周一菲

摘 要：智庫(kù)是由專家學(xué)者組成的多學(xué)科的政策研究和咨詢機(jī)構(gòu)。在政府職能逐漸由管理職能轉(zhuǎn)為服務(wù)職能的背景下，智庫(kù)在公共管理和公共決策中占據(jù)日益重要的地位。但是，民間智庫(kù)作為智庫(kù)中不可或缺的組成部分，發(fā)展情況并不樂觀。本文主要簡(jiǎn)述智庫(kù)的發(fā)展，分析民間智庫(kù)的發(fā)展困境，研究民間智庫(kù)的發(fā)展出路。

關(guān)鍵詞：民間智庫(kù)；政府；職能轉(zhuǎn)變；公共決策；發(fā)展

一、智庫(kù)的發(fā)展概述

（一）智庫(kù)的涵義

智庫(kù)，即智囊團(tuán)，又稱思想庫(kù)，是由眾多專家學(xué)者組成的從事開發(fā)性研究的咨詢研究機(jī)構(gòu)。智庫(kù)成員通過對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的研究和探索，為社會(huì)各領(lǐng)域的發(fā)展提出專業(yè)性的意見或優(yōu)化現(xiàn)有的方針政策。智庫(kù)在公共管理和公共決策領(lǐng)域中占據(jù)日益重要的地位，其主要任務(wù)是向決策者進(jìn)言獻(xiàn)策、運(yùn)籌帷幄、提供政策咨詢和各種設(shè)計(jì)；以及在方案實(shí)施過程中的信息反饋、問題診斷、預(yù)測(cè)效果等。智庫(kù)分為：官方智庫(kù)、半官方智庫(kù)以及民間智庫(kù)。

（二）民間智庫(kù)與官方、半官方智庫(kù)的區(qū)別

官方智庫(kù)是指政府通過立法或行政組織條例組建的存在于政府體系內(nèi)部為各級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)層提供決策服務(wù)的智庫(kù)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的工作主要是通過內(nèi)部渠道向領(lǐng)導(dǎo)人直接提供決策參考。①目前我國(guó)黨政機(jī)關(guān)內(nèi)的政策研究機(jī)構(gòu)，從行政層級(jí)來劃分可以分為中央的政策研究機(jī)構(gòu)和地方性的政策研究機(jī)構(gòu)。中央政策研究機(jī)構(gòu)是中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院及其各部委直接領(lǐng)導(dǎo)下的組織。地方性政策研究組織，隸屬于地方各級(jí)黨委、人大、政府及其各部門。這些政策研究咨詢機(jī)構(gòu)屬于“機(jī)關(guān)”，它們直接參與政府報(bào)告的起草和有關(guān)政策的制定過程。

半官方智庫(kù)指事業(yè)單位法人型智庫(kù)，它是我國(guó)智庫(kù)的最普遍形式。事業(yè)單位法人型智庫(kù)是指由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，具備法人條件的且專門從事政策研究和咨詢工作的機(jī)構(gòu)。半官方智庫(kù)通常具有三個(gè)基本特征：一是政府部門與這類智庫(kù)間相互協(xié)調(diào)，隨時(shí)互通消息；二是這類智庫(kù)通過政府資助進(jìn)行研究和咨詢；三是政府機(jī)構(gòu)簽訂研究合同。這類智庫(kù)雖然得到政府或執(zhí)政黨的資助，卻不直接隸屬于政府或執(zhí)政黨，服務(wù)對(duì)象也不僅限于此。

民間智庫(kù)是指與官方智庫(kù)相對(duì)應(yīng)的，主要由民間出資組織并且體現(xiàn)民間聲音或者政策訴求的公共政策研究組織。本文中的獨(dú)立民間智庫(kù)包括民辦非企業(yè)單位法人型智庫(kù)和企業(yè)型智庫(kù)。民辦非企業(yè)單位法人型智庫(kù)可以自由選擇服務(wù)對(duì)象和研究課題，既可以接受政府的委托，從事某一具體的決策項(xiàng)目研究，又可以獨(dú)立地研究社會(huì)現(xiàn)象，進(jìn)行戰(zhàn)略性的研究，提出政策性的命題或建議；其研究人員主要由專家、學(xué)者或者前政府官員組成，經(jīng)費(fèi)屬于自籌，具有明顯的獨(dú)立性、公益性、非營(yíng)利性的特征。另一類企業(yè)型智庫(kù)是盈利的咨詢機(jī)構(gòu)，它們接受政府或其他機(jī)構(gòu)的委托對(duì)一些社會(huì)和政策問題進(jìn)行調(diào)查和研究，并將研究結(jié)果以咨詢報(bào)告的方式提交給委托人。

二、民間智庫(kù)的作用

（一）民間智庫(kù)為決策者提供客觀中立的意見

前文已經(jīng)講到，民間智庫(kù)相較于官方半官方智庫(kù)，其人員、資金、研究方向都相對(duì)獨(dú)立，收到行政干預(yù)較少。即時(shí)是承擔(dān)政府或者企業(yè)委托的任務(wù)，往往與委托方保持基于合同的平等互利的關(guān)系。由于民間智庫(kù)機(jī)構(gòu)較之官方半官方智庫(kù)有更高的獨(dú)立性，所以民間智庫(kù)觀察和分析問題的角度更加貼近實(shí)際，更有利于表達(dá)公眾的利益訴求，為公共決策提供的意見更為客觀中立。

