黃麗娟

[摘 要]制度環(huán)境形塑著城市基層社會組織的發(fā)展。有效制度供給不足、價值取向偏差是制約當前我國基層城市社會組織發(fā)展的主要政府因素。優(yōu)化城市基層社會組織的制度環(huán)境，應(yīng)端正官員態(tài)度，明確政府責(zé)任；改革社會組織管理制度，完善相關(guān)法律法規(guī)，加大培育扶持力度。

[關(guān)鍵詞]城市基層社會組織；制度環(huán)境；政府；優(yōu)化

[中圖分類號]D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0048 — 04

城市基層社會組織作為現(xiàn)行體制下表達與維護居民利益的有效載體，是居民自覺抵御市場風(fēng)險，降低交易成本，維護自身合法權(quán)益、實現(xiàn)集體資源優(yōu)化配置的一種必然選擇。近年來，我國城市基層社會組織蓬勃發(fā)展，是居民參與公共事務(wù)管理的有效載體，在健全社會管理體制、完善社區(qū)服務(wù)功能、維護基層社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。受多種因素影響和制約，中國城市基層社會組織起步晚，發(fā)展不充分，規(guī)范性較低、服務(wù)能力較弱，總體上處于低水平、低效率、小規(guī)模的發(fā)展狀態(tài)。造成這一局面的因素眾多，但其中制度環(huán)境無疑是最重要的影響因素。本文擬從政府制度供給和價值取向的角度剖析制約當前我國城市基層社會組織發(fā)展制度環(huán)境中的政府因素，進而明晰政府在優(yōu)化城市基層社會組織制度環(huán)境中應(yīng)承擔的責(zé)任。

一、 制約城市基層社會組織制度環(huán)境的政府因素

由于“基層”一詞含義比較寬泛，具有相對性和不確定性，“基層社會組織”作為一個新概念，目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對其理解尚無定論。筆者認為，相對于將“基層”限于居委會、村莊的層面，或擴展至縣級層次，將其定位于街道——社區(qū)居委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)——行政村的范圍比較適中。因此，因此，贊成學(xué)者邱夢華的觀點，把“城市基層社會組織”界定為“在街道及居委會轄區(qū)范圍內(nèi)開展活動和服務(wù)，以滿足居民需要為目標，介于政府與企業(yè)之間、不以營利為目的、具有不同程度的自治性、主要開展各種公益或互益活動的社會組織。”〔1〕

任何組織的發(fā)展必然受所處環(huán)境影響，這些環(huán)境不僅包括自然環(huán)境、人文環(huán)境和技術(shù)環(huán)境，也包括制度環(huán)境。所謂制度環(huán)境 （ institutional environment），“即一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等為人們所‘廣為接受（taken-for-granted）的社會事實。”〔2〕根據(jù)著名學(xué)者俞可平的觀點，我國社會組織的制度環(huán)境包括五方面，即憲法、法律、行政法規(guī)、黨的政策以及非正式制度。其中非正式制度是指官方對社會組織的態(tài)度，包括各級黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對社會組織及其活動的態(tài)度，以及存在于民眾及政府官員中的可能對社會組織活動和作用產(chǎn)生影響的各種“潛規(guī)則”?！?〕中國城市基層社會組織作為社會組織的一種形式，自然受上述各種正式與非正式制度形塑。總的說來，我國基層城市社會組織的制度環(huán)境呈“宏觀鼓勵與微觀約束”并存的特點。一方面，黨和政府在文件、公報等方面?zhèn)鬟f了鼓勵和扶持城市基層社會組織發(fā)展的信號，但另一方面，在現(xiàn)實實踐中，還存在一些不利于城市基層社會組織發(fā)展的問題。可以說，在我國城市基層社會組織制度環(huán)境中，政府有效制度供給不足、價值取向偏差，在很大程度上制約了城市基層社會組織發(fā)展。

