陸呈斌

摘要：20世紀(jì)80年代末民政部把救災(zāi)保險(xiǎn)引入救災(zāi)工作，內(nèi)蒙古民政廳貫徹實(shí)行并取得了成績(jī)，在實(shí)行的過(guò)程中存在問(wèn)題，后經(jīng)過(guò)采取措施解決問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古；救災(zāi)保險(xiǎn)

20世紀(jì)80年代末，國(guó)家對(duì)救災(zāi)工作進(jìn)行改革，為提高救災(zāi)的效果，民政部有把救災(zāi)保險(xiǎn)引入救災(zāi)工作中來(lái)的想法，并開(kāi)始試點(diǎn)。試點(diǎn)工作是從1986年底開(kāi)始的，以傳統(tǒng)的救災(zāi)項(xiàng)目，農(nóng)作物、農(nóng)房、勞動(dòng)力、大牲畜、四大類(lèi)為險(xiǎn)種，試點(diǎn)獲得了成功。根據(jù)探索所取得的經(jīng)驗(yàn)，及借鑒國(guó)外救災(zāi)保險(xiǎn)所取得較好的效果，決定正式把救災(zāi)與保險(xiǎn)引入救災(zāi)工作中來(lái)，并擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。民政部在1987年開(kāi)始在7個(gè)省的9個(gè)縣進(jìn)行農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。1988年擴(kuò)大到27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的82個(gè)縣，1989年擴(kuò)大到102個(gè)縣，收到了很好的效果。①

一、內(nèi)蒙古救災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)行

1987年，內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳根據(jù)中共中央關(guān)于“發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)，有條件的地區(qū)可試辦合作保險(xiǎn)”，以及國(guó)家民政部關(guān)于在農(nóng)村進(jìn)行基層社會(huì)保險(xiǎn)試點(diǎn)，探索建立以社會(huì)保險(xiǎn)為主干的社會(huì)保障制度的指示精神，在東烏珠穆沁旗麥沙蘇木進(jìn)行試點(diǎn)。②1988年，內(nèi)蒙古自治區(qū)在正藍(lán)旗、五原縣開(kāi)展了旗縣規(guī)模的農(nóng)牧業(yè)救災(zāi)和社會(huì)合作保險(xiǎn)試點(diǎn)。

1988年初，國(guó)家民政部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步抓緊救災(zāi)合作保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作的通知》，內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳遵照《通知》要求，在自然條件較好，經(jīng)濟(jì)收入較高的農(nóng)區(qū)五原縣和牧區(qū)正藍(lán)旗，采取個(gè)人、集體為主，國(guó)家底墊為輔的籌資方式和低收入、低保額、低理賠的原則，從農(nóng)牧民最關(guān)心，最容易接受而又迫切需要解決的問(wèn)題入手進(jìn)一步開(kāi)展了農(nóng)村、牧區(qū)的救災(zāi)合作保險(xiǎn)。在農(nóng)區(qū)五原縣搞了小麥、玉米的水災(zāi)雹災(zāi)保險(xiǎn)。投保的小麥每畝產(chǎn)量按400公斤計(jì)算，每公斤按0.4元投保，受災(zāi)后按階段和受災(zāi)程度分別確定理賠尺度，最多賠保險(xiǎn)產(chǎn)量的50%，其余的50%為自保部分，不予理賠。

根據(jù)民政部部署，1988年內(nèi)蒙古自治區(qū)在正藍(lán)旗也展開(kāi)救災(zāi)合作保險(xiǎn)試點(diǎn)。在調(diào)查研究、借鑒外地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合牧區(qū)實(shí)際，制定出符合內(nèi)蒙古畜牧業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的救災(zāi)合作保險(xiǎn)試點(diǎn)方案和章程細(xì)則。牧區(qū)正藍(lán)旗的救災(zāi)合作保險(xiǎn)，根據(jù)牧業(yè)特點(diǎn)，組成牧區(qū)救災(zāi)基金會(huì)，制定了保險(xiǎn)章程和實(shí)施細(xì)則。章程規(guī)定：大畜每頭保險(xiǎn)金額為80元，收保費(fèi)1元；小畜每只保險(xiǎn)金額為15元，收保費(fèi)0.2元。投保辦法，以蘇木為單位統(tǒng)保，嘎查為單位簽單收費(fèi)。保險(xiǎn)期限屆滿(mǎn)時(shí)，以蘇木牲畜的平均死亡率為理賠標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)平均死亡率的牧戶(hù)，其超過(guò)部分自己承擔(dān)，不予理賠。對(duì)牲畜死亡率低于平均值的給予抗災(zāi)保畜獎(jiǎng)勵(lì)。理賠剔除3.5%的自然損失率，發(fā)生保險(xiǎn)事故，牧民自保50%、救災(zāi)合作保險(xiǎn)保50%，即金額的一半兌現(xiàn)理賠。保險(xiǎn)期限和牧業(yè)年度同步，從當(dāng)年六月末開(kāi)始到下年六月末結(jié)束。1988年共承保牲畜五十五萬(wàn)六千多頭，其中大畜一十三萬(wàn)七千多頭，小畜四十一萬(wàn)九千只，牲畜投保率達(dá)到81%。到1989年6月底，一年的保險(xiǎn)期限已到，共死亡被保險(xiǎn)牲畜887頭，其中大畜22頭，小畜865只，兌現(xiàn)賠款7367元。1989年7月1日，一個(gè)新的保險(xiǎn)期限開(kāi)始，共投保牲畜十九萬(wàn)三千多頭只。③

