韓永等

因僅有審批權(quán)，縣一級(jí)的受人所托者，自然無(wú)法獨(dú)享收益。下一級(jí)也擁有了向上級(jí)討價(jià)還價(jià)的余地，比如多要幾個(gè)指標(biāo)。

116，一個(gè)看似吉利的數(shù)字，在周至縣一度變得頗為敏感。

2014年春，陜西省紀(jì)委公布了去年查處違反八項(xiàng)規(guī)定的情況，周至縣成為唯一一個(gè)被兩次點(diǎn)名的地方。該縣116名公職人員騙取低保，出現(xiàn)在網(wǎng)站醒目的標(biāo)題中，這個(gè)以盛產(chǎn)獼猴桃著稱(chēng)的縣，貢獻(xiàn)了兩個(gè)搜索熱詞——“116”和“低?！?，政府公信力也受到質(zhì)疑。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“違規(guī)吃低保”不算新鮮事。但在重重監(jiān)督、審核之下，一些公職人員是如何輕易辦到的，許多體制內(nèi)人士也不明就里。記者在該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)騙取低保的整個(gè)過(guò)程及各級(jí)干部的小算盤(pán)進(jìn)行了“刨根究底”。

村支書(shū)分到名額仍“失落”

周至縣農(nóng)民周光辛，曾目睹過(guò)低保指標(biāo)是如何被“瓜分”的。

2007 年左右，低保剛開(kāi)始在中國(guó)農(nóng)村鋪開(kāi)。2007年中央一號(hào)文件提出，要在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度。當(dāng)年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)通知，農(nóng)村低保保障的對(duì)象，是家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民。其中的重點(diǎn)，是因病殘、年老多病、喪失勞動(dòng)能力等原因，造成生活常年困難的農(nóng)民。

此間，周光辛所在的村開(kāi)了一次“兩委會(huì)”（村委會(huì)、村支委會(huì)），會(huì)議的主要議程，是討論低保指標(biāo)分配。作為曾連任的前村支部書(shū)記，周獲邀列席。

參會(huì)時(shí)，周光辛發(fā)現(xiàn)，會(huì)議的重點(diǎn)并非低保指標(biāo)在村民之間如何分配，而是放在了這些指標(biāo)在村“兩委”成員間如何分配。爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)，是如何在保證村“兩委”成員都能分到指標(biāo)的前提下，向村書(shū)記和主任適當(dāng)傾斜。

最終達(dá)成的方案，是除按貧困程度分配大部分外，將少部分名額總體上平均，村書(shū)記、主任只比其余人多一兩個(gè)名額。村書(shū)記似乎有一種“被分權(quán)”的失落感。

這些手握指標(biāo)的村“兩委”成員，開(kāi)始為指標(biāo)尋找合適人選。周光辛發(fā)現(xiàn)，最終拿到指標(biāo)的，與上文提到的低保標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系不大。他們最大的共同點(diǎn)，是與村“兩委”成員之間，都有或親戚、或朋友的關(guān)系。

而村上那些真正貧困的人，卻可能被排除在名單之外。除了村民口耳相傳外，村“兩委”沒(méi)有通告，村上的公示欄上也看不到，于是，村民之間杜撰出各種各樣的版本。

近兩年，隨著村務(wù)公開(kāi)和監(jiān)督的推進(jìn)，大多數(shù)村“兩委”在指標(biāo)上的操作空間已大大縮小。

每次調(diào)查前都有“財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移”

村里確定了名單，只是走完了第一步。接下來(lái)還有兩步，鄉(xiāng)里的審核，縣里的審批。

鄉(xiāng)里的審核主要包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是入戶(hù)調(diào)查，二是民主評(píng)議，旨在核對(duì)申請(qǐng)者所報(bào)資料是否屬實(shí)。前者用事實(shí)說(shuō)話(huà)，后者讓群眾說(shuō)話(huà)。

這兩個(gè)環(huán)節(jié)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主持，實(shí)際上村里擁有很大的話(huà)語(yǔ)權(quán)。比如入戶(hù)調(diào)查，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)申請(qǐng)者的情況不甚熟悉，入戶(hù)調(diào)查時(shí)規(guī)定由村干部陪同。調(diào)查人員或基于完成任務(wù)的需要，或受限于了解情況的難度，其調(diào)查的大部分內(nèi)容來(lái)自于村干部的介紹。有的調(diào)查人員把大部分時(shí)間用在聽(tīng)介紹上，而將入戶(hù)環(huán)節(jié)一筆帶過(guò)。

由于村干部與被調(diào)查對(duì)象間可能有種種關(guān)系，村干部通常會(huì)在這一過(guò)程中暗渡陳倉(cāng)。翻開(kāi)一些入戶(hù)調(diào)查報(bào)告，會(huì)發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容與村上申報(bào)的內(nèi)容幾無(wú)二致，卻與真實(shí)情況相差甚遠(yuǎn)。一些參與虛報(bào)的村干部，還會(huì)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)人審核的信息告訴被調(diào)查對(duì)象，讓他們提前做些準(zhǔn)備。周光辛等人反映，每次入戶(hù)調(diào)查前，村里都會(huì)有一些財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的行為。

入戶(hù)調(diào)查的遭遇，會(huì)在接下來(lái)的民主評(píng)議環(huán)節(jié)中重演。這一環(huán)節(jié)通常由一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主持，參加者包括村“兩委”成員及部分村民代表，但村民代表的選擇權(quán)，仍在村“兩委”手里。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一些農(nóng)村低保的申請(qǐng)流程中，村級(jí)政權(quán)表現(xiàn)出超乎尋常的控制力。它不僅讓村級(jí)的初審權(quán)高度集中，還事實(shí)上分享了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審核權(quán)。周至縣一名副鄉(xiāng)級(jí)官員稱(chēng)，自己親戚擁有低保的村干部，在該縣村干部中占比不低于80%。

