田子睿

[論文摘要]：發(fā)展小城鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化，解決“三農(nóng)”問題的必由之路?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制成為制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度瓶頸。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，已經(jīng)成為學(xué)界和政界的共識。在我國民營經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、市場化改革“先行一步”的浙江省，近年來因地制宜地實(shí)施了以增強(qiáng)重點(diǎn)鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）權(quán)能為中心的小城鎮(zhèn)管理體制改革試點(diǎn)，并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于近期全面推開了以“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)（中心鎮(zhèn)培育工程）”為內(nèi)容的小城鎮(zhèn)政府管理體制改革。這一改革給沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展注入了新的活力，必將推動小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，對推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，具有積極的推動作用。

一、引言

小城鎮(zhèn)一般是指建制鎮(zhèn)政府所在地，具有一定的人口、工業(yè)和商業(yè)聚集規(guī)模，是當(dāng)?shù)氐男姓?、?jīng)濟(jì)和文化中心。推進(jìn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化、解決”三農(nóng)“問題的必由之路。優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)是我們國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基本戰(zhàn)略。

中國社會歷來是一個(gè)政府主導(dǎo)型社會。政府是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力量，因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化，離不開政府作用的發(fā)揮。但是，在工業(yè)化、市場化和城市化高速推進(jìn)的同時(shí)，我國行政管理體制改革和政府治理轉(zhuǎn)型滯后而造成的小城鎮(zhèn)政府體制和管理方法的僵化，已經(jīng)難以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的制約因素之一。

在浙江，改革開放30年來，民營經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)不斷聚集并形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群，一大批特色小城鎮(zhèn)壯大起來。在城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府曾經(jīng)發(fā)揮了積極的主導(dǎo)與推動作用。然而，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，原有政府管理體制暴露出來的問題，尤其是小城鎮(zhèn)政府管理體制的一些問題，如政府管理體制的僵硬性（職能專一、適應(yīng)性不足等）、政府組織結(jié)構(gòu)的離散性（職能部門條塊關(guān)系不順等）、權(quán)能不足（社會管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)不足、事權(quán)與財(cái)政的不相稱等），以及政府官員責(zé)任意識淡薄（城鎮(zhèn)規(guī)劃的盲目性、隨意性和滯后性）等，嚴(yán)重地制約了當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，成為小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制瓶頸。

近年來，浙江省政府積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革的路徑，努力推動中心鎮(zhèn)建設(shè)的制度創(chuàng)新。2005年9月，浙江省在紹興縣實(shí)行農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)。試點(diǎn)中，紹興縣按照”重心下移、能放就放“的思路，對農(nóng)村中直接影響社會穩(wěn)定、事故發(fā)生頻繁、而縣級職能部門又鞭長莫及、管理滯后的環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、勞動用工、城建監(jiān)察等4項(xiàng)職能，通過委托方式授予楊汛橋鎮(zhèn)、錢清鎮(zhèn)等5個(gè)中心鎮(zhèn)。在嘉興市的改革試點(diǎn)鎮(zhèn)西塘鎮(zhèn)，2006年10月，嘉善縣政府對該鎮(zhèn)予以財(cái)政政策上的重點(diǎn)扶持，規(guī)定鎮(zhèn)域內(nèi)土地出讓金縣得凈收益部分按鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)各提高10個(gè)百分點(diǎn)，并享受開發(fā)區(qū)土地收益有關(guān)優(yōu)惠政策等。在這些小城鎮(zhèn)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2007年5月，浙江省政府出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，提出”十一五“期間全省重點(diǎn)培育和發(fā)展141個(gè)省級中心鎮(zhèn)的目標(biāo)，通過推進(jìn)小城鎮(zhèn)政府管理體制的改革，賦予小城鎮(zhèn)政府以部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限等政策措施，把141個(gè)中心鎮(zhèn)建設(shè)成為區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、人口集中區(qū)、體制機(jī)制的創(chuàng)新區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)的示范區(qū)。一場以”強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)“（即中心鎮(zhèn)培育工程）為特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，在這個(gè)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份揭開了序幕。

