文/陳海松

思考體制重構(gòu)與標(biāo)準(zhǔn)化支撐

文/陳海松

應(yīng)對(duì)快速城市化背景下的特大型城市管理難題，上海的當(dāng)務(wù)之急是充分發(fā)揮政府在城市管理中的主導(dǎo)作用，解決城市綜合管理創(chuàng)新工作中遇到的難題。現(xiàn)階段，上海在城市管理方面應(yīng)該做好兩件事：一是完善城市綜合管理的制度設(shè)計(jì)；二是構(gòu)建城市綜合管理標(biāo)準(zhǔn)化支撐體系。

推進(jìn)城市綜合管理“大部制”

基于精簡、高效、統(tǒng)一的原則，整合上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會(huì)、上海市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理委員會(huì)，組建上海市城市綜合管理和應(yīng)急委員會(huì)，市長擔(dān)任委員會(huì)主任，主管城市管理的副市長任副主任，市政府秘書長擔(dān)任委員會(huì)辦公室主任，同時(shí)撤銷市數(shù)字化城市管理聯(lián)席會(huì)議辦公室、市應(yīng)急管理辦公室。市城市管理行政執(zhí)法局、市市容和綠化管理、市水務(wù)局、市住房保障局、市國土規(guī)劃局等城市管理相關(guān)部門為組成單位，其負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員。

同時(shí)，結(jié)合“智慧城市”建設(shè)，組建上海城市綜合管理和服務(wù)中心，承擔(dān)上海市城市綜合管理和應(yīng)急委員會(huì)辦公室的職能，作為全市統(tǒng)一的受理和指揮平臺(tái)，代表市政府實(shí)施城市綜合管理和應(yīng)急工作。具體職能：負(fù)責(zé)城市綜合管理和應(yīng)急工作的統(tǒng)一組織、指導(dǎo)、監(jiān)督考核；負(fù)責(zé)城市綜合管理和應(yīng)急工作的政策制定、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和數(shù)據(jù)分析研究利用；負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)城市管理相關(guān)部門之間以及與其他政府部門的關(guān)系；負(fù)責(zé)城市綜合管理和應(yīng)急委員會(huì)的日常工作。

圖一 上海城市綜合管理和服務(wù)中心內(nèi)部機(jī)構(gòu)

圖二 上海城市綜合管理和服務(wù)中心層級(jí)機(jī)構(gòu)

上海城市綜合管理和服務(wù)中心組建的具體辦法：在原有市建交委所屬的“市數(shù)字化城市管理中心”的基礎(chǔ)上，建立上海城市綜合管理和服務(wù)中心，成為其指揮中心；取消“12319”城建熱線，并與“12345”市民服務(wù)熱線重組，并入上海城市綜合管理和服務(wù)中心，成為其接報(bào)中心；市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心并入上海城市綜合管理和服務(wù)中心，成為其應(yīng)急指揮中心；各區(qū)縣城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤中心更名為區(qū)城市綜合管理和服務(wù)中心，街鎮(zhèn)分中心和村（居）委工作站同時(shí)更名，原有功能不變。最終實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化平臺(tái)、服務(wù)熱線平臺(tái)、大聯(lián)動(dòng)大聯(lián)勤平臺(tái)和應(yīng)急平臺(tái)的融合，形成市級(jí)、區(qū)級(jí)、街鎮(zhèn)和村（居）委平臺(tái)四級(jí)平臺(tái)體系。

上海城市綜合管理體制改革的意義在于：一是精簡機(jī)構(gòu)，特別是減少了大量的聯(lián)席會(huì)議等臨時(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有利于從眾多的會(huì)議中脫身出來，把主要精力用在具體的城市管理工作上。二是建立了高位協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系，避免以小管大的尷尬，有利于政令暢通，提高行政效能。三是“四合一”優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，取長補(bǔ)短，推進(jìn)了以網(wǎng)格化管理和聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤為重點(diǎn)的城市綜合管理機(jī)制建設(shè)?！八暮弦弧笔沟镁W(wǎng)格化精細(xì)管理的范圍從現(xiàn)有的城區(qū)逐步向社區(qū)、農(nóng)村拓展，發(fā)現(xiàn)問題的觸角也將隨著大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤實(shí)現(xiàn)全覆蓋；大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤獲得市級(jí)平臺(tái)的支撐和保障，解決了編制等體制問題和機(jī)制創(chuàng)新的長效性問題；“12345”熱線對(duì)于接聽的問題，將不僅僅轉(zhuǎn)接有關(guān)部門、等待答復(fù)，而能第一時(shí)間派遣街鎮(zhèn)大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤隊(duì)伍出現(xiàn)在具體現(xiàn)場(chǎng)處置；市應(yīng)急平臺(tái)借助大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤平臺(tái)貼近一線的優(yōu)勢(shì)，提高了應(yīng)急發(fā)現(xiàn)和處置效果，實(shí)現(xiàn)日常管理和應(yīng)急管理的聯(lián)動(dòng)。這樣有利于節(jié)約信息系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)成本，符合廉價(jià)政府建設(shè)的要求；有利于整合管理力量，形成合力，符合資源的最大化利用和綜合治理的原則；有利于城市綜合管理和服務(wù)工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、政策制定、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、監(jiān)督考核，符合整體性系統(tǒng)治理的原則；有利于問題的早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早處置、早改進(jìn)，符合源頭治理的原則。

