劉明霞

北京市往南約260公里，坐落著河北省滄州市的省級(jí)貧困縣——東光縣。該縣36萬(wàn)人口，其中農(nóng)業(yè)人口33萬(wàn)，是縣級(jí)財(cái)力需要保障的典型縣。

2012年，河北省核定的東光縣基本財(cái)力保障需求為74520萬(wàn)元，但其地方一般預(yù)算收入為37180萬(wàn)元，50.1%的財(cái)力需上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。2013年的財(cái)政情況與2012年大致相當(dāng)。

“我們的縣級(jí)公共事業(yè)發(fā)展對(duì)資金的需求非常大，收支矛盾也較為突出?！睎|光縣財(cái)政局負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說，“但是看見國(guó)家最近出臺(tái)的新政策，作為縣級(jí)財(cái)政局的工作人員，感到很期待?！?/p>

這個(gè)新政策，是指日前國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部的《關(guān)于調(diào)整和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制意見》。該《意見》被認(rèn)為是十八屆三中全會(huì)部署新一輪財(cái)稅體制改革后，財(cái)政部深化改革的重要一步。

省級(jí)新壓力

“在明確省級(jí)政府是責(zé)任主體之前，我們覺得省級(jí)只是承擔(dān)一定責(zé)任，很依賴中央?，F(xiàn)在我們責(zé)任變大了?！鼻笆龊颖笔∝?cái)政廳相關(guān)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說，“我們正在根據(jù)財(cái)政部的政策制訂省級(jí)方案?！?/p>

強(qiáng)調(diào)省、縣、中央在保障縣級(jí)財(cái)力中各自的分工定位，以及明確縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的責(zé)任主體為省級(jí)政府，是《意見》的突出內(nèi)容。在以往的政策中，責(zé)任主體只是模糊地用“地方財(cái)政”來(lái)界定。

由于中國(guó)實(shí)行中央和地方的兩級(jí)分稅制，省以下財(cái)政體制主要由省級(jí)政府確定，因此將省級(jí)政府確定為責(zé)任主體，更符合實(shí)際情況。

實(shí)際上，在明確省級(jí)政府為縣級(jí)財(cái)力保障主體之前，很多省就已經(jīng)開始探索各自縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的有效措施，基本思路就是將財(cái)力向下傾斜。

例如，2012年財(cái)政部財(cái)科所開展的課題《建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制研究》中提到，天津市早在2007年，就開始將金融保險(xiǎn)信托企業(yè)繳納的營(yíng)業(yè)稅等市級(jí)固定收入，改為市與區(qū)縣分享收入，與之相關(guān)的城建稅和教育費(fèi)附加，由市級(jí)固定收入改為區(qū)縣固定收入。

本次新政出臺(tái)將省級(jí)政府的探索轉(zhuǎn)變?yōu)榱吮仨氉龅降摹暗谝回?zé)任”，并實(shí)行績(jī)效問責(zé)，“省級(jí)政府的壓力要來(lái)了”，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)蘇明對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說。這也是《意見》的一個(gè)亮點(diǎn)所在：中央的激勵(lì)約束機(jī)制在文件中得到了明確。沒達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的省會(huì)被扣減中央對(duì)其的轉(zhuǎn)移支付，直接分配下達(dá)給縣，并且會(huì)被勒令整改通報(bào)批評(píng)。

“填缺口”轉(zhuǎn)為“促均衡”

本世紀(jì)初開始在地方試點(diǎn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”在推廣至全國(guó)后，縣級(jí)財(cái)政成為中國(guó)最基層財(cái)政。分稅制改革以來(lái)的財(cái)力與事權(quán)不匹配，使得縣鄉(xiāng)財(cái)力困難成為中國(guó)財(cái)稅體制中的重要問題。

2010年，國(guó)家出臺(tái)《建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》，提出了基層財(cái)力保障的“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”目標(biāo)及獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制也由此成為縣級(jí)基本財(cái)力的一個(gè)基礎(chǔ)性保障機(jī)制。