浙江省為什么要推動這場以”強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)“為中心內(nèi)容的小城鎮(zhèn)管理體制改革？這場號稱為”中心鎮(zhèn)培育工程“小城鎮(zhèn)政府改革包括哪些內(nèi)容？從紹興、嘉善等試點(diǎn)小城鎮(zhèn)的實(shí)施情況看，以”強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)“為中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革到底具有什么樣的績效？本文試在社會調(diào)查的基礎(chǔ)上，全面考察浙江省這場以”強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)“為內(nèi)容的改革實(shí)踐，從政府體制的適應(yīng)性、政府權(quán)能、政府組織的內(nèi)聚性三個(gè)方面分析和評估一批試點(diǎn)鎮(zhèn)取得的改革績效及其存在的問題，探討并提出深化改革、推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的對策建議。我們認(rèn)為，浙江作為我國民營經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)發(fā)展最快的省份之一，其小城鎮(zhèn)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)對我國其他省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革具有重要借鑒和啟示意義。

二、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的動因：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制與小城鎮(zhèn)發(fā)展的困境

改革開放以來，隨著民營經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，工業(yè)化、城市化和市場化不斷推進(jìn)，浙江全省各地逐漸形成了一系列區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群，以及建立在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)群基礎(chǔ)上的一批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)。如溫州龍崗不銹鋼、大唐襪業(yè)、織里服裝、柳市電器、錢清輕紡原料市場等等，都是以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)群而著稱的強(qiáng)鎮(zhèn)。在這個(gè)過程中，浙江各級政府在發(fā)展區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，一向比較重視并積極采取措施推動小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。但是，浙江的小城鎮(zhèn)經(jīng)過30年的建設(shè)和發(fā)展，在市場化改革不斷深化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基本轉(zhuǎn)型、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模迅速壯大的情況下，現(xiàn)行的小城鎮(zhèn)行政管理體制一與全國同一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制和管理模式，其行政管理體制的彈性越來越低，容納社會變遷的能力越來越弱，已經(jīng)難以適應(yīng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)集群特色鮮明的小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（一）僵硬性：小城鎮(zhèn)政府的職能定位不明確

亨廷頓認(rèn)為，一個(gè)組織和程序的適應(yīng)性越強(qiáng)，它的制度化程度越高；反之，僵硬程度越大，制度化水平也就越低；而職能是衡量組織適應(yīng)性的重要標(biāo)志。我國現(xiàn)行的小城鎮(zhèn)政府管理體制基本上還是20世紀(jì)80年代建立的鄉(xiāng)政府管理體制，沿用傳統(tǒng)鄉(xiāng)政府的職能，即發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)征收農(nóng)業(yè)稅、搞好計(jì)劃生育、維持農(nóng)村穩(wěn)定等。但是隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)政府在許多新問題面前顯得無所適從?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戶籍制度、土地審批權(quán)、財(cái)政稅收和資金等問題，從性質(zhì)上說既不是傳統(tǒng)鄉(xiāng)級政府工作中遇到的問題，也不同于城市中的問題，但卻是現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)政府必須面對并加以解決的問題。這就形成了小城鎮(zhèn)政府管理職能界定上的空白?？梢?，現(xiàn)行小城鎮(zhèn)政府職能的定位不明確，使小城鎮(zhèn)政府在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)管理上出現(xiàn)真空，使小城鎮(zhèn)政府體制呈現(xiàn)出僵硬性特征，這種不適應(yīng)性特征嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。

（二）離散性：機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，協(xié)作程度低

從政治學(xué)的組織理論觀察，一個(gè)組織越有內(nèi)聚力，它的制度化水平就越高，反之，則越低。小城鎮(zhèn)的政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，是目前小城鎮(zhèn)政府管理體制存在的主要問題之一。目前，在小城鎮(zhèn)政府與縣級政府職能部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系上，設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些行政機(jī)構(gòu)，有的理應(yīng)下放給鎮(zhèn)政府管理，卻被上級職能部門把持；有些需要由上級職能部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政管理的鎮(zhèn)事業(yè)單位，卻被上級職能部門當(dāng)作”包袱“甩掉。由縣（市）政府直接領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)在鎮(zhèn)上的公安、稅務(wù)、工商、土地、城建、房管、教育、衛(wèi)生、廣電、郵電等站、所實(shí)際行使的權(quán)力已經(jīng)將名義上擁有治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府架空，使鎮(zhèn)政府不能成為職責(zé)清晰完備的一級政府。而且，小城鎮(zhèn)政府職能部門之間忽視部門橫向協(xié)作，呈現(xiàn)離散『生特征，這種特征不利于小城鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)的合理布局與協(xié)作，也不利于小城鎮(zhèn)政府在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中積極主動性的發(fā)揮。

