咸金龍

摘 要：我國草原主要分布在西北部的干旱少雨地區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū)。這些地區(qū)不僅面臨著嚴(yán)峻的自然條件的考驗(yàn)，同時(shí)也面臨著對(duì)草原的過渡開墾利用所造成的人為破壞。這兩方面的原因造成了我國草原環(huán)境的日益惡化。本文通過對(duì)歐美一些國家生態(tài)補(bǔ)償制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒，再結(jié)合我國現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行大膽的設(shè)想。

關(guān)鍵詞：草原；生態(tài)補(bǔ)償；政府；市場(chǎng)

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?/p>

“生態(tài)補(bǔ)償”（Ecological Compensation）還沒有明確的定義，目前生態(tài)補(bǔ)償有廣義和狹義之分：廣義的生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的行為以及因上述行為得到的生態(tài)價(jià)值效益而進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的方式；對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的破壞行為以及因?yàn)槠茐男袨槎斐傻纳鷳B(tài)損失進(jìn)行懲罰的方式，也包括對(duì)污染環(huán)境的行為和人的處罰。狹義的生態(tài)補(bǔ)償則主要指對(duì)維護(hù)生態(tài)安全和保護(hù)自然資源的行為以及因上述行為得到的生態(tài)價(jià)值效益而進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的方式。兩種定義都是以經(jīng)濟(jì)手段為主，調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度，以此達(dá)到保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)的目的。因此，筆者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睿壕褪菄一蛏鐣?huì)中生態(tài)受益人（破壞人）對(duì)提供生態(tài)服務(wù)者（生態(tài)利益受損者）所進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>

二、國外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要內(nèi)容

（一）政府提供補(bǔ)償金

由政府提供補(bǔ)償金的草原生態(tài)補(bǔ)償模式是歐美一些發(fā)達(dá)國家在實(shí)踐中的重要補(bǔ)償方式。1933年美國頒布《保護(hù)性調(diào)整方案》和“農(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃”，這項(xiàng)計(jì)劃由政府直接提供財(cái)政資金對(duì)農(nóng)民在退耕過程中的損失進(jìn)行補(bǔ)償。1956年美國又頒布《農(nóng)業(yè)法案》該法案中的農(nóng)田退耕計(jì)劃又稱“土地銀行計(jì)劃”同樣是由政府提供財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)民附帶條件的短期退耕進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。在紐約，美國政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的提供承擔(dān)主要責(zé)任。如在流域水土保持工作當(dāng)中，政府為了提高上游居民的水土保持工作的積極性，制定了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策，資金由下游受益區(qū)的政府提供。這種由“政府購買草原生態(tài)效益，提供補(bǔ)償金”的政策對(duì)生態(tài)補(bǔ)償提供了積極的研究意義。瑞典同樣對(duì)退耕還草進(jìn)行高額財(cái)政補(bǔ)貼，其對(duì)劣等地退耕種草造林的補(bǔ)助率達(dá)到50%。德國政府也對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)或生物農(nóng)業(yè)規(guī)定了補(bǔ)貼政策，對(duì)符合補(bǔ)助規(guī)定的土地按照每年每公頃450馬克的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。

（二）利用稅收支持生態(tài)補(bǔ)償

上世紀(jì)70年代以來，生態(tài)稅收制度首先在西方發(fā)達(dá)國家之中發(fā)展開來。國外生態(tài)稅收以能源稅為主體，并輔以其他多種類型的稅收種類，大體可以分為五類：廢氣稅、垃圾稅、噪音稅、水污染稅、固體廢物。在荷蘭，政府設(shè)置的環(huán)境稅有燃料稅、水污染稅、土壤保護(hù)稅、石油產(chǎn)品稅等十幾種之多。美國哥倫比亞政府規(guī)定，水電公司中發(fā)電量超過一萬千瓦的，必須向區(qū)域內(nèi)的專門機(jī)構(gòu)繳納電力銷售總額的3%給政府。瑞典政府設(shè)置了碳稅，碳稅制度是根據(jù)二氧化碳的來源，對(duì)使用石油、天然氣、液化石油氣、煤炭等的企業(yè)征收稅費(fèi)的制度。法國政府規(guī)定使用煤炭資源的要按照使用量進(jìn)行交稅。隨著使用時(shí)間和使用量的增長，起征點(diǎn)也越高。由此可見，生態(tài)環(huán)境稅制度在西方國家已經(jīng)比較成熟。

（三）建立專門機(jī)構(gòu)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度

1996年哥斯達(dá)黎加政府頒布施行了《森林法》，規(guī)定通過建立專門機(jī)構(gòu)來實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償管理，國家森利基金是專門負(fù)責(zé)管理與實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)對(duì)森林生態(tài)基金進(jìn)行專門管理、實(shí)施與監(jiān)督，受理私有林地所有者的生態(tài)補(bǔ)償申請(qǐng)，并與其簽訂生態(tài)補(bǔ)償合同。生態(tài)服務(wù)方即私有林地的所有者按照合同約定提供生態(tài)服務(wù)如：森林的保護(hù)和管理，植樹造林和植被保護(hù)等，而國家森林基金則針對(duì)其服務(wù)，在合同約定的期限內(nèi)給與合理的資金補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償支付方則為國家政府基金、私有企業(yè)和個(gè)人等。通過這種專門機(jī)構(gòu)的管理方式，哥斯達(dá)黎加的森林覆蓋率大幅度提高。