記者了解到，近年來(lái)，在獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制與轉(zhuǎn)移支付的雙重作用下，縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行狀況得到明顯改善，基本財(cái)力保障缺口縣基本消除。

在這一情況下，財(cái)政部開始關(guān)注縣級(jí)財(cái)力保障涌現(xiàn)出的新問題。

“財(cái)力保障水平不高、區(qū)域間財(cái)力不均衡等問題突出存在?！碧K明說，“新出臺(tái)的政策最大變化在于，消除缺口已經(jīng)不提了，核心變?yōu)橐鉀Q均衡，使公共服務(wù)更加的均等化。”

上述財(cái)科所課題數(shù)據(jù)顯示，2010年四川省183個(gè)縣級(jí)財(cái)力差異系數(shù)為0.28（該系數(shù)在0.10左右視作較為均衡）?？h級(jí)地方一般預(yù)算收入最高的成都市雙流縣與最低的甘孜州爐霍縣相較，兩者相差1000倍左右。

財(cái)力不均衡的情況，廣泛存在于各個(gè)省內(nèi)。顯然中央已經(jīng)注意到這一問題，《意見》明確要求，要進(jìn)一步改善縣級(jí)財(cái)力均衡度，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

河北省財(cái)政廳某相關(guān)人士在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)，介紹了縣級(jí)基本財(cái)力保障工作在最近幾年的變化。

從2010年起，財(cái)政部每年先要測(cè)算省財(cái)力缺口縣，按照消化缺口額測(cè)算獎(jiǎng)補(bǔ)資金，然后與省財(cái)政共同在當(dāng)年消化完基本財(cái)力缺口。如未消化完財(cái)力缺口，會(huì)按照財(cái)政部原定方案扣減均衡性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。

“但是從2013年起，財(cái)政部不再按照消化缺口額測(cè)算獎(jiǎng)補(bǔ)資金，而是根據(jù)各地縣級(jí)財(cái)力保障水平、縣級(jí)財(cái)力均衡度和縣級(jí)財(cái)政管理評(píng)價(jià)結(jié)果分配獎(jiǎng)補(bǔ)資金?！痹撊耸空f。

轉(zhuǎn)移支付依賴難消

雖然獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制近年來(lái)被定位為縣級(jí)基本財(cái)力保障的基礎(chǔ)性機(jī)制，但由于獎(jiǎng)補(bǔ)資金額度有限，其制度創(chuàng)新意義大于現(xiàn)實(shí)意義，縣級(jí)基本財(cái)力的保障，主要還是依靠一般轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

以2013年為例，中央安排的縣級(jí)財(cái)力獎(jiǎng)補(bǔ)資金為1525億元，安排的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模（包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還）則接近5萬(wàn)億元。顯而易見，無(wú)論省級(jí)還是縣級(jí)，誰(shuí)能從上級(jí)財(cái)政部門爭(zhēng)取到更多的轉(zhuǎn)移支付資金，誰(shuí)才是真正的“贏家”。

上述財(cái)科所課題報(bào)告指出，對(duì)于縣級(jí)財(cái)力保障，中國(guó)目前還并未形成一個(gè)統(tǒng)一的長(zhǎng)效保障機(jī)制，使得各省在縣級(jí)財(cái)力保障過程中人為分配的隨意性增大。

人為分配財(cái)力的后果就是一切都在并不規(guī)范的機(jī)制下運(yùn)行，分配可能難以滿足基層實(shí)際需要，還容易造成尋租空間。

以東光縣為例，由于缺乏對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況的了解，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的分配與需求存在脫節(jié)，并加大了縣級(jí)財(cái)政的支出壓力。

但是對(duì)于省財(cái)政廳來(lái)說，想加大一般性轉(zhuǎn)移支付的想法總面臨各種阻撓。“省里各個(gè)廳局都希望做出更多的改革姿態(tài)，所以都來(lái)管財(cái)政要錢，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式發(fā)下去?！焙颖笔∝?cái)政廳的人士說。

“要從根本上解決問題，還是應(yīng)按照十八屆三中全會(huì)上的改革方向，建立新型的財(cái)政制度。要科學(xué)化、法制化?！苯K省財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)李豫平說。