高潔 張譽戈

作者簡介：高潔（1995-），女，漢族，鶴壁市淇縣，本科，河南師范大學法學院。

張譽戈（1996-），女，漢族，河南省新鄉(xiāng)市，本科，河南師范大學法學院。

摘要：盡管我國環(huán)境影響評價制度確立己近30年，卻依然面臨“執(zhí)行難”問題?！董h(huán)境影響評價法》的生效并未從根本上改變這種現(xiàn)狀。本文主要從環(huán)境影響評價制度的行政法方面存在的問題來分析論證法制化的意義，試圖從行政法的角度尋找答案。在學習行政許可、行政審批、監(jiān)督檢查等相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，從建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度與行政許可、行政程序、以及行政訴訟等方面展開全面討論，為完善該制度提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價制度；法制化；行政法

環(huán)境影響評價活動的發(fā)展過程是人類認識經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護是在相依相存、相互協(xié)調(diào)的發(fā)展過程。我國《環(huán)境影響評價法》的建立和實施，標志著我國環(huán)境影響評價活動走向法制化、制度化。研究和發(fā)展環(huán)境影響評價制度對我國環(huán)境保護和經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展具有很大的現(xiàn)實意義。

一、環(huán)境影響評價制度的研究現(xiàn)狀及存在問題

（一）研究現(xiàn)狀

關(guān)于環(huán)境影響評價制度的現(xiàn)有研究主要集中在以下三類：第一，比較法的研究；第二，實證研究；第三，公眾參與制度的研究?？梢?，目前現(xiàn)有研究主要集中于對制度的各規(guī)則進行實證研究，從行政法角度研究環(huán)境影響評價制度的也主要集中于規(guī)范研究，且概念所指內(nèi)容寬泛而不確定，分析籠統(tǒng)而缺乏針對性，不能為環(huán)境影響評價制度內(nèi)外部關(guān)系重組與定位提供理論依據(jù)。

（二）存在問題

其一、環(huán)境影響評價制度“執(zhí)行難”問題突出。在經(jīng)濟建設(shè)中，很多項目建設(shè)存在先開工建設(shè)、后補辦手續(xù)的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象使我國環(huán)境影響評價制度成為一種形式。其二、環(huán)境影響評價制度與行政法銜接有待加強。在環(huán)境行政方面缺少行政法理論研究是產(chǎn)生前述問題的重要原因。環(huán)境管理總是過分關(guān)注政策與技術(shù)，局限于用自己特有的一套話語解釋與分析問題。若進入行政法視野的環(huán)境影響評價制度將有更多的機會表達自身的需要。

二、行政法視域下的環(huán)境影響評價制度

（一）行政審批與建設(shè)項目環(huán)境影響評價

環(huán)境影響評價審批在建設(shè)項目中發(fā)揮的主要職能，主要體現(xiàn)在所有建筑施工項目，前期規(guī)劃和正式生產(chǎn)之前，必須經(jīng)過環(huán)境影響評價審批。首先，建設(shè)項目環(huán)評審批處于其他審批之前，因為環(huán)境影響評價審批需要發(fā)揮對生產(chǎn)帶來的環(huán)境污染和危害的預測作用。而其他審批環(huán)節(jié)都是在環(huán)境影響評價之后的審批手續(xù)，且審批過程要受到環(huán)境影響評價的限制和制約。其次，在建設(shè)項目實施過程中，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價報告書在審查階段包括了所有的重要的標準。

（二）建設(shè)項目環(huán)境影響評價與行政許可法

環(huán)境影響評價是一項具有法律約束力的制度，是一種用來確定環(huán)境影響評價制度。環(huán)境影響評價報告經(jīng)環(huán)保主管部門的批準才能實施。建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批是行政許。一個建設(shè)項目的環(huán)評文件未通過縣級以上環(huán)保部門的審批或?qū)彶楹笪磁鷾?，其余的行政審批部門不允許批準該項目，建設(shè)單位就不能開工。所以說，建設(shè)單位提交的環(huán)境影響評價報告其實是為了說明項目本身對環(huán)境影響的程度，環(huán)保部門審批才是建設(shè)單位獲得準許開工的一種行政許可。