1990年，全區(qū)救災(zāi)合作保險(xiǎn)發(fā)展到32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）、204個(gè)村（嘎查），投保群眾達(dá)48642戶(hù)、212647人，累計(jì)籌集資金達(dá)279.05萬(wàn)元，其中：國(guó)家底墊83.15萬(wàn)元，集體集資101.82萬(wàn)元，個(gè)人投資94.08萬(wàn)元，累計(jì)賠付54.81萬(wàn)元。④

救災(zāi)合作保險(xiǎn)，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)后，逐步推廣。從1987年開(kāi)始試點(diǎn)至1990年12月，內(nèi)蒙古自治區(qū)合作保險(xiǎn)發(fā)展到8個(gè)盟市、16個(gè)旗縣、56個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）、276個(gè)村（嘎查）?；I資410.5萬(wàn)元，參加保險(xiǎn)農(nóng)牧民達(dá)26.2萬(wàn)人，支付理賠192萬(wàn)元。投保的險(xiǎn)種由試點(diǎn)時(shí)的3～4種，增加到九項(xiàng)十二個(gè)險(xiǎn)種。開(kāi)展社會(huì)合作保險(xiǎn)的農(nóng)村、牧區(qū)初步形成了救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)、醫(yī)療、教育、優(yōu)撫、養(yǎng)老、勞動(dòng)力意外事故、適齡兒童、家禽、家畜疫病防治、科教等多方面、多功能的社會(huì)保障體系。⑤

二、內(nèi)蒙古救災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)行中存在的問(wèn)題及問(wèn)題的解決

救災(zāi)合作保險(xiǎn)經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，取得了很大的成績(jī)。但是在實(shí)行的過(guò)程中也存在一些問(wèn)題。如：1、承保工作中遇到的問(wèn)題。救災(zāi)合作保險(xiǎn)工作在正蘭旗剛剛開(kāi)始時(shí)，當(dāng)年正蘭旗沒(méi)遇到大災(zāi)，投保牧民絕大多數(shù)沒(méi)得到賠款，部分牧民覺(jué)得吃虧。因此，在第二年投保時(shí)，只采取了投保畜之外的新增畜投保辦法，而沒(méi)有采取存欄畜全部投保的辦法，不利于資金積累，影響救災(zāi)合作保險(xiǎn)的穩(wěn)定性。在之后的工作中，加強(qiáng)宣傳救災(zāi)保險(xiǎn)的好處，對(duì)牧民進(jìn)行思想動(dòng)員，使牧民愿意參保。

2、牧區(qū)生活比較富裕，戶(hù)均占有畜多，遇到一般性災(zāi)害，牲畜損失少，對(duì)牧民的生活不會(huì)有多大影響。救災(zāi)合作理賠標(biāo)準(zhǔn)低，每只畜實(shí)際的理賠金額只相當(dāng)于現(xiàn)價(jià)的十分之一，即使發(fā)生牲畜死亡，得到的賠款很少，根本不能滿(mǎn)足牧民的需要。因此，牧民的投保積極性不高。另外，理賠的標(biāo)準(zhǔn)較低，如果遇到大災(zāi)，全部資金用于理賠也不能完全兌現(xiàn)。⑥