（一）制度供給：城市基層社會組織缺乏完善法律保障和監(jiān)管機制

我國目前尚未出臺專門的社會組織法，對社會組織的管理主要集中在行政法規(guī)和規(guī)章及其以下層面，具體包括：國務(wù)院分別于1998年10月和2004年6月發(fā)布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，以及民政部單獨或與其他部委聯(lián)合頒布的大量規(guī)章。但針對城市基層社會組織的相關(guān)法律規(guī)定和條款還不完善，未形成完整的法律保障體系。在“諸如社會公共領(lǐng)域?qū)γ耖g組織的準入制度、政府有關(guān)社會管理職能向各類社會組織的轉(zhuǎn)移、政府公共服務(wù)向民間組織的采購、民間組織的稅收優(yōu)惠政策、對志愿者及其活動的社會認可和積極推動政策、收支管理、募捐與捐助政策、對民間組織引導(dǎo)與培育制度、評價與監(jiān)督體系等方面，至今還沒有真正建立全面、具體、有效的規(guī)章制度體系?！薄?〕上述法律法規(guī)建構(gòu)了我國“歸口登記、雙重負責(zé)、分級管理”①的社會組織管理制度。這種管理制度在我國改革開放初期發(fā)揮了很大成效，但隨著經(jīng)濟、社會發(fā)展，越來越成為社會組織發(fā)展的制度束縛。

城市基層社會組織是社會組織的一種特殊類型，由于其“草根性”特征，大部分城市基層社會組織往往在會員規(guī)模、注冊資金、活動場所、辦公設(shè)施等量化條件上達不到登記注冊要求，從而難以取得合法地位。我國如《社會團體登記管理條例》規(guī)定，成立社會團體，“有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員”，“有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體有3萬元以上活動資金”，？〔5〕大多數(shù)城市基層社會組織難以滿足這些硬性條件，無法登記注冊。另外，我國城市基層社會組織類型多樣，涉及面廣，有些跨領(lǐng)域組織找不到適合的業(yè)務(wù)主管單位。有些組織即便找到了對口單位，對方基于權(quán)利和責(zé)任的考量，往往以各種理由拒絕。因為業(yè)務(wù)主管單位要承擔業(yè)務(wù)指導(dǎo)和部分管理責(zé)任，可能需要投入大量時間和精力，甚至耗費資金，因此唯恐避之不及。于是，大量城市基層社會組織或因達不到登記的量化標準，或因找不到合適的業(yè)務(wù)主管部門，而無法通過登記取得合法身份，最終淪為非法組織。其結(jié)果一方面造成我國合法的基層社會組織偏少，“截止2012年底，我國在民政部門登記注冊的社會組織約為47萬個，相對于人口規(guī)模而言低于世界一般水平，與發(fā)達國家相比差距更大?！薄?〕另一方面，一些暫未滿足登記條件但正常運行的基層社會組織得不到應(yīng)有的關(guān)注和扶持。據(jù)統(tǒng)計，“全國目前大約有幾百萬個基層社會組織，其中絕大多數(shù)沒有經(jīng)過登記和批準，難以得到政府和社會各界的支持。”〔7〕

（二）價值取向偏差：城市基層社會組織發(fā)展乏力與不可持續(xù)

我國對社會組織采取的是“政府管理模式”〔8〕，即政府主管部門對各類社會組織的成立、活動和撤銷全程監(jiān)控，其目的是保持社會組織適度發(fā)展，避免其發(fā)展失控而影響社會穩(wěn)定大局。從政府層面講，部分黨政干部對城市基層社會組織持“欲迎還拒”的矛盾態(tài)度。官員對那些可以豐富居民業(yè)余生活、扶貧幫困、有利提升基層公共服務(wù)水平的各類城市基層組織，一般持肯定和歡迎態(tài)度。但與此同時，一些官員又對城市基層社會組織存在顧慮和擔憂，擔心其發(fā)展失控可能會跟政府對立，從而影響社會穩(wěn)定。因此，他們對城市基層社會組織既愛又怕，始終有一種防范心理，這樣的價值取向?qū)е乱恍┏鞘谢鶎由鐣M織官辦色彩濃厚、政府對組織扶持力度不夠、缺乏服務(wù)意識和規(guī)范引導(dǎo)。

1.官辦色彩濃厚

由于城市基層社會組織的草根性和脆弱性，加上體制結(jié)構(gòu)不順等原因，我國各類城市基層社會組織一方面希望依托政府，從政府獲取合法性和資源性支持。另一方面，由于政府對城市基層社會組織不是充分信任，往往對它們采取全面干預(yù)、防范控制方式。致使一些組織很大程度上存在“掛靠”過緊、官辦色彩濃厚的問題。部分城市基層社會組織行政色彩濃厚，管理和運行方式與政府機構(gòu)相似。一些城市基層社會組織發(fā)展到最后成為“政府第二部門”，甚至一些組織完全處于“官辦、官管、官運作”狀態(tài)。

