楊焰嬋

(公安邊防部隊(duì)士官學(xué)校，云南·昆明 650214)

中國(guó)的禁毒與世界禁毒密不可分，加強(qiáng)禁毒國(guó)際合作是解決世界毒品問題的必由之路，也是根本解決中國(guó)毒品問題的必由之路。目前，中國(guó)的禁毒國(guó)際合作正向多層次、多領(lǐng)域發(fā)展。同時(shí)，中國(guó)禁毒國(guó)際合作也面臨諸多困難和問題，制約著中國(guó)禁毒國(guó)際合作進(jìn)一步深化。

一、中國(guó)禁毒國(guó)際合作的回溯與現(xiàn)狀

1980年代，中國(guó)在堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則基礎(chǔ)上積極參與和推動(dòng)國(guó)際社會(huì)的禁毒合作，先后加入了三個(gè)最重要的國(guó)際禁毒公約。1985年中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)1972年修正的《1961年麻醉品單一公約》和《1971年精神藥物公約》;1989年加入中國(guó)參與起草和制定的《1988年聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》，成為批準(zhǔn)加入該公約的第二個(gè)國(guó)家，也是世界最早加入該公約的國(guó)家之一;1993年10月，中國(guó)、緬甸、泰國(guó)、老撾和聯(lián)合國(guó)禁毒署在紐約共同簽署了《東亞次區(qū)域禁毒合作諒解備忘錄》(MOU)，確定在次區(qū)域禁毒合作中保持高級(jí)別接觸，標(biāo)志著東亞次區(qū)域禁毒合作框架基本形成;1997年中美兩國(guó)首腦簽署包括禁毒內(nèi)容的《聯(lián)合聲明》，兩國(guó)政府開始互派禁毒聯(lián)絡(luò)官。1999年起，中國(guó)相繼與泰國(guó)、緬甸、越南、柬埔寨簽署了包括禁毒合作內(nèi)容的雙方《聯(lián)合聲明》和《禁毒合作諒解備忘錄》。2009年中國(guó)在上海成功舉辦“萬國(guó)禁煙會(huì)”百年紀(jì)念活動(dòng);2012年中國(guó)組團(tuán)參加第55屆聯(lián)合國(guó)麻醉品委員會(huì)會(huì)議，與美國(guó)等國(guó)共提《紀(jì)念海牙公約一百周年》決議，聯(lián)手港澳禁毒部門向世衛(wèi)組織推動(dòng)氯胺酮國(guó)際列管。

綜觀三十年來，中國(guó)積極參與和推動(dòng)國(guó)際層面、地區(qū)層面和雙邊層面的禁毒國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際社會(huì)禁毒斗爭(zhēng)的接軌，逐漸從一名禁毒國(guó)際合作的適應(yīng)者、參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橐幻e極推動(dòng)者，旗幟鮮明地投入到國(guó)際禁毒斗爭(zhēng)的第一線，承擔(dān)起國(guó)際禁毒公約所規(guī)定的一切職責(zé)，在國(guó)際社會(huì)塑造了積極負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。

二、中國(guó)禁毒國(guó)際合作面臨的困難與瓶頸

中國(guó)一貫重視禁毒國(guó)際合作，主張世界各國(guó)共同努力解決毒品問題，支持并積極參與國(guó)際禁毒事務(wù)，在加強(qiáng)禁毒情交流、聯(lián)合打擊跨國(guó)毒品犯罪、推動(dòng)境外替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，司法協(xié)助、經(jīng)濟(jì)援助、經(jīng)驗(yàn)交流、外警培訓(xùn)等方面均取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，在禁毒國(guó)際合作中發(fā)揮了積極的作用。但是，由于諸多方面的原因，也仍然面臨一些的困難和瓶頸。