（三）環(huán)境影響評價制度與行政訴訟研究

環(huán)境影響評價制度體系中核心內(nèi)容是行政許可?！董h(huán)評法》中這樣規(guī)定，未編寫有關(guān)環(huán)境影響章節(jié)的規(guī)劃或者未附送環(huán)境影響報告書的，審批部門不予審批。編寫專項規(guī)劃的單位應當對公眾環(huán)境權(quán)益可能造成負面影響的規(guī)劃進行當?shù)毓娨庖娬髑螅⑶彝ㄟ^小組審查后報行政部門審批。目前規(guī)劃還沒有行政可訴性，但規(guī)劃實施過程中損害到相對人的權(quán)利時，相對人應該有權(quán)利提起訴訟。

三、完善我國環(huán)境影響評價制度的建議

（一）拓寬環(huán)境影響評價的范圍

美國1969年的《國家環(huán)境政策法》首創(chuàng)了環(huán)境影響評價制度，美國加利弗尼亞州己成立了戰(zhàn)略EIA研究機構(gòu)，承擔了近百個戰(zhàn)略EIA的研究。加拿大為了因應政府所承擔的可持續(xù)發(fā)展義務，其《關(guān)于政策、計劃和規(guī)劃提案環(huán)評的內(nèi)閣指令》規(guī)定當某項政策、計劃或規(guī)劃提案被交給部長個人或內(nèi)閣批準，并且執(zhí)行該提案可能導致正面或負面的重大的環(huán)境影響時，應當對其實施戰(zhàn)略環(huán)評。

可見，很多國家都已經(jīng)認識到戰(zhàn)略環(huán)境影響評價對人類可持續(xù)發(fā)展的重要性，進行了深入探討和研究，并在法律上確立了該評價機制。我國幾十年粗放式發(fā)展加上人口眾多是我國的基本國情，完善我國戰(zhàn)略影響評價，將評價范圍從規(guī)劃擴大到立法和政策層面是必須進行的。

（二）行政法制化方面的改善

1、增強建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批功能

從行政法的角度來看，建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度的核心就是環(huán)境影響評價審批，而環(huán)境影響評價文件則屬申請材料。為了達到立法要求的預防不良環(huán)境影響的目的，還需一系列保障該審批的措施與手段。對已經(jīng)批準的建設(shè)項目的監(jiān)督檢查也應主要以書面檢查為主，由審批機構(gòu)負責。這樣既減輕了企業(yè)負擔，又履行了檢查責任。如果發(fā)現(xiàn)問題，或者經(jīng)過一段較長時期，可以委托執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查，并及時將檢查結(jié)果報送審查機構(gòu)。這樣，審查機關(guān)可以及時對批文和許可證進行管理，對實際情況比較了解，有利于其調(diào)整以后的建設(shè)項目環(huán)境影響評價的許可和排污許可，形成整個反饋系統(tǒng)。

2、推進行政審批法制化建設(shè)

我們還可以看到，目前中國進行的行政審批改革的方向基本是對路的。發(fā)達國家的某些做，比如聯(lián)席會議、集中審批，在中國都能找到相似的制度。如何法制化、如何完善是將來應當考慮的問題。同時，還應讓行政審批改革應當保持在法律的框架下進行。

3、規(guī)范行政許可程序以統(tǒng)一規(guī)定環(huán)境影響評價制度

行政許可程序的改革是國際化的潮流與趨勢，即使是法制比較發(fā)達的國家也在不斷修正行政程序，以提高效率。雖然規(guī)定的是許可程序，由于涉及到不同行政機關(guān)的行政許可，所以法制發(fā)達國家基本都采用行政程序法的方式來作統(tǒng)一規(guī)定，避免因單一程序造成的混亂與矛盾。中國在完善環(huán)境影響評價制度，改革《行政程序法》時應當借鑒制定這方面的內(nèi)容。同時，要同時兼顧公平、效率與環(huán)境保護。環(huán)境保護雖然不像立法指導原則那樣更合乎法律，但確實是現(xiàn)實存在巫待加強的實體性標準。

四、結(jié)語

任何法律制度都有時代性和地域性，環(huán)境影響評價制度也不免中國特色的政治、經(jīng)濟和文化特點。我國環(huán)境影響評價制度經(jīng)歷了一個比較長的時期，也是一個接受、吸納、演變的過程。在這一進程之中，環(huán)境影響評價制度不斷完善，也不斷遇見新問題。這就更有待于我們在環(huán)境保護事業(yè)上作出更卓越的努力，對這一制度進行更深入的研究、完善和發(fā)展。（作者單位：河南師范大學法學院）

參考文獻：

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