作者簡介：劉龑（1985.9-），男，漢族，碩士，主要從事政府績效評(píng)估研究。

摘要：隨著政府績效評(píng)估在各級(jí)政府的廣泛開展，公眾作為評(píng)估主體參與績效評(píng)估也日益得到重視。公眾作為政府工作最直接的作用對(duì)象，對(duì)政府工作和行為享有知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，對(duì)政府的績效評(píng)價(jià)也最有發(fā)言權(quán)。但由于傳統(tǒng)政治思想的影響、現(xiàn)有政府體制的束縛以及公眾自身?xiàng)l件的限制，導(dǎo)致公眾參與范圍和程度不夠、規(guī)范性缺乏等問題的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了我國政府績效評(píng)估公眾參與的實(shí)效性。為有效提高公眾參與政府績效評(píng)估的實(shí)效性，亟需提高公眾自身素質(zhì)、增強(qiáng)公眾參與的規(guī)范性以及完善公眾參與的各項(xiàng)保障機(jī)制，進(jìn)而推進(jìn)我國政府績效評(píng)估公眾參與走向科學(xué)化、規(guī)范化與制度化。

關(guān)鍵詞：績效評(píng)估；政府績效；公眾參與；參與實(shí)效

伴隨政府績效評(píng)估在各級(jí)政府的廣泛開展，公眾作為評(píng)估主體參與績效評(píng)估也逐步得到重視，全國各地各種形式多樣的公眾評(píng)議政府活動(dòng)如火如荼的開展。公眾參與政府績效評(píng)估一定程度上促進(jìn)了政府信息的公開，增加了政府的透明度，增強(qiáng)了政府的責(zé)任意識(shí)和績效意識(shí)，提升了政府的公信力。但成績呈現(xiàn)的同時(shí)問題也不斷凸顯，績效評(píng)估公共參與實(shí)效性低下便是其中一大難題。為充分發(fā)揮政府績效評(píng)估公眾參與的效用，亟需改變公眾參與政府績效評(píng)估的現(xiàn)狀，提升公共參與政府績效評(píng)估的實(shí)效性。基于以上思考，本文分析了政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效性低下的表現(xiàn)與成因，以此探尋公共參與實(shí)效性提升的方向和對(duì)策。

一、政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效低下的表現(xiàn)

（一）公眾參與范圍有限

政府績效評(píng)估公眾參與的廣度和深度是對(duì)公眾參與實(shí)效最為直觀的評(píng)判。我國現(xiàn)階段對(duì)政府績效評(píng)估理論的運(yùn)用還處于較低的層次，政府對(duì)公眾參與評(píng)估進(jìn)行了種種限定，公眾參與的部門多限于政府下屬單位和一些對(duì)普通公眾而言具有技能障礙的部門，導(dǎo)致公眾不能有效參與到政府績效評(píng)估之中，這種選擇性的引入公眾參與機(jī)制無形之中壓縮了公眾參與的范圍和程度。我國作為一個(gè)人均經(jīng)濟(jì)占有量還較低的國家，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)上層建筑有著決定性的作用，政府無力承擔(dān)引入大量非專業(yè)人員的公眾參與政府績效評(píng)估所需的財(cái)力支出，公眾亦無經(jīng)濟(jì)實(shí)力獨(dú)立參與到其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后對(duì)公眾的參與意識(shí)有著極大的遏制，被動(dòng)式的參與無法達(dá)到提升參與實(shí)效以改善政府績效的目的。在政府部門害怕公眾完全參與其績效考評(píng)和公眾自身缺乏深入?yún)⑴c能力的情況下，我國政府績效評(píng)估公眾參與的范圍和程度極其有限。