(一)禁毒國(guó)際合作機(jī)制仍不完善

英國(guó)學(xué)者蘇珊·斯特蘭奇所言:“國(guó)際機(jī)制對(duì)國(guó)家行為的影響極微”。①Stephen Krasner(ed.)，International Regimes.Cornell University Press，1983.P.6.目前的禁毒國(guó)際合作機(jī)制明顯存在重形式而輕內(nèi)容，偏實(shí)證而輕規(guī)范的缺陷。禁毒國(guó)際合作機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威，訂立的法規(guī)、章程、協(xié)議和條約約束力不足。各個(gè)國(guó)家對(duì)待國(guó)際社會(huì)禁毒的法律法規(guī)、政策措施和投入禁毒的力度存在差異，合作程度不高。以中國(guó)參與禁毒國(guó)際合作機(jī)制程度最深的東南亞地區(qū)為例，雖然中國(guó)與東南亞區(qū)域國(guó)家在“10+1”、“10+3”、中緬泰老四國(guó)《東亞次區(qū)域禁毒諒解備忘錄》框架下，已經(jīng)簽署了很多條約、章程、協(xié)定和文件，開展了程度不一的多邊、雙邊禁毒合作，但是這些合作機(jī)制依然是務(wù)實(shí)的少，務(wù)虛的多，在某些方面“甚至還落后于毒品集團(tuán)的智能化和國(guó)際化的制販毒機(jī)制”，“基本上只是停留在刑事執(zhí)法這一塊”。②尹賽群.中國(guó)參與東南亞地區(qū)禁毒國(guó)際合作——從全球治理的視角進(jìn)行的分析.復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年，第31頁。

(二)禁毒形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻

根據(jù)聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室近幾年發(fā)布的世界毒品報(bào)告，近年來，盡管國(guó)際社會(huì)在聯(lián)合打擊毒品跨國(guó)犯罪方面做了很多工作，毒品泛濫的勢(shì)頭在一定程度上得到了遏制，但仍然在持續(xù)泛濫，毒品產(chǎn)量居高不下，毒品制造、走私、濫用活躍，對(duì)國(guó)際社會(huì)的危害加劇，全球禁毒形勢(shì)依然維持一種嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)?！懊磕?，海洛因、可卡因和其他藥物致死大約20萬人”。③United Nations Office on Drugs and Crime.World Drug Report2012，p iii.雖然鴉片和古柯種植面積普遍減少，但對(duì)人類健康傷害更大的新型合成毒品的產(chǎn)量、販運(yùn)和消費(fèi)量卻急劇上升。

“金三角”仍然是對(duì)我國(guó)危害最大的毒源地。盡管緬北地區(qū)罌粟種植面積處于歷史較低水平，但近年來呈持續(xù)反彈態(tài)勢(shì)。2012年該地區(qū)罌粟種植約63.7萬畝，同比上升33.8%，可產(chǎn)海洛因60多噸。與此同時(shí)，“金新月”對(duì)我國(guó)的危害進(jìn)一步加劇，阿富汗已經(jīng)成為全球罌粟種植和鴉片產(chǎn)量最大的國(guó)家。該地區(qū)的海洛因向我國(guó)走私滲透也呈現(xiàn)一種持續(xù)加劇的態(tài)勢(shì)，2012年共破獲“金新月”毒品案件98起。④參閱中國(guó)國(guó)家禁毒委員會(huì).2013年中國(guó)禁毒報(bào)告。

(三)執(zhí)法合作水平不高

資料來源:中國(guó)國(guó)家禁毒委員會(huì).2013年中國(guó)禁毒報(bào)告。

對(duì)中國(guó)來說，“毒源在外”，要徹底根除毒害，需要國(guó)際國(guó)內(nèi)配合，進(jìn)一步加強(qiáng)雙邊和多邊的禁毒合作。但是，禁毒國(guó)際合作畢竟是不同國(guó)家之間展開的跨國(guó)界執(zhí)法合作，雖然各國(guó)都有合作禁毒的需求，在實(shí)際操作中，執(zhí)法水平總會(huì)受到各國(guó)不同的利益訴求和不同的內(nèi)政外目標(biāo)的制約。有時(shí)，國(guó)家間不同的政治體制、司法制度、宗教信仰等也會(huì)成為雙方執(zhí)法合作的障礙。具體表現(xiàn)在:一是在情報(bào)信息交流中存在國(guó)家間或部門間人為設(shè)置壁壘，情報(bào)溝通不對(duì)稱，情報(bào)信息資源共享程度不深的問題，這導(dǎo)致情報(bào)支持不給力，打擊跨國(guó)犯罪難度加大。二是外警培訓(xùn)體制有待完善，外警培訓(xùn)課程設(shè)置尚欠合理、師資力量仍顯不足，有時(shí)多部門重復(fù)培訓(xùn)，顯得較為零亂。三是境外替代種植受到相關(guān)國(guó)家政局不穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)貧困、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、勞動(dòng)力素質(zhì)低下等諸多問題的制約，導(dǎo)致境外替代種植成效不明顯，部分地區(qū)出現(xiàn)了罌粟種植反彈的勢(shì)頭。

