甘成
摘 要:本文針對(duì)海鹽縣農(nóng)村土地利用的現(xiàn)狀和土地整治規(guī)劃情況,根據(jù)海鹽縣近年來(lái)農(nóng)村土地綜合整治情況,進(jìn)一步分析該縣在農(nóng)村土地綜合整治中存在的問(wèn)題。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地;綜合整治;海鹽縣;措施
一、海鹽縣農(nóng)村土地整治情況分析
1.海鹽縣當(dāng)前土地利用現(xiàn)狀
海鹽縣位于浙江省北部富庶的杭嘉湖平原,屬嘉興地區(qū),全縣包括4個(gè)街道(武原街道、西塘橋街道、元通街道、秦山街道)和5個(gè)鎮(zhèn)(澉浦鎮(zhèn)、百步鎮(zhèn)、沈蕩鎮(zhèn)、通元鎮(zhèn)、于城鎮(zhèn))。根據(jù)全國(guó)第二次土地調(diào)查及海鹽縣最新年度土地利用變更調(diào)查成果,海鹽縣土地總面積為87.74萬(wàn)畝,其中:農(nóng)用地為54萬(wàn)畝,占土地總面積的61.52%,農(nóng)用地中耕地為39.16萬(wàn)畝,占土地總面積的44.63%;建設(shè)用地為18.54萬(wàn)畝,占土地總面積的21.13%,建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積為16.30萬(wàn)畝,占土地總面積的18.57%,城鄉(xiāng)建設(shè)用地中農(nóng)村村莊面積12.05萬(wàn)畝,占土地總面積的13.73%,占建設(shè)用地總面積的65%;其他土地面積15.2萬(wàn)畝,占土地總面積的17.35%。
根據(jù)海鹽縣土地利用總體規(guī)劃,至2020年,全縣耕地保有量不低于36.03萬(wàn)畝,基本農(nóng)田保護(hù)面積達(dá)到32.34萬(wàn)畝,標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保護(hù)面積達(dá)到25.11萬(wàn)畝,城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)??刂圃?2.49萬(wàn)畝以內(nèi)。新增建設(shè)占用土地規(guī)??刂圃?.43萬(wàn)畝以內(nèi)[1]。
2.海鹽縣土地整治規(guī)劃
從1999年—2010年末,海鹽縣共實(shí)施土地整治項(xiàng)目175個(gè),主要類(lèi)型為土地整理、土地開(kāi)發(fā)和建設(shè)用地復(fù)墾,涉及整治面積47.5萬(wàn)畝,新增耕地7.38萬(wàn)畝,其中建設(shè)用地復(fù)墾新增耕地7050畝。
在編制海鹽縣土地整治規(guī)劃時(shí),以各行政村內(nèi)自然村為單位,調(diào)查了農(nóng)村建設(shè)用地(主要為農(nóng)村居民點(diǎn)用地)的房屋新舊程度、戶型和農(nóng)戶們的整治意愿等信息。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合海鹽縣土地利用總體規(guī)劃。海鹽縣域總體規(guī)劃、各鎮(zhèn)(街道)村莊布點(diǎn)規(guī)劃及交通、電力、文物保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃,確定了海鹽縣農(nóng)村建設(shè)用地整治區(qū)域。通過(guò)分析與測(cè)算,規(guī)劃到2020年,整治農(nóng)村建設(shè)用地5.45萬(wàn)畝,其中近期至2015年,安排土地整治項(xiàng)目35個(gè),整治面積1.76萬(wàn)畝,遠(yuǎn)期至2020年,安排土地整治項(xiàng)目55個(gè),整治面積3.69萬(wàn)畝。各鎮(zhèn)、街道土地整治計(jì)劃安排情況見(jiàn)表1.1。
3.海鹽縣農(nóng)村建設(shè)用地主要現(xiàn)狀
(1)人均用地規(guī)模偏大
海鹽縣位于平原地區(qū),地勢(shì)平坦,縣域內(nèi)大部分地區(qū)適宜建設(shè),而且經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),因此農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)較為頻繁,農(nóng)村建設(shè)用地率有待提高。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和海鹽縣統(tǒng)計(jì)年鑒,海鹽縣2010年農(nóng)村居民點(diǎn)總面積為8031公頃,農(nóng)業(yè)人口為23.76萬(wàn)人,人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地大約為338平方米,而國(guó)家規(guī)定的農(nóng)村居民點(diǎn)用地最高標(biāo)準(zhǔn)為人均150平方米,海鹽縣人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地遠(yuǎn)高于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)[2]。
(2)農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)不合理
海鹽縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地建設(shè)普遍存在缺少規(guī)劃的現(xiàn)象,具體表現(xiàn)為農(nóng)村建房布局零散,農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部功能局部混亂、整體檔次不夠高,已使用的土地與閑置土地交叉分布,部分村莊僅為兩層建筑物,利用方式過(guò)于粗放,這些都導(dǎo)致了村莊內(nèi)部土地資源的浪費(fèi)和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的不合理,不利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共配套設(shè)施的建設(shè),影響提高農(nóng)村居住環(huán)境水平[3]。
(3)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施配套不全