（二）公眾參與規(guī)范性缺乏

我國政府績效評(píng)估起步較晚，公眾作為評(píng)估主體參與其中也是一個(gè)新命題，相比較國外政府績效評(píng)估工作而言，我國政府績效評(píng)估立法還處于一個(gè)空白的階段，對(duì)政府績效評(píng)估公眾參與更是缺乏一個(gè)規(guī)范性的保障，政府績效評(píng)估公眾參與還處于一個(gè)自由狀態(tài)。政府績效評(píng)估是一個(gè)循環(huán)動(dòng)態(tài)的過程，公眾作為評(píng)估主體應(yīng)全程參與其中，而我國目前尚未建立一個(gè)完善的公眾參與規(guī)范體系，以對(duì)公眾參與主體范圍以及評(píng)估范圍和程度進(jìn)行有效界定，政府績效評(píng)估依然是以內(nèi)部評(píng)估為主，公眾參與僅限于評(píng)估實(shí)施階段且難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，規(guī)范性的缺失是造成我國政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效低下的重要原因，也是實(shí)效低下的重要表現(xiàn)形式。

（三）公眾參與積極性不足

公眾作為評(píng)估主體參與政府績效評(píng)估是公眾對(duì)政府部門進(jìn)行評(píng)價(jià)，幾千年的王權(quán)思想和官本位思想對(duì)我國公民影響巨大，難以在短時(shí)間內(nèi)予以消除，公眾以善意的本能期待政府行為的改善。公民的受教育程度低是我國現(xiàn)階段的一大國情，公眾缺乏對(duì)政府信息進(jìn)行了解和認(rèn)識(shí)的基本技能，對(duì)各項(xiàng)專業(yè)術(shù)語缺乏必要的認(rèn)知能力，加之政府掌握著信息主動(dòng)權(quán)，大量的信息未予以公布，公眾不能全面的了解政府狀況，僅以公眾滿意為依據(jù)無法做到對(duì)各個(gè)政府職能部門科學(xué)合理的評(píng)價(jià)。因此，在自身和外部因素的共同影響下，我國公眾對(duì)政府績效評(píng)估的參與熱情不足。

二、政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效低下的原因

（一）傳統(tǒng)政治思想對(duì)公眾意識(shí)的束縛

幾千年來的王權(quán)思想對(duì)我國公民有著根深蒂固的影響，政府與公民之間形成一種“車走車路，馬走馬路”的局面，公眾對(duì)政府事務(wù)持一種冷漠的態(tài)度。長期集權(quán)的大一統(tǒng)國家對(duì)我國政治文化的形成有著重要的影響，“王權(quán)思想”、“清官思想”等特有的行政價(jià)值觀在我國公民的心理上打下了深深的政治烙印。改革開放以來，我國公眾傳統(tǒng)的政治思想觀念受到?jīng)_擊，但并未完全轉(zhuǎn)變，政府官員依然以父母官自居，忽視了其作為人民公仆的定位，公眾良民順民思想依然嚴(yán)重，主人翁地位未能得到落實(shí)。雖然公眾開始參與部分政府事務(wù)，但參與積極性和熱情并不高，尤其是政府對(duì)評(píng)估結(jié)果的吸納方式挫傷了公眾參與的熱情，導(dǎo)致公眾自保的意識(shí)逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，對(duì)政府績效評(píng)估的參與積極性喪失，政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效自然低下。

（二）政府體制對(duì)公眾參與的排斥

傳統(tǒng)的集權(quán)體制以及見過后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代都把政府置于全能的地位，國家權(quán)力掌握在政府部門手中，從監(jiān)察御史制度、官員考核以及政府績效評(píng)估多是由政府內(nèi)部完成，公眾難以參與到其中。政府部門自身是一個(gè)與外界相對(duì)隔離的生態(tài)系統(tǒng)，上下級(jí)之間以及部門之間盤根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系都促使在對(duì)其績效考評(píng)使傾向于內(nèi)部自評(píng)或互評(píng)，排斥外界主體參與其中。政府對(duì)其績效評(píng)估主體的包容性范圍較小，績效評(píng)估涉及本部門和單位的切身利益，因此，政府部門對(duì)上級(jí)部門或同級(jí)績效主管部門所進(jìn)行的評(píng)估方式具有較大的包容性，而對(duì)公眾參與的包容性較低。民主政治發(fā)展還不完善，政治體制還較為封閉，對(duì)公眾參與政府事務(wù)具有較強(qiáng)的排斥性，公眾無法真正參與到政府績效評(píng)估的過程之中，政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效自然無法得到很好的實(shí)現(xiàn)。