經(jīng)“兩委會(huì)”成員的拉攏，一些“民主評(píng)議”場(chǎng)合變成了“睜眼說(shuō)瞎話(huà)”，有時(shí)會(huì)將某戶(hù)原本家境尚可，說(shuō)成飽受饑寒之苦。

這兩個(gè)環(huán)節(jié)通過(guò)后，主要的“險(xiǎn)灘”均已涉過(guò)。接下來(lái)是最后一道關(guān)——縣里的審批。

縣里與鄉(xiāng)里的權(quán)力有一字之差：鄉(xiāng)里叫“審核”，縣里叫“審批”。“核”主要是對(duì)內(nèi)容負(fù)責(zé)，“批”則是一種程序上的權(quán)力。

審批前，縣里還有一個(gè)抽查的環(huán)節(jié)。按規(guī)定比例不少于30%。由于縣村之間距離遙遠(yuǎn)，這種抽查更有賴(lài)于鄉(xiāng)村兩級(jí)，事實(shí)上又落在了村“兩委”手里。

周至縣一名副鄉(xiāng)級(jí)官員稱(chēng)，“縣上最終審下來(lái)的名單，與村上申報(bào)的名單大同小異?！?/p>

誰(shuí)也不能一個(gè)人說(shuō)了算？

就在上述程序中間，閃爍著116名公職人員的身影。

這116名公職人員，以村、鄉(xiāng)和縣為中心形成了3個(gè)權(quán)力場(chǎng)，權(quán)力場(chǎng)的圓心，是村“兩委會(huì)”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所和縣民政局。而其中的手握重權(quán)者，是村書(shū)記和村主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所長(zhǎng)以及縣民政局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)和低保辦主任。

而在這個(gè)圓心周?chē)?，圍繞著好幾圈分食利益的人。這群人包括縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、退休領(lǐng)導(dǎo)、工作上下游部門(mén)官員、有監(jiān)督權(quán)的部門(mén)官員及利益輸送者。

上述副鄉(xiāng)級(jí)官員稱(chēng)，雖然提出名單、入戶(hù)調(diào)查和民主評(píng)議有時(shí)陷入形式主義，但基于保險(xiǎn)考慮，村干部通常在受人所托后，拿出一部分收益拉攏鄉(xiāng)民政所長(zhǎng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然內(nèi)容的審核權(quán)在握，但縣里的形式審查與30%的抽查率也不容小覷。周至縣一名紀(jì)檢官員透露，抽查可以做虛，也可以做實(shí)，虛實(shí)之間的自由裁量權(quán)，存在難以琢磨的風(fēng)險(xiǎn)。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)受人所托，也通常會(huì)將其中的一部分錢(qián)財(cái)送給縣上。

而縣一級(jí)的受人所托者，亦無(wú)法獨(dú)享收益。由于其只是擁有審批權(quán)，審核權(quán)和初審權(quán)還掌握在鄉(xiāng)村兩級(jí)，他得給這兩級(jí)打招呼，說(shuō)把某個(gè)人報(bào)上來(lái)，不占用你們的指標(biāo)。三級(jí)政權(quán)在這一過(guò)程中心知肚明，下一級(jí)也因此擁有了向上級(jí)討價(jià)還價(jià)的余地，比如多要幾個(gè)指標(biāo)。

相比縣和村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)操作的余地更大一些。一方面，村一級(jí)的初審權(quán)是受鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以直接接受低保申請(qǐng)。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將名單報(bào)到縣里后，被后者審批掉的可能性也非常小。基于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所長(zhǎng)的位置，正成為鄉(xiāng)級(jí)職位中的香餑餑。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所的上級(jí)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)在低保問(wèn)題上發(fā)言權(quán)亦很大。周至縣金融系統(tǒng)一名官員，講述其為侄子辦低保的經(jīng)歷：他坐在村支部書(shū)記的家里，給鄉(xiāng)黨委書(shū)記打了個(gè)電話(huà)，說(shuō)侄子生活困難，給他辦個(gè)低保吧。鄉(xiāng)書(shū)記說(shuō)行，到時(shí)候再說(shuō)?！拔艺f(shuō)別再說(shuō)，我現(xiàn)在就跟村書(shū)記在一塊，你給他安排就行了。鄉(xiāng)里書(shū)記說(shuō)行，這個(gè)事就成了?！?/p>

近兩年，中央在治理違規(guī)吃低保問(wèn)題上措施頻出，地方上的低保亂象正在收斂。2013年全國(guó)“兩會(huì)”，民政部長(zhǎng)李立國(guó)公布了5項(xiàng)正在和即將實(shí)施的措施，如低保申請(qǐng)者可以跳過(guò)村級(jí)，直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道提出申請(qǐng)；對(duì)低保經(jīng)辦人員和村“兩委”干部近親屬實(shí)行備案，單獨(dú)進(jìn)行審核；推動(dòng)建立申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，嚴(yán)格公示等，被認(rèn)為頗具“殺傷力”。

不過(guò)，周至縣一名副縣級(jí)退休官員認(rèn)為，從制度設(shè)計(jì)上看，中國(guó)村、鄉(xiāng)、縣結(jié)合的三級(jí)低保申請(qǐng)制度，是一個(gè)兼顧了效率與公平的設(shè)計(jì)：村里最知道誰(shuí)需要低保，認(rèn)定成本低，且高效準(zhǔn)確；鄉(xiāng)與縣的入戶(hù)調(diào)查與抽查，則有望形成一種由近及遠(yuǎn)、層次分明的監(jiān)督。而問(wèn)題在于，這個(gè)制度如何真正實(shí)行，執(zhí)行到位。