（三）弱能性：小城鎮(zhèn)政府權(quán)能弱化

政治學(xué)家指出，能力是政治體系能夠動員的資源、以及政治輸出-公共政策-對社會經(jīng)濟(jì)的影響程度。權(quán)小能弱是我國小城鎮(zhèn)面臨的普遍問題之一。

在浙江，許多小城鎮(zhèn)建立在鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚集基礎(chǔ)之上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，開放程度較高，對小城鎮(zhèn)政府對經(jīng)濟(jì)和社會的管理也提出了很高的要求。然而，政府能力方面卻是責(zé)任大、權(quán)力小、效率低。主要表現(xiàn)為：第一，缺乏經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)。在我國現(xiàn)行行政管理體制中，小城鎮(zhèn)政府名義上是一級政府，實(shí)踐中卻缺乏作為基層政府應(yīng)該具備的行政許可權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)，但又必須執(zhí)行上級政府交辦的任務(wù)，并承擔(dān)責(zé)任。在浙江，一大批經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的實(shí)力強(qiáng)于欠發(fā)達(dá)省份的縣乃至地級市，但這些強(qiáng)鎮(zhèn)在進(jìn)一步的發(fā)展中，受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的不足。如紹興縣的楊汛橋、錢清等鎮(zhèn)，人均GDP已經(jīng)超過1萬美元，但鎮(zhèn)政府相應(yīng)的社會管理權(quán)，卻仍停留在一個(gè)農(nóng)村小集鎮(zhèn)的層面上。第二，財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱?，F(xiàn)行財(cái)政分稅制中，一方面，鎮(zhèn)沒有獨(dú)立財(cái)權(quán)，其稅收大部分被上級中央政府和省、市政府抽走，鎮(zhèn)財(cái)政分成比例偏低。另一方面，鎮(zhèn)財(cái)政支出大。由于缺乏專項(xiàng)資金投入，致使小城鎮(zhèn)政府無力承擔(dān)管理轄區(qū)內(nèi)廣泛的社會公共事務(wù)。鎮(zhèn)級財(cái)政無力承擔(dān)公共建設(shè)，無法滿足當(dāng)?shù)鼐用駥︶t(yī)療衛(wèi)生、教育等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的要求，從而導(dǎo)致執(zhí)行公共政策過程中的低效。

（四）責(zé)任缺失：小城鎮(zhèn)規(guī)劃的隨意性和無序性

小城鎮(zhèn)規(guī)劃是科學(xué)指導(dǎo)小城鎮(zhèn)的發(fā)展和建設(shè)的戰(zhàn)略工具。我國現(xiàn)行的縣、鎮(zhèn)行政管理制度中，規(guī)劃審批權(quán)集中于縣政府，而縣級政府官員在GDP為主導(dǎo)的政績觀和考核標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)下，習(xí)慣于把發(fā)展的重點(diǎn)和資源集中于縣城，而置縣域內(nèi)其它小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)于不顧，任由鎮(zhèn)政府操作。而鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)或由于科學(xué)規(guī)劃水平和領(lǐng)導(dǎo)能力較弱，或者為錯(cuò)誤的政績觀左右，或者為了眼前和任內(nèi)的局部利益，在編制小城鎮(zhèn)規(guī)劃的過程中，隨意制定、變更規(guī)劃，從而導(dǎo)致縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展無序，布局散亂，帶來許多不利的后果。如重復(fù)建設(shè)，自我競爭，造成了資金和土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，影響了中心城鎮(zhèn)的形成和發(fā)展，難以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)中心的輻射和帶動作用。

