作者簡介：陳天元，男，漢族，南京師范大學(xué)，西方經(jīng)濟學(xué)專業(yè)。

摘要：簡述改革開放以來江蘇省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷過程，分析當(dāng)前江蘇省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題，結(jié)合江蘇省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的實施現(xiàn)狀，認為完善江蘇省農(nóng)地所有權(quán)制度、強化江蘇省農(nóng)地使用權(quán)制度、健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)的法律法規(guī)，將利于江蘇省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進一步深化改革。

關(guān)鍵詞：江蘇?。晦r(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；深化改革

一、引言

2013年11月，中共中央十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干問題重大問題的決定》，規(guī)定“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權(quán)”，提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。這一系列政策的出臺，為今后農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向、重點和要求。本文以江蘇省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度作為研究對象，時間段選取為改革開放至今，以如何進行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的深化改革為研究內(nèi)容，探尋江蘇省甚至更廣范圍如非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達農(nóng)村地區(qū)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進路徑。

二、改革開放以來江蘇省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷

江蘇省位于我國大陸東部沿海中心，面積10.26萬平方公里，占全國總面積的1.1%，人均國土面積在全國各省區(qū)中最少。全省耕地面積6894萬畝，人均占有耕地0.87畝，遠低于全國人均占有水平。江蘇是農(nóng)業(yè)大省，2013年，全年農(nóng)村居民人均純收入達13598元，同比增長11.4%。城鄉(xiāng)收入差距經(jīng)一部縮小，城鄉(xiāng)居民收入比為2.30：1，收入差距是較小的省份之一，江蘇省農(nóng)業(yè)的持續(xù)增長離不開農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的不斷完善與發(fā)展。

（一）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期：農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)的“兩權(quán)分離”

1978至1980年，主要是摸索階段。1979年，江蘇省各地共選擇56000個生產(chǎn)隊，進行了糧、棉等大宗作物聯(lián)產(chǎn)計酬的試點。由于思想認識不完全一致，改革的步子不快，效果不甚顯著。1981至1982年上半年，多種形式的生產(chǎn)責(zé)任制由點到面逐步推開。1980年9月，中共中央下發(fā)了《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》等指示，江蘇省農(nóng)村各級領(lǐng)導(dǎo)干部從實際情況出發(fā)、允許有多種經(jīng)營形式和多種計酬辦法同時存在的精神，迅速推開了聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制。到1981年3月，據(jù)徐州、淮陰、鹽城、揚州、南通、鎮(zhèn)江等6個地區(qū)和南京市的統(tǒng)計，已經(jīng)實行各種形式生產(chǎn)責(zé)任制的生產(chǎn)隊，占生產(chǎn)隊總數(shù)的75.8%。1982年下半年至1983年上半年，全面實行包產(chǎn)到戶、包干到戶。從1983年下半年以后，重點放在完善以承包合同為主要內(nèi)容的各項承包措施，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制不斷鞏固提高。蘇南地區(qū)根據(jù)農(nóng)村工業(yè)比較發(fā)達的特點，普遍實行“三業(yè)分開、聯(lián)產(chǎn)到勞、統(tǒng)分結(jié)合、包干分配”的責(zé)任制，使農(nóng)村各業(yè)的經(jīng)營管理制度得到加強。到1986年底，全省農(nóng)村的全部生產(chǎn)固定資產(chǎn)中，集體部分占80%以上，集體經(jīng)濟的地位更加鞏固和加強·。

（二）農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)制時期：農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”

2000年6月，江蘇省常州市武進區(qū)焦溪鎮(zhèn)牟家村把股份合作制引入到農(nóng)地經(jīng)營體制中，入股土地645畝，全村15個村民小組，2130個農(nóng)民全部成為合作社的股民。2002年1月，蘇州地區(qū)第一家農(nóng)地股份合作社在蘇州市吳中區(qū)胥口鎮(zhèn)成立。2004年起，圍繞江蘇省委和省政府大力開展農(nóng)村“三大合作”的要求，農(nóng)地股份合作制改革由點到面，由蘇南向蘇中、蘇北逐漸推進，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展勢頭。2006年，江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達573.2萬畝，占農(nóng)戶家庭承包面積的11%左右。2007年6月底，全省農(nóng)村組建土地股份合作社達到682家，入股土地面積31.64萬畝，入股農(nóng)戶12.51萬戶。2009年11月26日，江蘇省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過了《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》，在國家承認的專業(yè)合作社之外，突破性地給予農(nóng)地股份合作社和農(nóng)村社區(qū)股份合作社以合作社法人地位，開全國先河。截至2010年底，江蘇省運行比較有規(guī)范的農(nóng)地股份合作社1800家，入股土地面積93萬畝。