下移城市綜合管理重心

在區(qū)級(jí)層面，成立區(qū)城市綜合管理和應(yīng)急委員會(huì)及其辦公室，區(qū)長任區(qū)城市綜合管理和應(yīng)急委員會(huì)主任，主管副區(qū)長任副主任。原區(qū)城市綜合管理聯(lián)動(dòng)、聯(lián)勤中心更名為區(qū)城市綜合管理和服務(wù)中心，區(qū)政府辦公室主任擔(dān)任區(qū)城市綜合管理和應(yīng)急委員會(huì)辦公室主任和中心主任，區(qū)城市管理行政執(zhí)法局、區(qū)市容和綠化管理、區(qū)水務(wù)局、區(qū)住房保障局、區(qū)國土規(guī)劃局等城市管理相關(guān)部門為組成單位，其負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員。

做實(shí)街鎮(zhèn)平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)管理重心的下移。具體方法：一是對(duì)接區(qū)級(jí)平臺(tái)，建立街鎮(zhèn)城市綜合管理和應(yīng)急委員會(huì)以及街鎮(zhèn)城市綜合管理服務(wù)分中心，村（居）委成立城市綜合管理服務(wù)站。二是推進(jìn)法定授權(quán)的綜合執(zhí)法，做實(shí)“聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤”工作機(jī)制，以及試行委托街道綜合執(zhí)法機(jī)制，形成街鎮(zhèn)權(quán)責(zé)一致的工作格局。三是整合協(xié)管隊(duì)伍，充實(shí)一線隊(duì)伍。根據(jù)2013年2月上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善本市“萬人就業(yè)項(xiàng)目”協(xié)管員隊(duì)伍管理工作指導(dǎo)意見的通知》，全市9支管理類協(xié)管員隊(duì)伍6.8萬人全面實(shí)現(xiàn)整合轉(zhuǎn)制，納入屬地化管理。這支協(xié)管隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)歸屬街鎮(zhèn)城市綜合管理服務(wù)分中心管理使用，發(fā)揮其在信息采集、前端勸阻、宣傳教育的功能。

構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化支撐體系

建立具有上海特色的城市綜合管理機(jī)制，必須加強(qiáng)城市綜合管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化支撐體系建設(shè)。標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)城市管理精細(xì)化的基礎(chǔ)條件，是提高城市政府管理效率和服務(wù)質(zhì)量的基本要求。它有利于實(shí)現(xiàn)城市管理常態(tài)化、規(guī)范化，有利于切實(shí)提高城市管理能力和執(zhí)行能力。目前，大部分城市管理標(biāo)準(zhǔn)化還停留在各行業(yè)建立和完善標(biāo)準(zhǔn)階段，還沒有建立一套標(biāo)準(zhǔn)體系。在城市綜合管理方面標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)更加滯后。這是因?yàn)槌鞘芯C合管理工作綜合性強(qiáng)，涉及部門多，而現(xiàn)實(shí)情況是城市管理部門間協(xié)調(diào)難度大，不利于城市標(biāo)準(zhǔn)化管理工作的開展。

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)抓好四個(gè)環(huán)節(jié)的工作。一是建立城市管理的部件和事件標(biāo)準(zhǔn)。特別是針對(duì)一些職能不清，經(jīng)常發(fā)生推諉扯皮事件的重點(diǎn)領(lǐng)域，例如違法建筑、無照經(jīng)營、群租、違法用地等領(lǐng)域，立規(guī)明責(zé)。二是城市管理模式的標(biāo)準(zhǔn)化，主要是指數(shù)字化、網(wǎng)格化的城市管理模式的標(biāo)準(zhǔn)化。即制定一系列支撐信息共享機(jī)制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，解決標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的問題，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、交換共享、協(xié)同應(yīng)用。三是處置反饋的標(biāo)準(zhǔn)化，要形成一套完整的、閉合的城市管理反饋處理標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)。即建立發(fā)現(xiàn)、立案、派遣、處置、核查、結(jié)案、改進(jìn)的閉合管理流程，做到發(fā)現(xiàn)問題、處置問題到反饋問題的管理流程有序運(yùn)作。特別是應(yīng)該建立研判分析系統(tǒng)，為領(lǐng)導(dǎo)決策和改進(jìn)服務(wù)提供技術(shù)支撐。四是考核過程的標(biāo)準(zhǔn)化。即建立考核內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、考核方式標(biāo)準(zhǔn)化、考核獎(jiǎng)懲辦法標(biāo)準(zhǔn)化，適時(shí)推出“上海城市綜合管理和服務(wù)指數(shù)”。

上海市政府在2040年總體規(guī)劃中明確提出，要把上海努力建設(shè)成為具有全球資源配置能力、較強(qiáng)國際競(jìng)爭力和影響力的“全球城市”。作為一個(gè)全球城市理所當(dāng)然是一個(gè)開放、包容、流動(dòng)的國際化城市，對(duì)城市綜合管理的要求必然會(huì)更高。我們需要不斷創(chuàng)新管理模式，為城市發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（作者：中共上海市委黨校第三分校城市管理執(zhí)法研究中心主任）