文/陶糧民 陳向平

以標(biāo)準(zhǔn)化手段促進(jìn)社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力提高和水平提升

文/陶糧民1陳向平2

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善社會(huì)管理和公共服務(wù)，是當(dāng)前和未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容。標(biāo)準(zhǔn)作為國家治理體系的重要組成部分和規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的技術(shù)依據(jù)，正愈發(fā)成為政府工作的重要手段。各地已在標(biāo)準(zhǔn)研制和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等方面積極開展了大量的實(shí)踐探索。鑒于社會(huì)管理和公共服務(wù)所涵蓋的內(nèi)容和領(lǐng)域十分廣泛且性質(zhì)各異，管理和服務(wù)的主體、對(duì)象、目標(biāo)和依據(jù)等也呈現(xiàn)出有別于其他標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象的特異性，既往標(biāo)準(zhǔn)化工作所積累的經(jīng)驗(yàn)往往無法直接應(yīng)用于社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)。因此，如何更快速有效地發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化的作用，實(shí)現(xiàn)提高社會(huì)治理能力和水平、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等目標(biāo)要求，迫切需要開展深入的研究和探索。近年來，上海把標(biāo)準(zhǔn)化作為提高管理效能和服務(wù)質(zhì)量的重要手段，在提升公共服務(wù)整體水平、創(chuàng)新社會(huì)治理方式、提高行政管理效能等方面積極探索和積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法，希望能夠?yàn)樯鐣?huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作提供一種科學(xué)、可操作的解決思路。

國內(nèi)外社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的啟示

標(biāo)準(zhǔn)化作為一種科學(xué)的理念和方法，適用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面，尤其是隨著世界各國普遍已經(jīng)或正在將政府服務(wù)重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域，社會(huì)管理和公共服務(wù)已經(jīng)成為標(biāo)準(zhǔn)化的一個(gè)新興領(lǐng)域，并在全球范圍內(nèi)受到廣泛關(guān)注和高度重視，陸續(xù)開展了一系列實(shí)踐和探索。

國際組織方面，目前國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）共有7個(gè)涉及安全、環(huán)境、城市管理、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，制定了各類標(biāo)準(zhǔn)200余項(xiàng)，對(duì)指導(dǎo)建立相關(guān)管理體系、技術(shù)方法、指標(biāo)要求等起到了積極的作用，被許多國家轉(zhuǎn)化為本國國家標(biāo)準(zhǔn)或以其為基礎(chǔ)在本國國家標(biāo)準(zhǔn)中進(jìn)行了細(xì)化和延伸。

發(fā)達(dá)國家的社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化主要分為兩類。一類是英國主導(dǎo)的“事前規(guī)范”模式，即要求政府公共服務(wù)部門制定“服務(wù)憲章”形式的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)流程，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。另一類是以美國為代表的“事后評(píng)價(jià)”模式，即通過建立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)以及承擔(dān)公共服務(wù)外包業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，來保證其質(zhì)量的符合性和穩(wěn)定性。從標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)化理論來看，這兩種模式所建立的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上覆蓋了社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的不同環(huán)節(jié)，因而對(duì)各種社會(huì)管理和公共服務(wù)的類型和模式都具有借鑒意義。

在國內(nèi)，國家標(biāo)準(zhǔn)委、國家發(fā)展改革委等27個(gè)國家部委于2012年聯(lián)合發(fā)布了《社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動(dòng)綱要》，并陸續(xù)出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)认盗袑ｍ?xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃和意見，為我國社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指明了發(fā)展目標(biāo)、路徑和方法。在這些規(guī)劃和意見的指引下，近年來國家標(biāo)準(zhǔn)委陸續(xù)批準(zhǔn)成立了15個(gè)全國標(biāo)委會(huì)，制定了千余項(xiàng)國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，開展了以“圍繞管理和服務(wù)事項(xiàng)制定和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)體系”為主要內(nèi)容的綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作，并形成了北京東城區(qū)、杭州上城區(qū)、蘇州公共服務(wù)、安徽政務(wù)服務(wù)、上海醫(yī)保服務(wù)等一批較有影響的社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)成果。