三、當(dāng)前江蘇省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題

（一）農(nóng)地所有權(quán)主體虛置

我國現(xiàn)行法律規(guī)定，在我國農(nóng)地集體所有制下的農(nóng)地所有者主體主要用三種形式：村農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有及村小組農(nóng)民集體所有。代表農(nóng)地所有者主體的機構(gòu)是相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會，這就使得農(nóng)地所有權(quán)的歸屬沒有特別明確，模糊界區(qū)過大，土地產(chǎn)權(quán)主體呈現(xiàn)出多元化的特征，所有權(quán)界定的不清晰導(dǎo)致了土地所有權(quán)的虛置。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度不健全

由于我國農(nóng)地制度產(chǎn)權(quán)歸屬不清，政府對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的大量干預(yù)，使得在實際操作過程中農(nóng)民的權(quán)益受到了嚴重的侵害。村委會在發(fā)放土地的過程中，強行流轉(zhuǎn)土地，不考慮農(nóng)民的意愿；在流轉(zhuǎn)過程中，土地流轉(zhuǎn)缺乏正式的合同，沒有統(tǒng)一固定的流轉(zhuǎn)程序，缺乏法律的保障；一些干部在發(fā)包土地的過程中，透明度不高，嚴重損害了農(nóng)民的權(quán)益。

（三）缺乏配套的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的法律法規(guī)

當(dāng)前農(nóng)地所有權(quán)主體虛置、農(nóng)地收益權(quán)受限、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度不健全等問題源于健全法律法規(guī)的缺失。自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)地所有權(quán)主體殘缺，而且農(nóng)地使用權(quán)缺乏法律的具體規(guī)范，在實際操作過程中主要表現(xiàn)為農(nóng)地使用權(quán)的賦予、產(chǎn)權(quán)主體、和流通轉(zhuǎn)讓都缺乏有效地法律保障，尤其是并沒有規(guī)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中的法律程序，如果不對農(nóng)地使用權(quán)以法律的形式加以界定，將會嚴重制約和阻礙農(nóng)民收入的增長。

四、江蘇省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度深化改革的政策建議

（一）完善江蘇省農(nóng)地所有權(quán)制度

借鑒蘇南地區(qū)農(nóng)地股份合作制的改革思路，采用農(nóng)地股份合作社的形式重塑農(nóng)地所有權(quán)，充分發(fā)揮股份制和合作社的優(yōu)勢。集體農(nóng)地為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體農(nóng)地享有股權(quán)或社員權(quán)。

（二）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)平臺

建立市、鎮(zhèn)、村三級流轉(zhuǎn)平臺，規(guī)范土地有序流轉(zhuǎn)，合理利用土地資源。積極尋求與企業(yè)合作，種植市場需求潛力大的農(nóng)產(chǎn)品，讓土地發(fā)揮更大的效益。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺能夠為土地進入市場，贏得了商機，同時在延伸服務(wù)職能，為流轉(zhuǎn)土地融資貸款提供合同鑒證和調(diào)解仲裁上也取得了突破。

（三）健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)的法律法規(guī)

江蘇省在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度法律方面的制訂與探索遲于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的實踐進程，有礙于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的進一步推進，應(yīng)積極推動地方性政策法律文件的出臺。對于蘇南地區(qū)興起的農(nóng)地股份合作制，地方政府應(yīng)在符合農(nóng)地股份合作制開展條件的地區(qū)給予政策放寬，鼓勵農(nóng)地股份合作制的試點和運行。（作者單位：南京師范大學(xué)）

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