2.政府扶持力度不夠

良好的制度環(huán)境應(yīng)通過各種渠道為社會組織輸送人力、財力、物力、信息、技術(shù)等資源性支持，以支付組織發(fā)展所需的各種成本。我國城市基層社會組織發(fā)展存在資金不足、場地緊缺、專業(yè)人才缺乏、技術(shù)落后等實際困難，制度環(huán)境的資源性激勵明顯不足。由于長期受歷史和傳統(tǒng)觀念影響，加之部分黨政干部對城市基層社會組織“欲迎還拒”的矛盾態(tài)度，政府對社會組織的發(fā)展扶持力度一直相對較弱。以上海市為例，上海市政府 2009 年頒布了《關(guān)于鼓勵本市公益性社會組織參與社區(qū)民生服務(wù)的指導(dǎo)意見》，提出在稅收優(yōu)惠、公共設(shè)施建設(shè)配套費優(yōu)惠、政府購買服務(wù)、人才培養(yǎng)等方面為公益性社會組織參與社區(qū)民生服務(wù)提供扶持政策?！?〕但由于社區(qū)社會組織的活動范圍涉及就業(yè)、社保、文化、安全等多個領(lǐng)域，相關(guān)部門間利益協(xié)調(diào)難度大，政策內(nèi)耗嚴重，少量的資金和優(yōu)惠政策難以形成合力，導(dǎo)致對社區(qū)社會組織的資源性支持難以落實到位。至于那些沒有通過登記注冊取得合法身份的城市基層社會組織，獲得政府資源性支持的可能性微乎其微。

3.政府服務(wù)意識淡薄，缺乏規(guī)范引導(dǎo)

我國城市基層社會組織是在市場經(jīng)濟發(fā)展不充分的情況下產(chǎn)生的，其發(fā)展先天不足，主要表現(xiàn)在：一，組織建設(shè)方面缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗，二，人才方面缺乏管理和專業(yè)性人才；三，內(nèi)部治理方面缺乏科學(xué)合理的制度規(guī)范。城市基層社會組織囿于自身條件限制無法突破發(fā)展瓶頸，種種問題的解決都迫切需要政府提供幫助，進行規(guī)范引導(dǎo)。但在實際運作中，基于對城市基層社會組織既愛又怕的矛盾心理，政府往往有意不作為。再加上部分城市基層社會組織缺乏科學(xué)合理的內(nèi)部運行機制，組織內(nèi)成員自律性不強，缺乏團體意識和專業(yè)培訓(xùn)，很多組織處于松散無序狀態(tài)，發(fā)展后勁不足，可持續(xù)不強。

二、 優(yōu)化城市基層社會組織制度環(huán)境的政府責(zé)任

城市基層社會組織的可持續(xù)發(fā)展，有賴于黨和政府進行制度創(chuàng)新和制度建設(shè)，有賴于制度環(huán)境的不斷優(yōu)化。政府必須提高認識，端正態(tài)度，明確職責(zé)，切實增強服務(wù)意識，積極進行科學(xué)引導(dǎo)和規(guī)范管理。優(yōu)化城市基層社會組織的制度環(huán)境，從政府層面出發(fā)，可以從以下幾方面著手：

（一）改革社會組織管理制度，完善相關(guān)法律法規(guī)

政府應(yīng)厘清職能，科學(xué)定位，做好有關(guān)城市社會組織的立法工作，完善相關(guān)法律法規(guī)，明確相關(guān)組織機構(gòu)職責(zé)，提高治理水平，“承擔起供給社會主體運行制度環(huán)境、培育社會主體參與公共事務(wù)治理能力的職能?！薄?0〕既要解決“多個婆婆”的問題，也要消除推諉扯皮現(xiàn)象，使各類城市基層社會組織在法治軌道上健康有序發(fā)展。2013年的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，提出要加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”〔11〕，這一提法明確了我國今后社會組織管理制度改革的目標，將為我國城市基層社會組織的發(fā)展注入強大動力，也將會對城市管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型產(chǎn)生積極作用。