（二）民間智庫(kù)降低政府的公共決策成本

當(dāng)前我國(guó)政府公共決策面臨著決策成本高、決策效率低、方案運(yùn)行效果差等問題。產(chǎn)生這些問題的一個(gè)重要原因是政府“謀”“斷”合一。政府的公共決策涉及社會(huì)的各種方面，決策數(shù)量龐大。如果將這些任務(wù)都交給官方半官方化智庫(kù)去做，政府需要組織大量的專業(yè)性人才和機(jī)構(gòu)去收集信息、研究探討解決方案。這勢(shì)必會(huì)提高公共決策的成本，加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。反之，如果能夠建立健全的機(jī)制，政府與民間機(jī)構(gòu)達(dá)成合作，可以有效的避免不必要的機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象，降低決策成本。加之與官方半官方化智庫(kù)相比，民間智庫(kù)工作效率更高、視角更為中立，可以促使政府制定更為公平有效的方案，減少重復(fù)決策，降低決策成本。

（三）民間智庫(kù)促進(jìn)公共外交的發(fā)展

當(dāng)今中國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，國(guó)際地位不斷提高，中國(guó)逐漸成為一個(gè)有著世界影響力的大國(guó)。中國(guó)越來越多的參與到世界事務(wù)中去，一方面，這是中國(guó)作為大國(guó)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的使命，另一方面，也是中國(guó)為了擴(kuò)展海外利益的要求。在此條件中，尋求國(guó)際社會(huì)特別是國(guó)際民間社會(huì)對(duì)中國(guó)的理解、支持和合作，就顯得極其重要。

通過民間群體的公共外交增進(jìn)互信、消除誤解、達(dá)成合作，在有些時(shí)候比傳統(tǒng)外交來的更為容易。第一，民間智庫(kù)的立場(chǎng)比較中立，更為貼近大眾，其傳遞的信息和理念更具親和力，容易得到對(duì)外的理解和支持。第二，民間智庫(kù)掌握著龐大的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系，可以觸及到政府很難觸及的社會(huì)領(lǐng)域，整合社會(huì)資源，填補(bǔ)官方半官方智庫(kù)的運(yùn)行漏洞。第三，相比官方半官方化智庫(kù)，民間智庫(kù)運(yùn)行機(jī)制較為靈活自主，在公共外交中能夠隨機(jī)應(yīng)變。民間智庫(kù)作為智庫(kù)不可或缺的部分，對(duì)于促進(jìn)公共外交的發(fā)展起到重要作用。

三、中國(guó)民間智庫(kù)發(fā)展的存在的問題

（一）民間智庫(kù)所占比重小，質(zhì)量差、法人地位不明確

中國(guó)目前約有2500個(gè)智庫(kù)，但大都具有官方半官方背景，民間智庫(kù)所占比例不到5%。在這不到5%的民間智庫(kù)中，還有絕大部分由于政府資助較少而一直處于虧損狀態(tài)。

由于我國(guó)的法人組織管理機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致民間智庫(kù)沒有正式明確的法人歸屬。一些民間智庫(kù)被迫按照企業(yè)形式來注冊(cè)，這不僅帶來財(cái)稅負(fù)擔(dān)，而且還要面對(duì)工商稅務(wù)部門的管理和監(jiān)督。對(duì)于那些不進(jìn)行注冊(cè)而自行展開工作的組織，則會(huì)隨時(shí)面臨有關(guān)部門的整頓和清理。

（二）缺乏資金、技術(shù)、人才等支持

智庫(kù)資金來源一般包括企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)、基金會(huì)和政府的支持。在美國(guó)，不管是個(gè)人、企業(yè)，還是政府，每年都會(huì)向民間智庫(kù)投入大量的資金。根據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)的稅收法，作為一個(gè)非營(yíng)利的科學(xué)組織，民間智庫(kù)稅收可以被減免。而國(guó)內(nèi)，各民間智庫(kù)得不到上述資金支持，民間智庫(kù)很少承包政府項(xiàng)目，政府資助也很少涉及民間智庫(kù)，企事業(yè)單位的合同和捐款也很少眷顧民間智庫(kù)，長(zhǎng)此以往，民間智庫(kù)資金來源趨于枯竭。此外，從人才方面來看，大多知名專家、學(xué)者都選擇呆在大專院校及半官方研究所，享受安穩(wěn)的工作環(huán)境。因此，中國(guó)民間智庫(kù)內(nèi)想要建立健全一支優(yōu)秀的學(xué)者隊(duì)伍十分不易。人才是智庫(kù)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，人才缺失會(huì)直接影響智庫(kù)的發(fā)展壯大。