由于村莊規(guī)模、分散布局、資金、建設(shè)周期等一系列的原因,區(qū)域內(nèi)村莊基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施配套不夠完善。除了靠近縣域或集鎮(zhèn)的部分農(nóng)村居民點(diǎn)外,大部分村莊只具備了通路、通自來(lái)水、通電的基本生活保障措施,醫(yī)療服務(wù)、污水處理、信心、文化休閑娛樂(lè)設(shè)施尚未全面覆蓋。
二、海鹽縣農(nóng)村土地綜合整治工作中存在的矛盾與問(wèn)題
1.村莊規(guī)模偏小且分布不夠集中
根據(jù)海鹽縣土地利用現(xiàn)狀和實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn),海鹽縣存在呈現(xiàn)二級(jí)結(jié)構(gòu),即行政村和自然村,大部分的自然村規(guī)模較小,布局分散。從村莊空間形態(tài)分布來(lái)看,村莊主要沿道路、河流、水網(wǎng)帶狀或點(diǎn)狀分布在空間分布上表現(xiàn)出很強(qiáng)的地形關(guān)聯(lián)性,平原地區(qū)村莊分布較為密集,山村丘陵地區(qū)分布較分散[4]。農(nóng)村居民點(diǎn)用地呈自然村落分布狀態(tài),分散建設(shè),不利于中心城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展,制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)地和非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模優(yōu)勢(shì)的形成和發(fā)揮,影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化,城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程,加大了農(nóng)村土地綜合整治的難度。
2.農(nóng)村土地整治項(xiàng)目未封閉運(yùn)行,導(dǎo)致整治成本巨大
海鹽縣農(nóng)村土地整治項(xiàng)目未封閉運(yùn)行,導(dǎo)致整治成本巨大,未能體現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的優(yōu)勢(shì)[5]。農(nóng)村整治項(xiàng)目成本計(jì)算上,不僅包括了搬遷農(nóng)戶的補(bǔ)助,安置地塊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,也包括了建新地塊的農(nóng)戶拆遷成本和土地取得費(fèi)用。指標(biāo)的挪用,意味著可用于增值收益的掛鉤地塊減少,如“通元滕涇”和“百步得勝”2個(gè)項(xiàng)目,整治出來(lái)的指標(biāo)全部用于農(nóng)房安置,沒(méi)有掛鉤平衡地塊可用于第二和第三產(chǎn)業(yè)獲取增值收益。
3.農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施中對(duì)農(nóng)民利益和農(nóng)村發(fā)展關(guān)注不夠
海鹽縣農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目申報(bào)實(shí)施中對(duì)農(nóng)民權(quán)益保障和農(nóng)村發(fā)展的關(guān)注度不夠,主要體現(xiàn)在整治項(xiàng)目中涉及農(nóng)民安置用地的沒(méi)有及時(shí)辦理用地手續(xù),目前在農(nóng)村土地整治項(xiàng)目中安置用地辦理供地手續(xù)1061畝,但實(shí)際動(dòng)工建設(shè)面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這個(gè)面積,影響下一步集體土地和農(nóng)村宅基地的確權(quán)發(fā)證。根據(jù)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的要求,在現(xiàn)代化新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和農(nóng)村土地整治項(xiàng)目中,涉及集體產(chǎn)權(quán)建設(shè)用地置換后的建設(shè)用地指標(biāo),應(yīng)優(yōu)先安排村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收項(xiàng)目,但實(shí)際操作中此種情況少之又少。
4.整治項(xiàng)目資金投入大且籌措較為困難
農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目資金投入相當(dāng)大,在投入大量資金之后后續(xù)資金的籌措較為困難[6]。一方面由于項(xiàng)目設(shè)計(jì)大量用于農(nóng)房安置造成項(xiàng)目投入與產(chǎn)出不協(xié)調(diào),造成巨大差距;另一方面農(nóng)村土地整治是一項(xiàng)綜合性的工作,在實(shí)施過(guò)程中會(huì)涉及道路、水利、電力、電信、衛(wèi)生、教育、文化等配套設(shè)施,這些由不用部門(mén)分管,農(nóng)村土地綜合整治資金整合難度較大,各部門(mén)的資金由各部門(mén)管理使用,實(shí)際工作中存在著“各唱各的調(diào),各吹各的號(hào)”的問(wèn)題,使得資金不能得到有效整合。
5.相關(guān)部門(mén)各自為政,缺乏合作
農(nóng)村土地綜合整治是一個(gè)系統(tǒng)工程,涉及到國(guó)土、交通、水利、電力等多個(gè)部門(mén),需要高度重視,進(jìn)行積極謀劃統(tǒng)籌方能開(kāi)展。在實(shí)際工作中,農(nóng)村土地整治往往涉及到道路、水利、電力、衛(wèi)生、文化、教育等的建設(shè),而這些都由不同的部門(mén)所管轄,不同部門(mén)有關(guān)農(nóng)村土地整治的政策不一樣,開(kāi)展的農(nóng)村土地整治工作就存在著差異,各部門(mén)各自為政,缺少溝通合作,使得各項(xiàng)工程之間無(wú)法連接,整治的效果達(dá)不到預(yù)期水平,同時(shí)又造成大量人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi),不利于農(nóng)村土地綜合整治工作的推進(jìn)。
(作者單位:重慶工商大學(xué)融智學(xué)院)
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