夏路燕

[摘 要]在幾千年的封建文化影響下，時至今日，“青天情結”仍舊存在大部分的老百姓的心里。一個時期以來，人們在研究信訪制度時，其中的種種原因都避不開“青天情結”。因此，對當代信訪制度了解和分析的前提是要對中國自古以來“青天情結”的剖析，在此之上探討信訪制度存與廢的爭議及未來的發(fā)展方向。

[關鍵詞]青天；情結；信訪制度

[中圖分類號]D523 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0040 — 02

“青天情結”背后的“青天文化”

中國人歷來就有一種濃重的“青天”政治文化情結，直至今日也經(jīng)久不衰。北宋年間的包拯在做官期間“為人峭直敢言，不阿諛權貴”，其正直無私的精神和清廉從政的作風成為后人的楷模。我國古代就有"撥云霧而睹青天"之說，可見“ 青天情結”不僅體現(xiàn)出國人對清正廉明的官吏和公平正義的政府的一種希望和祈盼，也流露出其背后自古以來的“青天文化”。

1956年，美國著名的政治學者加布里埃爾·阿爾蒙德在《比較政治體系》一文中率先使用了“政治文化”的概念。在封建專制時代，“青天情結”是當時社會普遍的社會意識形態(tài)，按照阿爾蒙德關于比較政治學的觀點來看，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟、人治傳統(tǒng)、封閉的社會文化等促使“青天文化”形成，老百姓只有倚仗“青天”的出現(xiàn)，才能獲得“太平盛世”。 從傳統(tǒng)的“青天情結”走向現(xiàn)代的政治清明，從依附型政治文化或臣民文化轉向參與型文化或公民文化是歷史發(fā)展的趨勢。但是中國是一個有著悠久的人治傳統(tǒng)的國家， 青天意識根深蒂固，現(xiàn)在雖然加快了法治化的進程，從制度層面上看中國社會的確已經(jīng)進入了法治社會，但是從思維層面上看，人們顯然還有一部分停留在人治的思維層面上，停留在“青天情結”上。

“青天情結”籠罩下的當代信訪制度：存與廢的爭議

我國的信訪制度始于1951年，當年政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，其本意在提供社會救濟的同時，將社會矛盾解決于萌芽狀態(tài)中。自2005年實施信訪排名和通報制度，將信訪與當?shù)攸h政領導升遷直接掛鉤，信訪制度因此也開始異化，亂象叢生。十八大后，我國已經(jīng)開始在部分省市進行取消排名的試點，拿走了懸在地方政府頭上的一把利劍，將信訪納入法制的軌道。

近年來社會經(jīng)濟劇烈變遷導致信訪活動不斷增多，信訪制度負擔著政治參與和權利救濟的雙重功能。但是，幾乎所有信訪者的潛意識里都有一種揮之不去的“青天情結”，“信大不信小，信上不信下，信訪不信法”。在此基礎上，有些學者認為當前的信訪制度就是延續(xù)了千年的“青天”虛幻夢，是“人治”的延續(xù)，主張廢除信訪制度。信訪制度究竟是不是“青天文化”的產(chǎn)物？信訪制度與古代信訪制度的區(qū)別是什么？信訪制度有無改革并延續(xù)的必要？等問題都是亟待解決的。

首先，當代信訪制度與古代信訪制度既有聯(lián)系又有區(qū)別。中國有著源遠流長的信訪機制，傳說堯舜時期就有“進善旌、誹謗木、敢諫之鼓?！薄吨芏Y》上更是有了“肺石聽辭”、“路鼓之制”的確切記載。古代信訪，即直訴制度，標榜的是德政，在人治的社會中給臣民開啟了一條可以“直達青天之上”的梯道，營造了濃重的“青天”氛圍。伴隨著中國現(xiàn)代化轉型的快速推進，出現(xiàn)一股又一股的信訪高潮。當老百姓覺得自己在基層受到了冤屈，他就會選擇向“青天”投訴，要求“青天”給予公正的處理。所以，當代信訪制度與直訴制度有一定的“血緣”關系，帶有“青天”的影子。