總之，從全國和浙江的現(xiàn)實(shí)情況看，現(xiàn)行的小城鎮(zhèn)管理體制的僵硬性、組織結(jié)構(gòu)的離散性、組織的弱能性和政府官員缺乏責(zé)任性，成為推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程的瓶頸。正是基于以上認(rèn)識，浙江省政府近年來一直在探索如何改革現(xiàn)有政府管理體制，推進(jìn)小城鎮(zhèn)政府的制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，以發(fā)揮鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村城市化過程中應(yīng)有的作用?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的試點(diǎn)就是在這一背景下展開的。

三、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)：浙江省小城鎮(zhèn)體制改革和制度創(chuàng)新的實(shí)踐與績效

浙江省此次推出的以“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”為特征的小城鎮(zhèn)行政管理體制改革（即“中心鎮(zhèn)培育工程”），是近年來小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)的深入與擴(kuò)大，是浙江省在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村城市化進(jìn)程中的制度創(chuàng)新，是政府在尋求增加體制的結(jié)構(gòu)彈性，容納社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的積極舉措。

（一）近年來浙江小城鎮(zhèn)政府管理體制改革的回顧

浙江省一直以來都比較重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的試點(diǎn)工作，積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展。自1994年以來，浙江省的小城鎮(zhèn)改革主要分兩個(gè)階段：一是試點(diǎn)階段。1994年11月，浙江省提出推進(jìn)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)，建設(shè)100個(gè)現(xiàn)代化的小城鎮(zhèn)，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。1995年，全國57個(gè)小城鎮(zhèn)開展小城鎮(zhèn)綜合試點(diǎn)，浙江有6個(gè)鎮(zhèn)列入試點(diǎn)。至1998年，全省確定了H2個(gè)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，其中全國試點(diǎn)鎮(zhèn)28個(gè)。二是推進(jìn)城市化階段。2000年，浙江在實(shí)施城市化戰(zhàn)略中確定了擇優(yōu)發(fā)展小城鎮(zhèn)的原則，省政府公布了136個(gè)省中心鎮(zhèn)。這階段改革的目標(biāo)主要是繼續(xù)推進(jìn)小城鎮(zhèn)綜合改革，擇優(yōu)發(fā)展小城鎮(zhèn)。2005年，全國確定了118個(gè)發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，浙江有11個(gè)；同年11月，浙江在紹興縣的楊汛橋鎮(zhèn)、錢清鎮(zhèn)等5個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行中心鎮(zhèn)培育工程試點(diǎn)（即“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”），2007年5月，浙江在1 41個(gè)中心鎮(zhèn)大規(guī)模推行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。

（二）“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的主要內(nèi)容

浙江省列入省級中心鎮(zhèn)建設(shè)名單的141個(gè)鎮(zhèn)，是分布于浙江各地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、人口多、面積大、財(cái)力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)。經(jīng)濟(jì)水平上，141個(gè)中心鎮(zhèn)平均農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入和財(cái)政收入分別是建制鎮(zhèn)的208倍和2.27倍，其中年財(cái)政收入最多的鎮(zhèn)是玉環(huán)縣的珠港鎮(zhèn)，2006年財(cái)政收入11.03億元。

浙江省政府2007年出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》（浙政發(fā)[2007]13號），對141個(gè)試點(diǎn)小城鎮(zhèn)的行政管理體制進(jìn)行了大幅度的改革，改革措施包括建立和完善小城鎮(zhèn)的財(cái)政體制、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限、投入與投資體制、城鎮(zhèn)規(guī)劃與小城鎮(zhèn)建設(shè)用地權(quán)、戶籍制度改革等10項(xiàng)權(quán)力。具體內(nèi)容如下：