（三）公眾自身?xiàng)l件的限制

政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效高低與公眾自身的參與能力息息相關(guān)，就目前而言，我國公眾呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)實(shí)力還較低、智能滯后的特點(diǎn)，對(duì)我國政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效有著巨大的影響。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，生活富裕是公眾參與政府事務(wù)的重要保證，安東尼·奧羅姆認(rèn)為：“處于較高社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的人參與政治的比例必然要比處于較低社會(huì)地位的人高些，這種差別確實(shí)可以反映出那些較低社會(huì)地位的成員各方面的不理?xiàng)l件，諸如僅享有較低級(jí)別的信息和較少的閑暇時(shí)間?！盵1]馬斯洛對(duì)人的需求層次進(jìn)行劃分，通過金字塔式的人類需求層面可以直觀的感受到公眾參與政府事務(wù)的前提和基礎(chǔ)。我國現(xiàn)階段雖然實(shí)現(xiàn)了小康，但是不均衡的小康、低水平的小康，大量的公眾還處于溫飽階段，因此公眾參與政府績效評(píng)估多為被動(dòng)敷衍的形式，其參與實(shí)效無法在評(píng)估結(jié)果中得以有效體現(xiàn)。政府績效評(píng)估是一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)工程，大量的數(shù)據(jù)和專業(yè)化的指標(biāo)對(duì)參與主體的智能提出較高的要求，我國公眾文化水平還處于一個(gè)較低的水平，對(duì)新興工具難以有效的利用，整個(gè)績效評(píng)估的過程中公眾能有效參與的只有評(píng)估實(shí)施階段的滿意度考評(píng)，其他階段對(duì)公眾而言都具有相當(dāng)?shù)碾y度，無法有效的參與其中。因此，公眾自身?xiàng)l件所存在的問題是政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效低下最為根本的原因。

（四）政府績效評(píng)估體系的不完善

科學(xué)、規(guī)范的政府績效評(píng)估體系對(duì)政府績效評(píng)估工作開展具有重要意義，因此建立完善的政府績效評(píng)估體系是政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效提升的前提。國外政府績效評(píng)估的規(guī)范性建設(shè)對(duì)我國具有重要的借鑒作用，日本政府推出的《政府政策評(píng)估法》、美國政府頒布的《政府績效與結(jié)果法》及英國政府出臺(tái)的《地方政府法》都對(duì)政府績效評(píng)估工作進(jìn)行了相當(dāng)全面的闡述和規(guī)定。[2]我國現(xiàn)階段的政府績效評(píng)估尚未建立統(tǒng)一的機(jī)制，各開展部門對(duì)評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定也具有一定的隨意性，且指標(biāo)體系的針對(duì)性較差，無法對(duì)政府績效得出科學(xué)的考評(píng)結(jié)果。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，不同地區(qū)和部門建立起五花八門的指標(biāo)體系，績效評(píng)估指標(biāo)體系的過程中指標(biāo)粗略或過度關(guān)注指標(biāo)的專業(yè)性，公眾對(duì)評(píng)估指標(biāo)過于陌生，都為公眾參與政府績效評(píng)估帶來了障礙，造成政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效低下。