其次，二者也存在不同。第一，信訪制度不僅僅局限在司法方面，它涉及行政、司法等方面，、而直訴制度在封建社會只能影響到司法領域；第二，古代直訴制度僅僅體現(xiàn)為一種權利救濟手段，是政府“德政”的施舍，而當代信訪制度不僅僅是權利救濟，同時也賦予了公民監(jiān)督、制約公共權力的權利，具有社會管理、政治參與的意義；第三，古代“告御狀”的風險極大，可能要付出慘痛的人身代價，晚清四大奇案之一的楊乃武與小白菜案，就是告御狀的經(jīng)典案例。而信訪制度是當代法律價值的體現(xiàn)，是公民權利救濟等行為的正當參與渠道。

關于信訪制度有無改革并延續(xù)的必要這一話題在學界引起了很大的討論，觀點不一。一種觀點主張取消信訪制度，其代表人物中科院學者于建嶸。他在其課題調(diào)查報告《信訪的制度性缺失及其政治后果》中指出：“在一定程度上，信訪制度是以中國傳統(tǒng)社會長期存在的‘人治思想為基礎的”。他認為信訪制度不僅僅是功能的錯位，更是古代“青天情結”的人治方式的延續(xù)。另一種觀點主張強化信訪，如北大教授姜明安，他認為信訪有其以柔克剛的優(yōu)勢，它能以適當?shù)娜酥涡灾贫染徍头ㄖ卧谝欢ㄇ樾蜗碌倪^分僵硬和過分剛性，信訪制度與現(xiàn)行司法制度并行不悖。筆者認為，斷然的做非此即彼的選擇是不可取的?！耙环N制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應當?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫狻！崩硇苑治觥扒嗵煳幕庇绊懴碌男旁L制度，能夠有助于我們找到解決這一矛盾性問題的根本出路。

在法治社會中，信訪者這一群體的出現(xiàn)，本身就說明了制度的運行出了問題。在分析為何中國老百姓“信訪不信法”時，很多人會怪罪于“青天情結”，但不能忽視的是，只有當司法救濟不力時，民眾才會追捧信訪，通過信訪來尋求權利救濟。我們應該看到，信訪制度是作為一種過渡性制度和補充性制度，既不能過分強化信訪救濟這種非司法救濟手段，也不能完全否定信訪制度在現(xiàn)階段的作用。要本著既要有效保護人民群眾的合法權益，從完善國家整個解決糾紛機制的高度來改革、改進信訪使信訪逐步納入國家的正常法治軌道。

后“青天”時代的信訪制度：走向理性的規(guī)制之路

當前轉型時期中國的發(fā)展勢頭迅猛，使司法、行政等領域出現(xiàn)了諸多未曾預見的新情況、新問題，對于民眾這種根深蒂固的“青天情結”，須理性地對待。中央政治局原常委、中紀委原書記吳官正回憶山東工作的文章中說，信訪部門是個“窗口”，從這里能看出群眾的情緒，看出基層的工作；信訪工作是個“安全閥”，做好了能消解老百姓的怨氣，減輕維護社會安定的壓力。信訪作為社會矛盾的一個疏導渠道，在承擔改革“陣痛”時期的當代中國，彌補了法制不健全的弊端，雖然在個別人和個別案例上，信訪破壞了法制環(huán)境，但是其更多的積極意義是有待肯定的，保留信訪的前提是信訪的制度化、常態(tài)化、法治化。

另外，中國正在逐步走向后“青天”時代。社會公眾通過網(wǎng)絡自主、自覺參政議政，參與管理國家、經(jīng)濟和社會事務的熱情日益高漲。這種高漲的熱情，極大地激發(fā)公眾的公民意識。公民不再盲目尋找“青天”，甚至質(zhì)疑“青天”，網(wǎng)絡成為反腐的主場，這股浪潮也直接打到現(xiàn)實社會，根據(jù)中紀委監(jiān)察部發(fā)布的2013中國反腐報告指出，去年全年，全國紀檢監(jiān)察機關共接受信訪舉報195萬件，給予黨紀政紀處分18.2萬人。當前日益高漲的網(wǎng)絡民意就是公民意識在更大范圍自主、自覺地覺醒，公民社會不斷健全，我們也走進了一個后“青天”時代。