1、公共財(cái)政體制、投入與投資體制

按照分稅制的要求和財(cái)權(quán)事權(quán)一致、因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，完善中心鎮(zhèn)財(cái)政體制，使之適應(yīng)中心鎮(zhèn)培育和壯大的需要。在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費(fèi)和土地出讓金，除規(guī)定上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮(zhèn)傾斜。財(cái)政部門要強(qiáng)化監(jiān)管、?？顚Ｓ谩＜哟髮χ行逆?zhèn)的投入。省級相關(guān)部門整合專項(xiàng)資金，合力支持培育中心鎮(zhèn)。中心鎮(zhèn)符合條件的產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，優(yōu)先列入各級政府的重點(diǎn)工程，并安排一定的專項(xiàng)資金給予支持。支持中心鎮(zhèn)爭取國債建設(shè)項(xiàng)目。金融機(jī)構(gòu)要?jiǎng)?chuàng)新信貸品種、拓寬服務(wù)領(lǐng)域，采取多種扶持措施，加大對中心鎮(zhèn)的信貸扶持力度。深化投資體制改革。支持中心鎮(zhèn)加大投資體制改革力度，允許中心鎮(zhèn)依法組建城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司。積極推行市政、綠化養(yǎng)護(hù)和環(huán)衛(wèi)作業(yè)等工程的公開招投標(biāo)。

2、社會管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和人事權(quán)

擴(kuò)大中心鎮(zhèn)的管理權(quán)限，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。按照創(chuàng)建服務(wù)型政府的要求，強(qiáng)化中心鎮(zhèn)政府農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會保障、規(guī)劃建設(shè)、公共文化、義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育和法律援助等公共服務(wù)職能。按照”精簡、統(tǒng)一、效能“的原則，根據(jù)實(shí)際需要綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，在核定的人員編制范圍內(nèi)配置工作人員。積極探索中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法監(jiān)管改革，界定法定職責(zé)，規(guī)范委托執(zhí)法職權(quán)，合理確定協(xié)助義務(wù)。理順中心鎮(zhèn)條塊關(guān)系，垂直部門派駐中心鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核納入中心鎮(zhèn)考核體系，主要領(lǐng)導(dǎo)干部任免須事先征求當(dāng)?shù)攸h委意見。

3、小城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)用地制度、戶籍制度、就業(yè)和社會保障制度

加大對中心鎮(zhèn)用地的支持力度。各地在下達(dá)的用地指標(biāo)中，安排一定數(shù)量，專項(xiàng)用于中心鎮(zhèn)發(fā)展，并下達(dá)給中心鎮(zhèn)。支持和鼓勵(lì)中心鎮(zhèn)改造舊城，開展遷村并點(diǎn)、土地整理，開發(fā)利用荒地和廢棄地，做到集中用地和集約用地。加快集體非農(nóng)建設(shè)用地使用制度改革。進(jìn)一步探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式，保障集體建設(shè)用地依法、合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)。改革戶籍制度。凡在中心鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的人員及其共同居住生活的直系親屬，都可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口，在教育、就業(yè)、兵役、社會保障等方面享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等待遇，并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。建立機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、場地、制度和工作”六到位“的中心鎮(zhèn)勞動保障工作平臺，建立健全農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)制度，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力向中心鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（三）”強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)“的績效分析：重構(gòu)權(quán)力關(guān)系

浙江以”強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)“為特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，對于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的深化、對于調(diào)整縣鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）關(guān)系、提升小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，對構(gòu)建公共服務(wù)型政府，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等，都具有積極的效應(yīng)。

1、縣鎮(zhèn)關(guān)系上，增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)政府的權(quán)能。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)賦予了小城鎮(zhèn)政府較大的財(cái)政權(quán)、城市建設(shè)用地審批和相應(yīng)行政管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)，增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，推進(jìn)了公共服務(wù)型政府的建設(shè)。如錢清鎮(zhèn)2006年稅收達(dá)到4.97億元，可支配財(cái)政收入只有1億元；今年稅收預(yù)計(jì)可達(dá)6.5億元，其增量部分中，約有中1.6億元?dú)w屬鎮(zhèn)級財(cái)政所有，僅財(cái)政收入一項(xiàng)，該鎮(zhèn)實(shí)力就壯大了一倍以上。嘉善縣西塘鎮(zhèn)從2005年開始，每年從鎮(zhèn)財(cái)政拿出420萬，每年解決7個(gè)行政村，用3年的時(shí)間使”四位一體“服務(wù)涵蓋鎮(zhèn)屬全部21個(gè)行政村。因此，中心鎮(zhèn)培育工程賦予小城鎮(zhèn)政府財(cái)政權(quán)、管理權(quán)，初步緩解了縣鎮(zhèn)關(guān)系中小城鎮(zhèn)政府的”權(quán)小責(zé)大、權(quán)責(zé)不一“的矛盾。