1.實行登記制和備案制并行的社會組織管理制度

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：今后“行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記。”〔12〕這一決定意味著部分社會組織成立時將不需業(yè)務(wù)主管單位審查，傳遞了政府主動簡政放權(quán)的積極信號。改革社會組織管理制度，首要任務(wù)就是降低登記注冊的量化要求標準，改變過去以控為主的“政府管理模式”，加大培育支持力度。考慮到當前我國城市基層社會組織起步晚、發(fā)育不成熟、實力較弱、規(guī)模較小的實際情況，應(yīng)適當降低基層社會組織在會員規(guī)模、注冊資金、活動場所、辦公設(shè)施等量化條件方面的限制，同時逐步取消業(yè)務(wù)主管單位。與其放任自流，不如通過適當降低“門檻”、簡化登記程序等手段，將那些健康發(fā)展的城市基層社會組織納入民政部門監(jiān)管范圍，給予其合法身份。對于那些暫未達到登記條件但正常運行且符合社區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展需求的城市基層社會組織，可以先予以備案。在備案期間政府應(yīng)加強管理和服務(wù)，對出現(xiàn)的違規(guī)行為，及時提醒和糾正，同時引導(dǎo)那些發(fā)展態(tài)勢較好的城市基層社會組織申請登記，最終過渡到直接登記制。筆者相信，社會組織管理制度的改革將有效拓展城市基層社會組織的生存空間，增強其發(fā)展的心理動力。

2.完善監(jiān)管機制

科學(xué)統(tǒng)一的監(jiān)管機制有利于城市基層社會組織提供各項服務(wù)、參與社會治理。有學(xué)者按照活動內(nèi)容不同，將城市基層社會組織劃分為社區(qū)福利組織、社區(qū)文體組織、社區(qū)居民權(quán)益維護組織、志愿活動組織、為配合政府社會事務(wù)工作的組織、為社區(qū)居民提供服務(wù)的組織?！?3〕各級政府應(yīng)從實際出發(fā)，明確各類城市基層社會組織的性質(zhì)和職能，大力培育行業(yè)類、公益性等以服務(wù)基層群眾為重點的社會組織，探索同類合并、聯(lián)合方式，整合資源，提高城市基層社會組織的服務(wù)能力，滿足基層群眾多樣化、個性化服務(wù)需求。

政府應(yīng)科學(xué)引導(dǎo)城市基層社會組織健全內(nèi)部運行機制，建立和健全民主決策、民主管理、信息公開等內(nèi)部規(guī)章制度，增強誠信度和美譽度，形成平等協(xié)商、誠信自律的治理結(jié)構(gòu)，增強組織自身的凝聚力和吸引力。同時，政府應(yīng)建立科學(xué)、有效的社會評議與監(jiān)督機制，使各類參差不齊、良莠不分的基層城市社會組織在發(fā)展中自發(fā)實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

（二） 端正對城市基層社會組織的態(tài)度，明確政府責(zé)任

制度環(huán)境的氛圍直接取決于政府對城市基層社會組織的態(tài)度，要實現(xiàn)城市基層社會組織的可持續(xù)發(fā)展，政府必須端正態(tài)度，明確自身在城市基層社會組織發(fā)展中的作用。

1.轉(zhuǎn)變觀念，明確定位

奧斯特羅姆的多中心治理理論認為，在公共事務(wù)的管理方面，公私機構(gòu)之間的界限和責(zé)任變得日趨模糊，國家職能的專屬性和排他性漸趨淡化，社會組織、管理對象的參與極為重要。〔14〕社會組織作為現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)中的重要主體，是公民參與社會管理的組織形式。政府必須厘清自身與社會組織的關(guān)系，明確職責(zé)，正確認識城市基層社會組織在轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)治理現(xiàn)代化過程中的重大作用，確立城市基層社會組織“民辦，民管，民受益”的宗旨。黨的十八大報告明確提出“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”，〔15〕轉(zhuǎn)變政府職能及改進社會治理方式，最重要是深入推進政社分開，激發(fā)社會組織活力，在厘清政府與社會組織權(quán)界的基礎(chǔ)上，把適合由社會組織承當?shù)穆毮?，移交給社會組織。轉(zhuǎn)變政府職能及改進社會治理方式必須以社會組織的成熟發(fā)展為前提，如果社會組織發(fā)展不充分或能力不足，就無法承接政府轉(zhuǎn)移出去的職能。因此，加快培育發(fā)展城市基層社會組織是轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的迫切需要。