三、中國(guó)禁毒國(guó)際合作的對(duì)策與建議

(一)積極參與國(guó)際社會(huì)禁毒機(jī)制的建設(shè)和完善

全球化時(shí)代，毒品等類的全球性問題成為國(guó)際社會(huì)的中心議題，合作成為國(guó)際關(guān)系的主旋律。中國(guó)作為在國(guó)際體系中正在快速崛起的后發(fā)大國(guó)，成為讓國(guó)際社會(huì)接受，放心的大國(guó)是中國(guó)既定的外交戰(zhàn)略。國(guó)際社會(huì)的合作有利于中國(guó)的進(jìn)一步崛起，而長(zhǎng)期的合作需要完善的制度做保障。目前，中國(guó)已經(jīng)參加了當(dāng)今國(guó)際體系中幾乎所有重要的禁毒國(guó)際合作機(jī)制，從一個(gè)積極的參與者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)積極的倡議者，這非常有助于中國(guó)“做國(guó)際社會(huì)中負(fù)責(zé)任大國(guó)”的國(guó)際形象，為中國(guó)贏得了聲譽(yù)，拓展了中國(guó)的國(guó)家利益。美國(guó)國(guó)內(nèi)的主流觀點(diǎn)也認(rèn)為中國(guó)是國(guó)際制度的維護(hù)者，國(guó)際現(xiàn)狀的維護(hù)者。然而，中國(guó)對(duì)禁毒國(guó)際合作機(jī)制的參與并不應(yīng)該是一個(gè)單向進(jìn)程，隨著中國(guó)越來越融入國(guó)際禁毒體系，中國(guó)要塑造世界禁毒大國(guó)的形象，要構(gòu)建對(duì)中國(guó)有利的禁毒國(guó)際合作機(jī)制，使得禁毒國(guó)際合作機(jī)制打上中國(guó)的印記，增加中國(guó)在國(guó)際禁毒活動(dòng)中的話語權(quán)，增強(qiáng)中國(guó)在國(guó)際禁毒領(lǐng)域的作用和影響力。

國(guó)際社會(huì)的禁毒國(guó)際合作機(jī)制，是在西方大國(guó)的倡導(dǎo)下建立起來的，是有利于西方大國(guó)的，西方大國(guó)把持著話語權(quán)。例如，目前國(guó)際社會(huì)的毒品生產(chǎn)基本上是在發(fā)展中國(guó)家，而毒品的主要消費(fèi)國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家，所以發(fā)達(dá)國(guó)家一直指責(zé)發(fā)展中國(guó)家，要求發(fā)展中國(guó)家首先遏制毒品生產(chǎn)，才能實(shí)現(xiàn)全球禁毒。然而實(shí)際的情況是，正是消費(fèi)國(guó)巨大的需求，成為刺激發(fā)展中國(guó)家毒品生產(chǎn)的主要?jiǎng)右?。?guó)際社會(huì)的禁毒應(yīng)該在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和需求環(huán)節(jié)雙管齊下，共同遏制毒品問題。國(guó)際禁毒機(jī)制中的不公正、不合理，已經(jīng)成為國(guó)際禁毒合作進(jìn)一步的開展的障礙，中國(guó)有必要與廣大發(fā)展中國(guó)家一道參與到國(guó)際禁毒機(jī)制的建設(shè)和完善中來，使國(guó)際禁毒機(jī)制更具代表性和可操作性，更能反映大多數(shù)國(guó)家的利益訴求。

(二)以禁毒合作推動(dòng)區(qū)域合作，以區(qū)域合作帶動(dòng)禁毒合作

“金三角”與“金新月”兩個(gè)世界最大的毒源地與中國(guó)緊鄰對(duì)中國(guó)禁毒斗爭(zhēng)影響最大，積極支持和促進(jìn)聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)的次區(qū)域禁毒國(guó)際合作是我國(guó)禁毒斗爭(zhēng)的重點(diǎn)方向。應(yīng)該注重禁毒合作這一符合地區(qū)各國(guó)國(guó)家利益的重要平臺(tái)，按照“廣泛參與、責(zé)任共擔(dān)、互利雙贏”的原則，以禁毒合作推動(dòng)區(qū)域合作，以區(qū)域合作帶動(dòng)禁毒合作。