3、社會經(jīng)濟(jì)上，提高了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，推進(jìn)了社會主義新農(nóng)村建設(shè)

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)一年多來，給浙江小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來了積極的效應(yīng)。這些試點(diǎn)鎮(zhèn)的職權(quán)擴(kuò)大后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力大大增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年前四個(gè)月，紹興縣錢清鎮(zhèn)工業(yè)性固定資產(chǎn)投資總計(jì)為3.34億元，同比提高了24.6%，鎮(zhèn)財(cái)政總收入達(dá)217億元，同比提高了39.65%。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)實(shí)施后，錢清鎮(zhèn)獲得了相應(yīng)的財(cái)權(quán)、行政管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)后，鎮(zhèn)政府全力改造提升輕紡原料市場；同時(shí)，由于鎮(zhèn)政府管理權(quán)限擴(kuò)大，為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展提供更加有利的投資環(huán)境，楊汛橋鎮(zhèn)的一些大企業(yè)，不少將總部留在鎮(zhèn)上，一些企業(yè)還將總部從外地遷了回來?？梢?，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)提高了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。同時(shí)，推進(jìn)了社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促使了城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)政府的責(zé)任意識。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的啟動推進(jìn)了小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)的城市化進(jìn)程，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力的就近轉(zhuǎn)移，以提高人民的生活水平，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，改善新農(nóng)村建設(shè)的總體環(huán)境。

四、探尋地方政府持續(xù)性制度創(chuàng)新與建設(shè)的條件

浙江此次小城鎮(zhèn)行政管理體制的改革，賦予了中心鎮(zhèn)政府基本的財(cái)權(quán)和事權(quán)，增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)政府的權(quán)能，加快了小城鎮(zhèn)政府基本制度建設(shè)，推進(jìn)了小城鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)。但是，必須看到，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)過程中還存在一些問題，這些問題的解決有待于小城鎮(zhèn)管理體制改革的深化。同時(shí)，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”是縣、鎮(zhèn)兩級政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，擴(kuò)權(quán)的結(jié)果是增強(qiáng)小城鎮(zhèn)政府的權(quán)能，而使縣、鎮(zhèn)兩級政府的關(guān)系走向合理化，但在具體的實(shí)踐過程中，小城鎮(zhèn)政府的財(cái)政權(quán)、行政管理權(quán)等如何有效地從縣政府轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)政府？擁有了更多更大權(quán)限的小政府如何運(yùn)用好下放的權(quán)力，促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和地方社會經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展？也就是說，如何通過調(diào)整政府間關(guān)系（主要是市、縣、鎮(zhèn)關(guān)系），來增強(qiáng)小城鎮(zhèn)政府管理體制的彈性，并提高其對社會經(jīng)濟(jì)變遷的容納能力呢？政府持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的條件有哪些？我們認(rèn)為，應(yīng)該從體制的適應(yīng)性、政府能力、政府制度建設(shè)幾方面著手：

（一）增強(qiáng)小城鎮(zhèn)政府管理體制的適應(yīng)性：建立各級政府和部門協(xié)同機(jī)制，并制定相關(guān)配套政策，建設(shè)公共服務(wù)性政府