2.加大對城市基層社會組織的扶持力度

中國城市基層社會組織作為現(xiàn)代中國社會治理結(jié)構(gòu)中的有機構(gòu)成體，尤其作為一弱質(zhì)構(gòu)成體，尚處于生長發(fā)育的初始階段，遠未成熟和定型，其發(fā)展需要政府為其掃除前行中的各種障礙。政府應(yīng)主動放下身段，為城市基層社會組織提供更多平臺和機會，加大對其扶持力度。

制定優(yōu)惠扶持政策。在遵循協(xié)調(diào)性原則基礎(chǔ)上，政府必須在待遇平等、稅收優(yōu)惠、財政扶持、技術(shù)支持、拓寬經(jīng)營范圍和項目等方面加大扶持力度，尤其要扶持城市服務(wù)性公益組織的發(fā)展。具體可在財政補貼、政府采購、專項資金、信貸優(yōu)惠等方面建立一整套完善的政策體系，為城市基層社會組織創(chuàng)造平等準入、公平競爭的政策環(huán)境。同時，政府也可以通過一些優(yōu)惠政策幫助各類基層城市社會組織尋求社會各界支持與援助，擴大其融資影響力，通過吸引民營企業(yè)投資科技文化項目等方式，實現(xiàn)資金來源的社會化、多元化。

建立長效培訓(xùn)機制。城市基層社會組織要獲得長足發(fā)展，人才是關(guān)鍵。新加坡基層社會組織能夠成功運作，關(guān)鍵就在于基層社會組織成員具備較高的素質(zhì)。目前，新加坡大約有29000名基層領(lǐng)袖，并能夠定期獲得培訓(xùn)?！?6〕所以，我國政府在將職能向社會組織轉(zhuǎn)移的同時，應(yīng)積極采取措施，鼓勵和吸引相關(guān)專業(yè)人員投身城市基層社會組織建設(shè)。在專業(yè)人員缺乏的情況下，可通過建立長效培訓(xùn)機制培養(yǎng)自有人才和提高組織成員素質(zhì)。通過人員培訓(xùn)，一可以增強城市基層社會組織的凝聚力和吸引力，二可以提高組織服務(wù)能力。所以，政府應(yīng)分門別類對城市基層社會組織成員特別是主要負責(zé)人和管理人員開展培訓(xùn)，積極打造學(xué)習(xí)交流、社會實踐平臺，提高組織人員綜合素質(zhì)、專業(yè)能力和服務(wù)水平。在注重組織成員個體素質(zhì)提升的同時，還應(yīng)注重培訓(xùn)團隊協(xié)作能力，著力提高團隊的整體服務(wù)水平。

3.加強引導(dǎo)培育和規(guī)范管理

政府應(yīng)積極培育各種有利于促進社會公共利益、基層民主自治的城市基層社會組織，主動與各種合法、健康的組織建立互相依存、相互配合的信任和合作伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮它們在社會管理、公共服務(wù)中的作用。按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求，重點培育、優(yōu)先發(fā)展可以有效促進城市社區(qū)健康發(fā)展、滿足居民多樣化需求的行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會組織，彌補政府和市場雙“失靈”。應(yīng)充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等附屬性組織的橋梁和紐帶作用，進一步挖掘其服務(wù)群眾、表達訴求、調(diào)節(jié)糾紛等方面的服務(wù)潛能。鼓勵自發(fā)形成的城市基層組織參與社會治理，積極探索和拓展各類協(xié)會組織的服務(wù)渠道和空間。比如，以養(yǎng)老助老、扶貧解困等關(guān)系特殊群體利益訴求為切入點，發(fā)揮城市基層社會組織在政府與服務(wù)對象之間的補充、轉(zhuǎn)移承接作用?！?7〕總之，政府應(yīng)以網(wǎng)格化管理、培育引導(dǎo)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)各類城市基層社會組織的利益訴求。

隨著中國市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和全面深化改革的展開，城市基層社會組織將在現(xiàn)代社會治理中扮演舉足輕重的角色。政府應(yīng)深化社會組織管理制度改革，完善相關(guān)法律法規(guī)，不斷增強服務(wù)意識，做到引導(dǎo)培育和規(guī)范管理兼顧，優(yōu)化城市基層社會織發(fā)展的制度環(huán)境，以發(fā)揮其在社會管理和治理現(xiàn)代化中的潛在優(yōu)勢。

〔參 考 文 獻〕

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