2.共同點(diǎn)及與中國(guó)相關(guān)的一些聯(lián)想

（1）地方債?？顚Ｓ?。首先除非特許，美國(guó)與日本的地方政府不允許因?yàn)槌嘧职l(fā)債，同時(shí)美國(guó)和日本地方政府不參加競(jìng)爭(zhēng)性的投資項(xiàng)目，也不允許參加私人項(xiàng)目，主要參加的是公共、民生項(xiàng)目以及民間資本不愿意進(jìn)入的項(xiàng)目。這是符合市場(chǎng)規(guī)律的要求，我國(guó)也已提出這一要求，但是執(zhí)行情況并不好，巴曙松（2009）就提出減持上市公司股份和盤活國(guó)有資產(chǎn)的意見(jiàn)。

（2）地方政府責(zé)任明確。美國(guó)如日本的地方政府均明確責(zé)任，即債券貴地方政府，在采取一定補(bǔ)救措施無(wú)效之后，如果仍然無(wú)法償債，地方政府會(huì)進(jìn)入破產(chǎn)程序。中國(guó)政府暫時(shí)沒(méi)有出現(xiàn)破產(chǎn)的情況，甚至《破產(chǎn)法》中沒(méi)有允許政府破產(chǎn)的條款。中國(guó)地方政府不適合破產(chǎn)，但是相應(yīng)的財(cái)務(wù)硬約束確實(shí)不可以缺少的。

（3）監(jiān)管嚴(yán)格。美國(guó)與日本地方政府的債務(wù)受到嚴(yán)格的監(jiān)督，體現(xiàn)在地方債發(fā)行、使用、甚至后期效果都受到聯(lián)邦或中央政府的嚴(yán)格監(jiān)管。這是保證地方債更好地融入市場(chǎng)的基本前提，但是中國(guó)的財(cái)政支出卻一直不是完全公開(kāi)透明的。

四、中國(guó)地方債存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及其原因分析

1.道德風(fēng)險(xiǎn)

在我國(guó)無(wú)論是實(shí)際上的先例還是法理上的可行性，地方政府破產(chǎn)都是“不太尋常的”，同時(shí)在已經(jīng)經(jīng)歷的三個(gè)地方債發(fā)行方式中，中央政府或多或少都體現(xiàn)出對(duì)地方政府的擔(dān)保，這回使得地方政府在逐步取得發(fā)行自主權(quán)后形成對(duì)中央政府的依賴以及過(guò)度發(fā)債的道德風(fēng)險(xiǎn)。如果部分地方發(fā)生債務(wù)危機(jī)，中央政府有能力救助，但是如果道德風(fēng)險(xiǎn)變成全國(guó)性的，那么就很有可能引發(fā)金融危機(jī)。

2.過(guò)度舉債風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政收不抵支

分稅制度實(shí)行后，地方財(cái)政入不敷出，同時(shí)沒(méi)有了以支定收的自主權(quán)，這是地方政府財(cái)政對(duì)地方債需求的最大的客觀成因。同時(shí)地方政府舉債之后，若財(cái)政不能及時(shí)地補(bǔ)充，這也會(huì)構(gòu)成了地方債的深層風(fēng)險(xiǎn)。

3.收益風(fēng)險(xiǎn)

地方債很大程度上被用于與民生、公共有關(guān)的基礎(chǔ)工程上。這一類項(xiàng)目往往是民間資本不愿意進(jìn)入的項(xiàng)目，他們的投資大、成本回收周期長(zhǎng)，而我們現(xiàn)在的地方債局限于兩年期至五年期之間，顯然不能有效地滿足地方資金使用的需求。于是，投資大、收益成本長(zhǎng)與地方債期限短之間的不對(duì)稱可能會(huì)帶來(lái)收益風(fēng)險(xiǎn)。

五、風(fēng)險(xiǎn)控制建議

1.完善對(duì)官員的考核機(jī)制

之前對(duì)地方官員的考核主要依賴于GDP的考核，根據(jù)凱恩斯的短期分析模型：

C+S+IM+T=C+I+EX+G

由這一思路分析而來(lái)很容易就得出“三駕馬車”拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的片面結(jié)論，于是官場(chǎng)上會(huì)流行這樣一句話“借債多，政績(jī)大，升官快”，這樣做的缺點(diǎn)很明顯，效率的缺失、污染等負(fù)面問(wèn)題層出不窮，因?yàn)閯P恩斯的經(jīng)濟(jì)模型更適用于短期，在長(zhǎng)期中并不合適。在長(zhǎng)期中，我們使用經(jīng)索洛重新闡釋過(guò)的科布-道格拉斯函數(shù)。