三、提升政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效的對(duì)策

（一）提升公眾素質(zhì)和能力

公眾作為政府績效評(píng)估的獨(dú)立主體，其能力和素質(zhì)的高低對(duì)政府績效評(píng)估有著根本性的影響，提升我國公民素質(zhì)和能力是促進(jìn)政府績效評(píng)估公眾參與是小哦提升的強(qiáng)有力保障。通過公眾的經(jīng)濟(jì)地位、參與意識(shí)以及其文化素質(zhì)作為主要方面對(duì)公眾的素質(zhì)和能力進(jìn)行提升，使其勝任政府績效評(píng)估的需求。

公眾參與意識(shí)和積極性是政府績效評(píng)估公眾參與的心理基礎(chǔ)，現(xiàn)階段我國公眾參與意識(shí)有所增強(qiáng)，但還無法滿足政治民主化進(jìn)程的需要。通過新聞媒體以及其他的傳播途徑宣傳公眾參與，在潛移默化的過程中使公眾培育起參與思想并形成參與文化，在全國范圍內(nèi)營造政府績效評(píng)估公眾參與的文化氛圍，促使公眾的參與意識(shí)和積極性得以提升，滿足政府績效評(píng)估公眾參與的需求。文化教育是提升公眾素質(zhì)和技能直接有效的手段，受教育程度越高，公眾對(duì)政府體制以及績效評(píng)估指標(biāo)的理解也更為透徹和深刻，是培育公眾參與自信的重要保障。充分發(fā)揮我國教育體系的作用，提高公民的受教育程度和公民的知識(shí)運(yùn)用能力，以常規(guī)教育發(fā)展的戰(zhàn)略性機(jī)制之下，要適時(shí)開展各式各樣的政府績效評(píng)估公眾參與培訓(xùn)班，為失去和錯(cuò)過學(xué)校教育機(jī)會(huì)的廣大公眾提供一個(gè)提升自身素質(zhì)和技能的機(jī)會(huì)，將教育和實(shí)踐相結(jié)合，推動(dòng)我國政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效的提升。

（二）完善公眾參與的保障機(jī)制

政府績效評(píng)估公眾參與離不開各項(xiàng)制度規(guī)章的保障和規(guī)范，由于公眾參與主體的對(duì)政府的認(rèn)識(shí)程度、自身能力存在較大差異，必須要建立健全各項(xiàng)保障機(jī)制來確保政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效提升。“真正的民主不能單靠數(shù)年度一次的選舉，而需要透過公民不斷的參與方能領(lǐng)略什么是民主，在心理上融匯和建立民主作風(fēng)，在行為上獲取民主辦事的技巧和方法，這樣才能保證社會(huì)運(yùn)作是真正由人民主宰?！盵3]完善我國民主制度，健全政府信息公開機(jī)制以及對(duì)政府績效評(píng)估回應(yīng)性機(jī)制的建設(shè)對(duì)公眾參與實(shí)效有著重要的作用。

公眾作為評(píng)估主體納入政府績效評(píng)估是我國政治民主化的重要特征之一，現(xiàn)階段，我國的民主政治和相應(yīng)的配套制度還存在許多缺陷和不足，公民的主人翁地位缺乏相應(yīng)的保障。完善民主制度對(duì)于保障公民權(quán)利，提高公眾參與政府績效評(píng)估意識(shí)有著重要作用。通過建立不同級(jí)別的法律法規(guī)，構(gòu)成民主政治的法律法規(guī)體系，保障政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效的實(shí)現(xiàn)和提升。政府信息的獲取是公眾參與政府績效評(píng)估的前提，公眾對(duì)政府信息掌握的準(zhǔn)確程度以及全面程度直接影響到政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效的高低。以現(xiàn)有政府信息公開條例為綱，建立保障政府信息公開的相應(yīng)配套制度，明確政府信息公開的范圍和內(nèi)容，對(duì)政府信息公開平臺(tái)進(jìn)行有效的管理，保障政府信息公開的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，使公眾有完整的政府信息參與政府績效評(píng)估，促進(jìn)公眾參與實(shí)效提升。政府績效評(píng)估的目的是為了改善政府績效，以期改善政府和公眾之間的關(guān)系，提升政府權(quán)威。建立相應(yīng)的政府績效評(píng)估回應(yīng)性機(jī)制，以制度規(guī)范政府績效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，改變現(xiàn)階段政府績效評(píng)估對(duì)結(jié)果重視程度不足的現(xiàn)象，增強(qiáng)官員的績效責(zé)任感個(gè)危機(jī)感。建立績效激勵(lì)制度、懲罰制度以及績效評(píng)估的責(zé)任制度，將政府績效評(píng)估結(jié)果與政府部門及其官員獎(jiǎng)懲掛鉤，給予官員動(dòng)力和壓力推動(dòng)政府績效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用以改善政府績效，提升政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效。