1、推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)和部門協(xié)同機(jī)制，制定相關(guān)的配套政策。以強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)為特征的小城鎮(zhèn)政府管理體制改革，雖然委托給試點(diǎn)中心鎮(zhèn)十個(gè)方面的管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)，但這10項(xiàng)權(quán)限下放到何種程度，如何下放，是改革的關(guān)鍵和中心所在。正如一些試點(diǎn)的中心鎮(zhèn)政府所擔(dān)心的，此次試點(diǎn)中的權(quán)力下放的內(nèi)容與前幾次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的內(nèi)容沒有太多的變化，是否這次改革也僅僅停留在文件上呢？小城鎮(zhèn)行政管理體制是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，涉及面廣、綜合性強(qiáng)，僅靠省級層面的推動，難以推進(jìn)，需要省、市、縣、鎮(zhèn)四級聯(lián)動，并建立聯(lián)動機(jī)制；同時(shí)，需要各級政府的發(fā)改、建設(shè)、財(cái)政、國土、環(huán)保、交通等部門從各自職責(zé)出發(fā)，相互配合。具體而言，一是強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)機(jī)制。落實(shí)中心鎮(zhèn)培育工程上，要對發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策作進(jìn)一步深入研究，按照普惠制的原則，加強(qiáng)政策資源整合，突出政策協(xié)同配套，發(fā)展壯大小城鎮(zhèn)。二是小城鎮(zhèn)間協(xié)調(diào)發(fā)展。要理順省、市、縣、鎮(zhèn)四級地方政府的關(guān)系，創(chuàng)新相應(yīng)的體制機(jī)制，促進(jìn)小城鎮(zhèn)與周邊小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、促進(jìn)小城鎮(zhèn)政府從“管理型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的改革增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)政府的職權(quán)，提升了小城鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的能力。但是，必須指出，賦予小城鎮(zhèn)政府更多更大的職權(quán)并不是改革的目的，提升地方政府管理創(chuàng)新和公共服務(wù)的能力，提高小城鎮(zhèn)政府責(zé)任意識，促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，才是這一輪小城鎮(zhèn)改革的目標(biāo)所在。因此，在推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的同時(shí)，小城鎮(zhèn)政府必須堅(jiān)持“小政府、大服務(wù)”的改革方向，按照“強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)發(fā)展職能、授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的職能”的思路，加快地方政府治理轉(zhuǎn)型和職能轉(zhuǎn)變，促使小城鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。為此，需要推出以下與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革相配套的政策措施：一是大力發(fā)展一批中介機(jī)構(gòu)，把政府管理的一些事務(wù)，交給中介組織；二是強(qiáng)化政府的服務(wù)觀念，為小城鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)；三是加快發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生等城市基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要；四是加強(qiáng)各級政府在環(huán)保等方面的投入，為城鎮(zhèn)的企業(yè)和居民創(chuàng)造良好的生活和創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

（二）提升小城鎮(zhèn)政府能力：切實(shí)落實(shí)賦予小城鎮(zhèn)的財(cái)政權(quán)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的能力雖然浙江省政府推出了“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革措施要求，縣政府委托給小城鎮(zhèn)政府相對獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，但小城鎮(zhèn)政府依然擔(dān)心如何落實(shí)這一財(cái)權(quán)，這也是此次強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的難點(diǎn)所在。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)主要是縣鎮(zhèn)權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，是權(quán)力下移的過程，但強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)絕非縣級政府所能承擔(dān)，相當(dāng)一批縣政府缺乏相應(yīng)財(cái)力和物力支持強(qiáng)鎮(zhèn)。同時(shí)，相對于強(qiáng)鎮(zhèn)來說，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)更需要縣政府財(cái)力的幫助?，F(xiàn)行四級財(cái)政分配體制中，中央財(cái)政拿走全部稅收的50%（轉(zhuǎn)移支付后約剩下30%），省級財(cái)政拿走其中的25%，剩余的25%基本由縣鎮(zhèn)兩級財(cái)政五五開?？梢?，縣級財(cái)政已經(jīng)捉襟見肘，很難有多余的財(cái)力分給中心鎮(zhèn)。為此，省、市、縣三級政府應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，從公共財(cái)政方面強(qiáng)化對“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)鎮(zhèn)政府的支持。具體而言，主要包括：一是在中心鎮(zhèn)產(chǎn)生的城鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)、土地出讓金、排污費(fèi)、水建基金等費(fèi)用，除規(guī)定上繳國家部分外，省、市、縣留成部分，應(yīng)全部或部分返還給中心鎮(zhèn)；二是省政府專門設(shè)立中心鎮(zhèn)培育發(fā)展基金，用于中心鎮(zhèn)的集聚能力，發(fā)揮中心鎮(zhèn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)新農(nóng)村的示范作用。