從國內(nèi)外實(shí)踐來看，標(biāo)準(zhǔn)在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了多方面的作用：一是支撐保障，通過標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化和落實(shí)法律法規(guī)的要求，從而保障和支撐對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行。以美國為例，在國家技術(shù)轉(zhuǎn)移和促進(jìn)法（NTTAA）等法律的推動(dòng)下，美國已有9 000余項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)通過被聯(lián)邦法律引用的形式實(shí)現(xiàn)與法律的結(jié)合和細(xì)化。二是規(guī)范引導(dǎo)，通過標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范辦事內(nèi)容、人員職責(zé)、操作程序和服務(wù)質(zhì)量，提高政府管理和服務(wù)的透明度，為推廣政府購買公共服務(wù)提供了管理手段，并為政府部門提高行政管理效能提供了必要依據(jù)，同時(shí)也為需要行政監(jiān)管和市場(chǎng)準(zhǔn)入活動(dòng)提供了基礎(chǔ)。三是評(píng)價(jià)衡量，標(biāo)準(zhǔn)可為政府的社會(huì)治理和公共服務(wù)活動(dòng)提供考核和評(píng)價(jià)依據(jù)，有效轉(zhuǎn)變以往廣受詬病的以主觀定性為主評(píng)價(jià)方式，消除隨意性、不穩(wěn)定性和難操作等弊端，并通過構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系明確要求、規(guī)范流程、強(qiáng)化質(zhì)量控制更好實(shí)現(xiàn)宏觀管理目標(biāo)，提升政府部門的服務(wù)水平和行政績(jī)效。四是推廣復(fù)制，通過制定有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，以及開展各級(jí)各類標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)和示范，形成了在不同方面可供學(xué)習(xí)、借鑒和推廣的成功經(jīng)驗(yàn)，為在全國范圍內(nèi)提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平提供了可能。

上海社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐探索

上海于2001年率先提出了建立服務(wù)型政府的目標(biāo)，依托市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化工作聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，在上海市質(zhì)量技監(jiān)局的推動(dòng)下，圍繞公共安全、民生服務(wù)、社區(qū)管理和服務(wù)等方面，在標(biāo)準(zhǔn)體系研究、標(biāo)準(zhǔn)制修訂、標(biāo)準(zhǔn)化示范試點(diǎn)等方面開展了點(diǎn)面結(jié)合、重點(diǎn)突出的工作探索，取得了一定成效。目前，全市已有社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的地方標(biāo)準(zhǔn)100余項(xiàng)，建立相關(guān)市級(jí)標(biāo)委會(huì)10家，開展了近20項(xiàng)國家級(jí)和100余項(xiàng)市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，一批地方標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)上升為國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的難點(diǎn)和問題

雖然包括上海在內(nèi)的國內(nèi)許多地區(qū)都在加快社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的步伐，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但仍然存在一些難點(diǎn)和需要解決的瓶頸問題。

一方面，從當(dāng)前的情況看，已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中，以基礎(chǔ)性、通用性、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)和保障類標(biāo)準(zhǔn)占大多數(shù)，而規(guī)定社會(huì)管理和公共服務(wù)要求、程序、控制和改進(jìn)等方面的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量還較少。另一方面，技術(shù)水平較高的領(lǐng)域，一般標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)較好，標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量和質(zhì)量相對(duì)也較好，而一些涉及基本保障的領(lǐng)域，受人員素質(zhì)、工作內(nèi)容、客觀條件的影響，目前標(biāo)準(zhǔn)化水平還較低。

加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的思考

（作者:1上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局標(biāo)準(zhǔn)化處處長(zhǎng)2上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局標(biāo)準(zhǔn)化處副處長(zhǎng)）