如：錫盟正蘭旗八九年由于遭受?chē)?yán)重的旱災(zāi)和雪災(zāi)，造成大批牲畜死亡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共死亡牲畜39504頭只，其中大畜9520頭，小畜29984只，剔除牲畜自然死亡17480頭只，其中大畜4231頭，小畜13249只外，因?yàn)?zāi)死亡牲畜22024頭只，其中大畜5289頭，小畜16735只。按照《章程》規(guī)定，對(duì)因?yàn)?zāi)死亡的大小牲畜進(jìn)行理賠。全旗因?yàn)?zāi)死亡大畜5289頭，每頭賠付64元計(jì)338496元；小畜16735只，每只賠付12元，計(jì)200820元，兩項(xiàng)合計(jì)539316元。自治區(qū)救災(zāi)保險(xiǎn)超付責(zé)任準(zhǔn)備金中撥給6.6萬(wàn)元，不足部分47.3萬(wàn)元。7出現(xiàn)了全部資金用于理賠也不能完全兌現(xiàn)的現(xiàn)象。

根據(jù)這一情況，國(guó)家民政部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于妥善處理農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)超付資金問(wèn)題的通知》，其中指出：要建立農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)超付責(zé)任準(zhǔn)備金，中央和省設(shè)立農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)超付專(zhuān)項(xiàng)基金。凡出現(xiàn)保險(xiǎn)超付的縣和地市，經(jīng)救災(zāi)保險(xiǎn)組織會(huì)同同級(jí)民政部門(mén)核查后，由地市或省從超付責(zé)任準(zhǔn)備金中支付，如再出現(xiàn)超付，由省用超付專(zhuān)項(xiàng)資金解決。省級(jí)所提取的超付專(zhuān)項(xiàng)資金和超付專(zhuān)項(xiàng)資金不足賠付時(shí)，由省級(jí)民政部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)上報(bào)，經(jīng)民政部、財(cái)政部共同審核后，聯(lián)合下達(dá)超付專(zhuān)項(xiàng)資金。

隨后，國(guó)家民政部給內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳下?lián)芫葹?zāi)保險(xiǎn)超付資金32萬(wàn)元，由自治區(qū)民政廳下?lián)芙o正蘭旗。自治區(qū)及盟市民政部門(mén)再解決一部分資金，這一問(wèn)題才得以初步解決。

三、結(jié)束語(yǔ)

內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村、牧區(qū)實(shí)行救災(zāi)合作保險(xiǎn)，較好地貫徹落實(shí)了國(guó)家的救災(zāi)工作方針，在實(shí)行的過(guò)程中雖然存在問(wèn)題，但隨著問(wèn)題的解決，救災(zāi)保險(xiǎn)工作取得了很大的成績(jī)。采用保險(xiǎn)手段進(jìn)行救災(zāi)，群眾既享受生產(chǎn)、生活上經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，也拿錢(qián)盡互助互濟(jì)的義務(wù)，形成了比傳統(tǒng)救災(zāi)更合理、更科學(xué)，能夠全面落實(shí)救災(zāi)方針政策的救災(zāi)制度，改變了過(guò)去單純依靠國(guó)家救濟(jì)的心理，較好地調(diào)動(dòng)了群眾防災(zāi)抗災(zāi)的積極性和主動(dòng)性，提高了內(nèi)蒙古政府的救災(zāi)水平。（作者單位：內(nèi)蒙古師范大學(xué)）

注解：

①蔣積偉：《1978年以來(lái)中國(guó)救災(zāi)減災(zāi)工作研究》，中央黨校2009年博士論文，第39頁(yè)。

②內(nèi)蒙古民政廳編：《內(nèi)蒙古自治區(qū)志·民政志》，內(nèi)蒙古人民出版社2009，第438頁(yè)。

③呼和浩特市檔案館：《關(guān)于正蘭旗救災(zāi)合作保險(xiǎn)工作的總結(jié)報(bào)告》，255-6-145

④內(nèi)蒙古民政廳編：《內(nèi)蒙古自治區(qū)志·民政志》，內(nèi)蒙古人民出版社2009，第439頁(yè)。

⑤內(nèi)蒙古民政廳編：《內(nèi)蒙古自治區(qū)志·民政志》，內(nèi)蒙古人民出版社2009，第438頁(yè)。

⑥呼和浩特市檔案館：《關(guān)于正蘭旗救災(zāi)合作保險(xiǎn)工作的總結(jié)報(bào)告》，255-6-145

⑦呼和浩特市檔案館檔案：《關(guān)于申請(qǐng)解決正藍(lán)旗救災(zāi)保險(xiǎn)超付資金的報(bào)告》，255-6-145