在后“青天”時代下，信訪制度何去何從？筆者認為可以從以下三個方面思考：

第一，信訪制度建設廉可借鑒“青天文化”的有益部分，形成對權力機關及其工作人員的內(nèi)在約束。我們應該借鑒和應用傳統(tǒng)“青天文化”中的合理因子將其運用到信訪制度建設中來。只要正確利用傳統(tǒng)“青天文化”，在相關部門宣傳青天的思想和事跡，弘揚“青天文化”中積極健康且符合時代精神的一面，對于在全社會形成反貪倡廉的社會風氣，促進官員的自身建設當是大有裨益的。這種“青天”文化不是要反對現(xiàn)代法治，而是對它的一種修復，它是一種以群眾利益為核心的價值觀念，是對群眾路線的有效踐行，是對政治倫理的有力維護。

第二，“青天”固然值得期待，但不值得依賴。通過權力的手保障不了權利，反而可能傷害權利，能保障權利的只有法治。老百姓對“青天”的期待有可能只是一場一廂情愿的鬧劇，官員之間竟然在信訪制度中催生出利益鏈條，百姓上訪也可能遭受非正常打擊，因上訪被勞教、關進精神病院甚至遭受毒打威脅的案例時有發(fā)生。 因此，對于信訪工作來說，在法治的軌道內(nèi)，盡快加強基層部門對信訪工作的效能制度建設，形成制度化的解決群眾信訪問題的長效機制，這才是治本之策。

第三，健全信訪制度，走向規(guī)制之路。思想家托克維爾發(fā)現(xiàn)，在美國，所有問題都會轉化為法律問題。在轉型時期的中國，所有的問題都有可能轉化為信訪問題，甚至許多法律問題也會轉化成信訪問題。有的訪民由于對法律不了解，或者有高于法律的訴求，把公正的判決當成冤案反復上訪；有的屬于改革的歷史問題，早已過了訴訟時效，或者根本無法進行司法解決……這些問題僅靠司法手段無疑是不行的，因此信訪制度的完善對于吸納、解決這些問題是十分必要的。美國社會學沖突學派的代表人物劉易斯·科塞在《社會沖突的功能》一書中創(chuàng)立了社會安全閥理論，認為社會安全閥的作用是排解敵對情緒，如果敵對情緒通過適當?shù)耐緩降靡园l(fā)泄，就不會導致沖突，信訪制度應該在健全體制的基礎上更好的發(fā)揮安全閥的作用，而不能將安全閥變成高壓鍋，深化民眾的矛盾。

不過，信訪不是解決社會問題的“萬精油”，也不應該看作是老百姓解決所有問題的“萬能鑰匙”。在法治現(xiàn)代化的進程中，信訪制度應該被看做是當事人用盡所有辦法之后的最后一種救濟方式，它應該排在各種救濟手段之末。否則，信訪就取代了所有權利救濟手段，結果得不償失。走向規(guī)制之路，走向法治之道，才是解決所有問題的根本策略。國務院新聞辦公室在2012年發(fā)布的《國家人權行動計劃（2012——2015年）》指出，中國將健全群眾利益訴求表達機制，不斷暢通和拓寬信訪渠道。走向規(guī)制，走向法治，即是建立健全利益表達機制，允許利益主體可以充分地表達自己的利益所在和利益受侵害之苦，這也是現(xiàn)代政府權力運行規(guī)范化的起點。另一方面，對于基層政府來說基層政府，形成正規(guī)的信訪機制十分必要。黨的十八屆三中全會明確提出，改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。基層政府應用于承擔，不斷改革地方政治生態(tài)，使信訪回歸法治的路徑，扭轉“以訪代法”的局面。

法治是推動人類文明發(fā)展的重要手段，只有在社會中樹立起法律的權威之后，法治才能在社會發(fā)展的過程中起到其應有的積極作用，才能具有經(jīng)久不衰的生命力。摒除信訪過程中的非正?；?、堅持正當程序原則，走向規(guī)則之治，才是信訪制度必須繼續(xù)堅持的改革。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 王浦劬. 政治學基礎（第二版）〔M〕. 北京：北京大學出版社， 2006.

〔2〕 于建嶸. 中國信訪制度批判〔J〕. 中國改革， 2005，（02）.

〔3〕 吳官正.閑來筆潭〔M〕. 北京：人民出版社， 2013.

〔4〕〔美〕亨廷頓. 變化社會中的政治秩序〔M〕. 北京：三聯(lián)書店出版社， 1989.

〔5〕〔法〕霍爾巴赫.自然政治論〔M〕. 北京：商務印書館出版社， 2007.

〔責任編輯：張平凡〕