（三）增強(qiáng)政府績效評(píng)估公眾參與的規(guī)范性

政府績效評(píng)估是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單憑組織者個(gè)人意愿無法達(dá)到相應(yīng)的目的，因此，不論是前期的準(zhǔn)備階段、中期的實(shí)施階段還是后期的回應(yīng)性階段都需要建立相關(guān)的體系進(jìn)行規(guī)范，確保政府績效評(píng)估公眾參與在科學(xué)合理的情況下開展，保障評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

加強(qiáng)政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的規(guī)范性建設(shè)，指標(biāo)是對(duì)事物量化的有效載體，政府績效評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)政府績效具有指向性的作用，透過指標(biāo)體系的設(shè)定可以看出政府部門績效的側(cè)重點(diǎn)，一個(gè)科學(xué)、全面的指標(biāo)體系能充分反映一個(gè)政府績效的真實(shí)水平。針對(duì)不同部門的評(píng)估指標(biāo)要具有一定的偏向性，確保對(duì)不同部門進(jìn)行客觀、公正的考評(píng)。以公眾為主體參與的政府績效評(píng)估之中，指標(biāo)體系的設(shè)定要符合公眾的評(píng)估能力，提升公眾參與的作用。指標(biāo)設(shè)計(jì)的過程中應(yīng)最大程度的以定量指標(biāo)代替定性指標(biāo)，確保指標(biāo)體系的精確性，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行層層分解，設(shè)立更加詳細(xì)易懂的次級(jí)指標(biāo)，便于公眾對(duì)評(píng)估指標(biāo)的準(zhǔn)確把握。明確政府績效評(píng)估公眾參與的范圍和領(lǐng)域是對(duì)公眾參與主體進(jìn)行有效的劃分，使得公眾可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢在自己所熟悉的領(lǐng)域內(nèi)對(duì)政府績效進(jìn)行考評(píng)。政府績效評(píng)估的一個(gè)復(fù)雜的工程，在不同的階段、不同的領(lǐng)域?qū)τ谠u(píng)估主體有著不同的要求，將公眾參與的范圍和領(lǐng)域進(jìn)行對(duì)應(yīng)性的劃分，使政府和公眾明確哪些評(píng)估需要引入公眾參與和引入何種群體的公眾進(jìn)行參與，使政府績效評(píng)估公眾參與更具針對(duì)性，提升政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效。規(guī)范公眾參與政府績效評(píng)估的程序和途徑，隨著我國政治民主化和公民社會(huì)的發(fā)展，公眾參與政府績效評(píng)估的途徑和程序缺乏規(guī)范性的問題越來越突出，制約著政府績效評(píng)估結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。通過制定相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)公眾參與的程序和途徑進(jìn)行剛性規(guī)定，制定符合我國國情的法律法規(guī)對(duì)政府績效評(píng)估公眾參與的路徑和程序進(jìn)行規(guī)范，建立起標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估模型，使得公眾參與有章可循，有制可依，從而保障政府績效評(píng)估公眾參與的有效開展，促進(jìn)政府績效評(píng)估公眾參與實(shí)效提升。（作者單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院）

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