（三）信息渠道不暢通，信息來源不豐富

智庫(kù)生存發(fā)展的前提是能否得到完善、全面、準(zhǔn)確的信息。國(guó)外的智庫(kù)通常都自己的信息網(wǎng)絡(luò)，其政府在建立各種數(shù)據(jù)庫(kù)和聯(lián)機(jī)檢索系統(tǒng)等方面也十分重視。在政府的支持下，智庫(kù)搜集、整理和提供信息變的更加容易。反觀我國(guó)的信息系統(tǒng)，因?yàn)榻r(shí)間短，技術(shù)落后，導(dǎo)致提供的信息不全面、不準(zhǔn)確。而且，由于目前的信息公開透明化程度低，政府部門為了維護(hù)小集團(tuán)利益或者出于對(duì)民間智庫(kù)的不信任，在信息公布時(shí)，經(jīng)常故意遮蓋甚至編造虛假信息，導(dǎo)致信息的真實(shí)度降低。

四、政府職能轉(zhuǎn)變視角下促進(jìn)民間智庫(kù)發(fā)展的對(duì)策

（一）鼓勵(lì)建立民間智庫(kù)，加大民間智庫(kù)的比重

政府應(yīng)加大對(duì)民間智庫(kù)建設(shè)的支持，提高對(duì)民間智庫(kù)的重視程度。目前，我國(guó)民間智庫(kù)存在數(shù)量少、質(zhì)量差的問題，政府應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人組建民間智庫(kù)，并給予區(qū)別官方半官方化智庫(kù)的額外補(bǔ)助。此外，政府應(yīng)該整合官方半官方智庫(kù)，對(duì)研究領(lǐng)域相似或重復(fù)的官方半官方智庫(kù)予以合并或整頓，減少官方半官方智庫(kù)的數(shù)量，這樣一方面提升了官方半官方智庫(kù)的研究水平和效率，另一方面可以減少對(duì)其投入，轉(zhuǎn)而加大對(duì)民間智庫(kù)的支持。

政府應(yīng)從思想層面上改變對(duì)民間智庫(kù)的偏見。創(chuàng)造一個(gè)開放透明的政治環(huán)境，通過法律法規(guī)等形式明確民間智庫(kù)的法律地位。還要積極促進(jìn)政府決策的制度化和科學(xué)化發(fā)展，廣泛吸收各類智庫(kù)和民間組織的意見，使民間智庫(kù)和非民間智庫(kù)能夠公平競(jìng)爭(zhēng)。另外，企業(yè)和其他民間組織、甚至個(gè)人也要正確認(rèn)識(shí)民間智庫(kù)，并且參與到民間智庫(kù)的發(fā)展壯大過程中來，成為促進(jìn)民間智庫(kù)發(fā)展的力量。

（二）擴(kuò)寬資金渠道，健全智庫(kù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)人才進(jìn)入民間智庫(kù)

在資金投入方面，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)個(gè)人和各類基金會(huì)向民間智庫(kù)捐助，與此同時(shí)，民間智庫(kù)也應(yīng)努力提升自身的服務(wù)水平、擴(kuò)大服務(wù)范圍。政府應(yīng)在民間智庫(kù)與企業(yè)間牽線搭橋，鼓勵(lì)民間智庫(kù)積極同企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)組織開展合同制研究，整合社會(huì)資源，加快自身的發(fā)展步伐。

此外，智庫(kù)人才的培養(yǎng)是智庫(kù)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。公共問題的復(fù)雜性和多樣性要求智庫(kù)具備眾多跨部門、多學(xué)科的專業(yè)研究人員。政府應(yīng)鼓勵(lì)民間智庫(kù)吸收和培養(yǎng)不同背景的綜合型人才，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變社會(huì)傳統(tǒng)就業(yè)觀念，鼓勵(lì)市場(chǎng)上的人才進(jìn)入民間智庫(kù)。

（三）建立健全民間智庫(kù)的信息網(wǎng)絡(luò)，暢通與政府的信息渠道

政府應(yīng)打破信息壟斷，不斷提高信息公開的透明度，向社會(huì)公眾提供真實(shí)科學(xué)的信息資源。另外，還應(yīng)促進(jìn)民間智庫(kù)和民意調(diào)查機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)等的合作，共同利用現(xiàn)代高新技術(shù)建立類似于“信息高速公路”的信息共享平臺(tái)，從而加強(qiáng)自身的研究能力。民間智庫(kù)應(yīng)通過長(zhǎng)期的政府合同、定期和不定期的對(duì)話協(xié)商以及研討會(huì)等形式，和政府建立起良好的溝通互信機(jī)制。

隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深化，政府逐漸由管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，對(duì)公共決策要求更加科學(xué)化、高效化和民主化。民間智庫(kù)的發(fā)展有利于公共決策科學(xué)化、高效化和民主化的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)民間智庫(kù)雖有很大不足，但發(fā)展前景廣闊。政府和智庫(kù)應(yīng)該以積極的心態(tài)面對(duì)中國(guó)民間智庫(kù)發(fā)展過程中出現(xiàn)的難題，努力解決。（作者單位：湖北大學(xué)）

注解：

① 李安方.智庫(kù)競(jìng)爭(zhēng)力建設(shè)方略[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2010：4

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