一方面，要提升禁毒國(guó)際合作的層次。目前，中國(guó)與地區(qū)的禁毒國(guó)際合作主要是在領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議 (LM)，部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議 (AMM)、高級(jí)官員會(huì)議 (SOM)這三級(jí)合作框架中進(jìn)行的，其中第一層次的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議起起到的作用更重要。要盡快締結(jié)區(qū)域性禁毒公約，完善禁毒合作公約、章程、協(xié)議和其他相關(guān)條約。中國(guó)與東盟國(guó)家已經(jīng)簽署了《加強(qiáng)禁毒合作諒解備忘錄》、《東盟 +中國(guó)禁毒行動(dòng)計(jì)劃》和《北京宣言》等，但是這些備忘錄、計(jì)劃、宣言的約束力不足，主要是一些意向性的承諾。要建立約束力更強(qiáng)的新區(qū)域性禁毒公約，明確相關(guān)各國(guó)參與合作的機(jī)構(gòu)、人員、資金、技術(shù)等各方面的職責(zé)和義務(wù)。

另一方面，要拓寬禁毒國(guó)際合作的領(lǐng)域。中國(guó)與周邊地區(qū)禁毒國(guó)際合作主要集中在執(zhí)法領(lǐng)域，這有力地震懾了販毒分子。但是，這畢竟只是一種“治標(biāo)”的手段。禁毒斗爭(zhēng)必須要執(zhí)法手段與經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合方能“標(biāo)本兼治”。在國(guó)際層面，我國(guó)禁毒國(guó)際合作更多使用的是政治手段，而在地區(qū)層面則要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)手段的使用。目前，推動(dòng)次區(qū)域合作主要有兩大動(dòng)力。第一大動(dòng)力是毒品問題。由于毒品問題的國(guó)際化特性，并不是某一個(gè)或者兩個(gè)國(guó)家能夠解決的，需要多方共同努力，這有助于促進(jìn)區(qū)域合作。第二大動(dòng)力是次區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。中國(guó)周邊毒品問題嚴(yán)重的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平較低，對(duì)區(qū)域外資金、技術(shù)和市場(chǎng)依賴程度高，需要加強(qiáng)區(qū)域合作。①尹賽群.中國(guó)參與東南亞地區(qū)禁毒國(guó)際合作——從全球治理的視角進(jìn)行的分析.復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年，第40頁。目前，中國(guó)政府盡自己的力量，積極幫助周邊國(guó)家開展的毒品替代種植 (綠色禁毒工程)已經(jīng)具備了一個(gè)良好的開端，截至2012年，我國(guó)累計(jì)在緬甸、老撾北部傳統(tǒng)罌粟種植地區(qū)實(shí)施替代項(xiàng)目200多個(gè)，替代種植面積300多萬畝。②國(guó)家禁毒委員會(huì).2013年中國(guó)禁毒報(bào)告。云南境外的替代種植受到聯(lián)合國(guó)和國(guó)際社會(huì)的高度贊譽(yù)，被肯定為“全球禁毒史上的創(chuàng)舉”，一定程度上已經(jīng)從源頭上減少了境外毒品對(duì)中國(guó)和國(guó)際社會(huì)的危害。與此同時(shí)，替代種植擴(kuò)大了中國(guó)與周邊國(guó)家的共同利益。進(jìn)一步推動(dòng)替代種植產(chǎn)業(yè)發(fā)展將會(huì)進(jìn)一步夯實(shí)中國(guó)與周邊地區(qū)長(zhǎng)期合作的基礎(chǔ)。