（四）采用市場(chǎng)機(jī)制提高生態(tài)效益

采用市場(chǎng)化機(jī)制就是將生態(tài)效益作為商品，加入市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)調(diào)和資源優(yōu)化配置作用。美國、巴西、哥斯達(dá)黎加等國的經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的充分運(yùn)用也起到了生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾饔?，政府完全可以利用市?chǎng)手段和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策來提高生態(tài)效益。德國是充分發(fā)揮政府的市場(chǎng)手段協(xié)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡淅Ｉ鷳B(tài)資金支出主要是橫向轉(zhuǎn)移支付，即由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。通過這種橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。橫向轉(zhuǎn)移支付的另一重要特點(diǎn)是州際間的橫向轉(zhuǎn)移支付，橫向轉(zhuǎn)移支付基金由兩種資金組成：扣除了劃歸各州銷售稅的25%后，余下的75%按各州居民人數(shù)直接分配給各州；財(cái)政較富裕的州按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算撥給窮州的補(bǔ)助金，實(shí)現(xiàn)州際間財(cái)政平衡。①

三、國外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)我國草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯⑹?/p>

（一）以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)機(jī)制有效介入的模式

中央政府和省級(jí)地方政府是草原生態(tài)治理的主體。政府的作用主要體現(xiàn)在政策支持、項(xiàng)目投入、強(qiáng)有力的資金供給、法律法規(guī)保障及政府的宏觀調(diào)控上。但這種模式除了信息不對(duì)稱外，體制本身的效率低、尋租腐敗的可能性以及政府預(yù)算優(yōu)先考慮領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，都可能影響政府購買模式的實(shí)際效果。[3]因此僅僅依靠政府的這種補(bǔ)償模式，不僅增加了政府的財(cái)政壓力也降低了公眾的創(chuàng)造性和生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。還導(dǎo)致不公平現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)前我國的實(shí)踐中，草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)手段主要有生態(tài)稅費(fèi)制度和市場(chǎng)交易模式。政府主導(dǎo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償也具有重要的作用。因此，在我國草原生態(tài)補(bǔ)償中確立以政府為主導(dǎo)的補(bǔ)償模式，可以克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不成熟的困難。積極利用市場(chǎng)機(jī)制來進(jìn)行草原生態(tài)補(bǔ)償又可以培育良好的市場(chǎng)環(huán)境。以政府為主導(dǎo)，積極發(fā)展市場(chǎng)補(bǔ)償模式，兩者結(jié)合相互促進(jìn)，共同保證我國草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌M(jìn)行。

（二）完善相關(guān)措施，建立多樣的資金籌措機(jī)制

一是將草原生態(tài)補(bǔ)償納入國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。中央通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行協(xié)調(diào)和平衡。建議在中央和地方財(cái)政支出預(yù)算中，設(shè)立草原生態(tài)補(bǔ)償支出預(yù)算科目，建立穩(wěn)健的國家財(cái)政投入機(jī)制。

二是建立“草原生態(tài)補(bǔ)償基金”。草原生態(tài)補(bǔ)償基金的建立由國家財(cái)政撥款提供資金基礎(chǔ)，并充分吸引國內(nèi)外社會(huì)、組織和個(gè)人的捐贈(zèng)，開辟融資渠道。

三是建立省際間財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付制度。所有草原生態(tài)受益地區(qū)都應(yīng)當(dāng)在地方財(cái)政支出預(yù)算科目中，設(shè)立草原生態(tài)補(bǔ)償支出預(yù)算科目，把生態(tài)補(bǔ)償資金在全國范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)度和使用，起到國家和市場(chǎng)的宏觀調(diào)控作用，調(diào)整地區(qū)間經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)于草原地區(qū)要格外照顧和重視，加大投資和建設(shè)力度，確保補(bǔ)償金落到實(shí)處并發(fā)揮作用。

四是根據(jù)“誰受益，誰補(bǔ)償”原則，由草原生態(tài)受益人和草原生態(tài)破壞著提供部分生態(tài)補(bǔ)償金。如日本《森林法》規(guī)定，國家對(duì)于被劃為保安林的所有者加以適當(dāng)補(bǔ)償，同時(shí)要求保安林收益團(tuán)體和個(gè)人承擔(dān)一部分補(bǔ)償費(fèi)用。[4]借鑒于中國的草原生態(tài)保護(hù)可以更加有效解決草原生態(tài)補(bǔ)償問題。

結(jié)語

近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國草原生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，草場(chǎng)退化、水土流失、荒漠化、過度放牧等問題是擺在我們面前的主要問題。借鑒國外生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)，建立適合于我國的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將對(duì)我國的草原生態(tài)保護(hù)和社會(huì)發(fā)展提供重要的保障。（作者單位：西北民族大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① 科技日?qǐng)?bào)，北京2012年5月12日電。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張國慶，鐘吉安。試論重點(diǎn)公益林之生態(tài)補(bǔ)償[J].四川林勘設(shè)計(jì)，2009，（1）。

[2] 毛顯強(qiáng)，鐘瑜。生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎接慬J].中國人口、資源與環(huán)境，2002，（4）第38頁