Y=AKαLβ

我們把A當(dāng)成效率因子，函數(shù)告訴我們勞動(dòng)、資本、效率三者共同決定產(chǎn)出?，F(xiàn)在，我們嘗試透過(guò)這個(gè)函數(shù)建立考量官員政績(jī)的新型框架。其中投入因子有借款情況、當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力人口、科技投入資金、資金投入情況，產(chǎn)出因子有科技產(chǎn)出（以科研成果、帶動(dòng)產(chǎn)值增加量計(jì)量）、和原來(lái)的一系列原始指標(biāo)；伴隨指標(biāo)：環(huán)境、人均幸福指數(shù)等。

2.市場(chǎng)機(jī)制與信用評(píng)級(jí)

王晟（2012）在對(duì)地方債發(fā)行的收益率與影響因子的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行了計(jì)量層面的回歸分析之后得出如下結(jié)論：無(wú)論是地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是地方政府的財(cái)政狀況都未對(duì)地方債到期收益率產(chǎn)生顯著性的影響；地方債的發(fā)行規(guī)模對(duì)其到期收益率產(chǎn)生顯著性的影響；地方人均GDP、人均財(cái)政收入和政府等級(jí)（即省級(jí)、省會(huì)城市和一般城市）、城投債的信用評(píng)級(jí)對(duì)城投債到期收益率也產(chǎn)生顯著性的影響；但是杠桿率越高的發(fā)債人，相應(yīng)的地方債到期收益率會(huì)越低。

這一切都指向在地方債的發(fā)行過(guò)程中由于缺乏信用評(píng)級(jí)機(jī)制和市場(chǎng)力量，地方債的收益率已經(jīng)不滿足市場(chǎng)規(guī)律了，這就要求有關(guān)金融機(jī)構(gòu)及時(shí)調(diào)整地方債的發(fā)行機(jī)制尤其是定價(jià)機(jī)制以能夠反映出不同地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，考慮到債券市場(chǎng)的信用評(píng)級(jí)對(duì)投資者的影響重大，中國(guó)的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也應(yīng)得到更加嚴(yán)格的監(jiān)管，

在債券評(píng)級(jí)時(shí)能夠做到客觀公正，以引導(dǎo)投資者選擇適合自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力的債券?；蛘哌m度地引進(jìn)國(guó)外公正的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)作為信用評(píng)級(jí)的指標(biāo)之一。

3.初期中央嚴(yán)控規(guī)模，償還機(jī)制（中央隱形擔(dān)保問(wèn)題）

首先我們必須明確的是，中國(guó)的特殊政治國(guó)情決定了地方政府破產(chǎn)至少在短期內(nèi)是不現(xiàn)實(shí)的也是極不安全的，無(wú)論是政治層面還是經(jīng)濟(jì)與金融層面。于是，一方面中央要和地方財(cái)權(quán)完全分離，但是另一方面，中央不會(huì)逃脫對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)的兜底。嚴(yán)控地方債的發(fā)行規(guī)模就是極有必要的。

4.執(zhí)行層面的努力方向

地方債的風(fēng)險(xiǎn)控制涉及到一系列的宏觀的制度建設(shè)，這些建設(shè)的難點(diǎn)在執(zhí)行層面。包括：財(cái)政信息公開(kāi)，完善《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定以引入常態(tài)化規(guī)范化的地方借債制度，完善分稅制以從根源上緩解地方政府財(cái)政緊張的問(wèn)題，擴(kuò)寬融資渠道，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，明確財(cái)政位置不過(guò)多干涉民間資本會(huì)進(jìn)入的領(lǐng)域等等。

（作者單位：蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院）

注解：

① 中央審計(jì)署《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，2011.6.27

參考文獻(xiàn)：

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[2] 吳將政，陳曉靜.關(guān)于地方債成為我國(guó)地方財(cái)政新來(lái)源的思考[J].金融經(jīng)濟(jì)：下半月，2012（4）：68-70.

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