（三）推進(jìn)小城鎮(zhèn)政府的制度建設(shè)：健全小城鎮(zhèn)政府和官員的政績考核制度和規(guī)劃建設(shè)用地制度

1、健全小城鎮(zhèn)政府和官員的政績考核制度。改革對小城鎮(zhèn)政府官員采取的以經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入增長為重點(diǎn)的政績考核制度，而小城鎮(zhèn)府要切實(shí)轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政增收以及大搞政績工程和形象工程為重點(diǎn)的急功近利式的工作方式，政府管理要向社會公共事務(wù)轉(zhuǎn)變。要從小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村城市化、社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，將業(yè)績考核的重點(diǎn)放在與居民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的農(nóng)民增收、生態(tài)環(huán)境治理、污水垃圾處理、社會治安、鄉(xiāng)風(fēng)文明、教育文化、科技衛(wèi)生和規(guī)劃管理等方面，放在土地的節(jié)約集約利用，珍惜寶貴的土地資源方面。

2、規(guī)范小城鎮(zhèn)政府的城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃的制度程序，節(jié)約利用土地。此次小城鎮(zhèn)政府管理體制改革雖然強(qiáng)調(diào)中心鎮(zhèn)規(guī)劃在縣域規(guī)劃中的地位，以及中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用、環(huán)境保護(hù)等各類規(guī)劃的有機(jī)銜接；但首先必須加強(qiáng)規(guī)劃的法制化建設(shè)，理順縣鎮(zhèn)在小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃上的關(guān)系，約束小城鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)規(guī)劃上的行為。同時(shí)，建立規(guī)范的規(guī)劃實(shí)施管理和監(jiān)督檢查機(jī)制，建立確保規(guī)劃實(shí)施的制度和法律保障體系，規(guī)劃的編制要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，規(guī)劃的調(diào)整要按法定程序辦理，限制隨意更改規(guī)劃的行為。另外，還要加快土地制度改革，節(jié)約集約利用土地資源，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，使城市化過程惠及于民。

五、結(jié)語

推進(jìn)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制的改革，促進(jìn)小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程，提高政府權(quán)能，加快小城鎮(zhèn)政府的基本制度建設(shè)，增強(qiáng)政府制度的彈性，增強(qiáng)政府對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的容納能力，已經(jīng)成為學(xué)界和政界的共識。浙江在全省范圍內(nèi)大規(guī)模地推開以強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)為內(nèi)容的中心鎮(zhèn)建設(shè)工程，通過地方政府的制度創(chuàng)新，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制的改革，推動行政權(quán)力下移、擴(kuò)大強(qiáng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)和相應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，建立起責(zé)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)相稱、事權(quán)一致、有能有為的法治型、效能型、服務(wù)型的鎮(zhèn)級政府，這是提高農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平、推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求，是對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的內(nèi)在要求的積極回應(yīng)。盡管政府全面推開的以“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”為特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革剛剛拉開序幕，省、市、縣三級政府在如何落實(shí)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的改革措施、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的政策上也還存在著這樣或那樣的問題，但這場強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)本身顯示出來的地方政府領(lǐng)導(dǎo)人推進(jìn)改革的勇氣，就足以讓我們對改革的前景表示樂觀。而迄今為止浙江省政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革方面所作的探索，以及地方政府建設(shè)方面的制度創(chuàng)新，對促進(jìn)以產(chǎn)業(yè)集群為特征的民營經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，對推進(jìn)浙江農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)市場的發(fā)育和成熟，都起到了積極的推動作用。浙江省在地方政府體制改革和制度建設(shè)過程中積累的一系列成功經(jīng)驗(yàn)，包括“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的制度創(chuàng)新，堪稱是我國小城鎮(zhèn)政府管理體制改革的范式之一，可以提供給其他省市作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的借鑒。需要指出的是，浙江的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革主要是縣、鎮(zhèn)兩級政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，由省政府推動的縣級政府向中心鎮(zhèn)下放的行政權(quán)，僅僅涉及到政府的部分社會經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)。在現(xiàn)行體制下，改革也只能進(jìn)行到將原屬于縣政府的部分經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限下放這一步，即委托給中心鎮(zhèn)10項(xiàng)權(quán)限，距離完全理順縣鎮(zhèn)關(guān)系、促進(jìn)地方治理的目標(biāo)還比較遙遠(yuǎn)。要理順地方政府間關(guān)系，還需要一場更深層次的改革，改革的內(nèi)容不止行政體制改革一項(xiàng)，還包括戶籍、土地、勞動、社會保障等方方面面，而這已經(jīng)不是一個(gè)省所能決定和解決的事情。