(三)提升聯(lián)合執(zhí)法合作水平，促進(jìn)雙邊務(wù)實(shí)合作

近年來，中國(guó)與美國(guó)、澳大利亞、新西蘭、加拿大、巴基斯坦、馬來西亞等許多國(guó)家警方直接合作，聯(lián)合破獲了多起大案，抓獲了一批毒梟、犯罪嫌疑人，有力地震懾了販毒分子。2011年中國(guó)充分運(yùn)用湄公河流域安全執(zhí)法合作機(jī)制和云南邊境警務(wù)合作機(jī)制，積極與老、緬、泰各國(guó)密切合作，抓捕了糯康、?？怠⒁廊R等涉案罪犯，“10·5”湄公河慘案成功告破，這是中國(guó)參與國(guó)際禁毒合作加強(qiáng)與周邊國(guó)家“國(guó)際警務(wù)和司法合作的典范”。③參閱中國(guó)國(guó)家禁毒委員會(huì).2013年中國(guó)禁毒報(bào)告。目前，中國(guó)已經(jīng)與有關(guān)國(guó)家簽訂政府間雙邊禁毒協(xié)議22個(gè)，部門間雙邊禁毒協(xié)議9個(gè)。④參閱2012年國(guó)務(wù)院關(guān)于禁毒法實(shí)施和禁毒工作情況的報(bào)告。這對(duì)推進(jìn)禁毒國(guó)際合作，已經(jīng)起到了舉足輕重的作用。但是，總的來看，中國(guó)與相關(guān)國(guó)家開展的禁毒執(zhí)法合作依然受到的諸多制約，難以形成協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)。未來，尤其有必要在提升與重點(diǎn)國(guó)家、周邊國(guó)家的雙邊和多邊務(wù)實(shí)合作水平上多下工夫。首先，要在國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法兩個(gè)層次上，都要推動(dòng)立法腳步的加快，對(duì)執(zhí)法合作的機(jī)制、機(jī)構(gòu)、信息交流、跨國(guó)控制下交付、罪犯引渡、反洗錢等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，為打擊跨國(guó)毒品犯罪提供法律依據(jù)。其次，是充分利用現(xiàn)有的機(jī)制和組織，拓寬與重點(diǎn)國(guó)家和周邊國(guó)家的合作渠道。我國(guó)應(yīng)當(dāng)充分利用地區(qū)性禁毒合作機(jī)制和國(guó)際刑警組織等在當(dāng)今禁毒國(guó)際合作中富有成效的機(jī)制和組織，加大對(duì)毒品跨國(guó)犯罪的打擊力度。目前，警務(wù)聯(lián)絡(luò)官制度、邊境會(huì)晤、會(huì)談制度和聯(lián)合執(zhí)法是近年來禁毒國(guó)際合作中較為有效的形式。此外，還可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家禁毒合作的最新形式，多做工作，拓寬我國(guó)與重點(diǎn)國(guó)家和周邊國(guó)家的合作渠道。再次，是主動(dòng)加強(qiáng)情報(bào)信息的溝通與協(xié)調(diào)。情報(bào)信息主導(dǎo)著打擊跨國(guó)犯罪活動(dòng)的開展，決定著執(zhí)法合作的效率。2012年閩粵“JDB1102”走私販毒案、中緬“2012－297”制毒案等大案都生動(dòng)地體現(xiàn)了情報(bào)信息在在禁毒國(guó)際合作中的首要地位。要進(jìn)一步建立和完善情報(bào)交流機(jī)制，提高情報(bào)利用效能，確保對(duì)跨國(guó)毒品犯罪的精確打擊。最后，是加強(qiáng)外警培訓(xùn)和技術(shù)合作。充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)外資源，積極參與和推動(dòng)世界范圍內(nèi)雙邊或多邊的外警培訓(xùn)，提升培訓(xùn)人員的工作能力和水平。加強(qiáng)與其他國(guó)家偵查技術(shù)的合作，積極引進(jìn)新技術(shù)和新設(shè)備，提高打擊跨國(guó)毒品犯罪的能力。

總之，經(jīng)過近30年的禁毒國(guó)際合作，中國(guó)已經(jīng)融入了國(guó)際規(guī)范，在禁毒領(lǐng)域與中國(guó)合作的國(guó)家越來越多，合作的內(nèi)容越來越廣，合作的程度越來越深，合作的水平越來越高。隨著毒品在全球的進(jìn)一步跨國(guó)擴(kuò)散，國(guó)際社會(huì)空前一致地認(rèn)識(shí)到，毒品問題既是全球問題，又是地區(qū)問題，既是政治問題，又是經(jīng)濟(jì)問題，既是社會(huì)問題，又是國(guó)家安全問題，世界各國(guó)必須加強(qiáng)合作，“對(duì)全球毒品問題做出全球反應(yīng)”，才能從根本上遏制和解決毒品問題。