張書 , 郭寧

我國社會救助標準化現(xiàn)狀及對策研究

張書 , 郭寧

標準化是提升民政管理與服務效能、加快民政事業(yè)發(fā)展的重要手段與技術支撐。社會救助標準化工作是民政領域的重要內(nèi)容，我國一些發(fā)達城市和地區(qū)已相繼開展了社會救助標準化工作并取得了一定的成就，但這和我國社會救助工作的發(fā)展實際和需求相比仍存在一定的差距。本文從國內(nèi)外社會救助標準化的現(xiàn)狀著手，分析了目前我國社會救助標準化工作中存在的問題并提出了相應的對策建議。

社會救助 標準化 存在問題 對策

《全國民政標準化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》提出標準化是現(xiàn)代民政的重要構成，是維護民政對象權益、提升民政管理與服務效能、加快民政事業(yè)發(fā)展的重要手段與技術支撐。規(guī)劃要求系統(tǒng)分析社會組織、優(yōu)撫安置、減災救災、社會救助等民政業(yè)務領域標準現(xiàn)狀與需求，按業(yè)務領域構建標準體系框架，明確國家標準、行業(yè)標準布局和強制性標準、推薦性標準構成，留足地方標準對接空間。近年來，作為民政領域重要內(nèi)容的社會救助標準化工作已展開并取得了階段性的成果，但仍存在諸多急需解決的問題。

1 社會救助標準化的現(xiàn)狀

目前，關于國外社會救助標準化的研究主要是從公共服務的角度進行研究的。20世紀下半葉，標準化思想開始引入西方公共服務領域，但遠遠沒有得到普及。80年代開始，由于信息網(wǎng)絡技術的發(fā)展，許多企業(yè)管理模式開始真正應用于西方公共服務實踐中，其中最主要的就是標準化管理在公共服務領域得到廣泛應用。

1.1 國外

目前，關于國外社會救助標準化的研究主要是從公共服務的角度進行研究的。20世紀下半葉，標準化思想開始引入西方公共服務領域，但遠遠沒有得到普及。80年代開始，由于信息網(wǎng)絡技術的發(fā)展，許多企業(yè)管理模式開始真正應用于西方公共服務實踐中，其中最主要的就是標準化管理在公共服務領域得到廣泛應用

美國獨立以后，1935年羅斯福總統(tǒng)頒布了歷史上第一部《社會保障法》，從而建立起世界上第一個較為完整的社會保障制度，社會救助是社會保障體系的重要組成部分。在美國，里根、克林頓和布什政府都在聯(lián)邦政府公共服務體制創(chuàng)新中引入了標準化管理思想與管理技術，提高美國政府管理與服務水平。

早在1601年英國女王伊麗莎白頒布了世界上第一部《濟貧法》，它是以傳統(tǒng)的慈善救濟為主要特征。1834年英國政府又制定了新的《濟貧法》，明確社會救助屬于公民應享受的權利，實行社會救助是政府應盡的義務，并成立了專門管理機構。此后又先后出臺了《兒童法》（1908）、《勞工介紹法》（1909）、《國民保障法》（1911）、《國民救助法》（1948）和《補充津貼法》（1976）等一系列法律條文，逐步形成了以低收入家庭救助、老齡救助、兒童救助、失業(yè)救助及疾病救助為內(nèi)容的比較完善的社會救助制度。英國的國防部、財政部、國稅局等中央政府機構及眾多地方政府都采用了ISO9000質(zhì)量管理體系。

加拿大早在1994年就制定了專門標準《公共部門組織實施ISO9000質(zhì)量管理體系指南》（CGSB 184.1）。

日本、澳大利亞和英國等制定了執(zhí)行基本公共服務的技術標準（財政定額標準）。

1.2 國內(nèi)

近年來我國的社會救助標準化工作取得了一定的成就，發(fā)布實施了部分社會救助規(guī)范和標準。目前國家層面上關于社會救助工作的標準主要有《流浪乞討人員社會救助基本術語》（GB/T 23245—2009）、《流浪未成年人救助保護機構服務》（GB/T 28224—2011）、《救助管理站服務》（GB/T 28223—2011）、《救助管理機構安全》（GB/T 29354—2012）、《救助管理機構等級評定》（MZ/T 025—2011）、《災后過渡性安置區(qū)基本公共服務 第6部分:幫扶救助》（GB/T 28221.6—2011）等。

社會救助標準化組織建設工作也已開展，2008年1月民政部和國標委聯(lián)合籌建了全國城市臨時性社會救助標準化技術委員會，對社會救助的標準化工作進行指導。此外，北京、上海、大連以及青島等城市的民政部門也都結合各地實際情況，開展社會救助標準化工作。

北京市東城區(qū)以建設全國城市公共服務標準化示范區(qū)為契機，積極開展數(shù)字化社會救助標準化工作。數(shù)字化社會救助體系以困難群眾的救助需求為出發(fā)點，應用現(xiàn)代信息技術建立社會救助信息系統(tǒng)，拓展網(wǎng)格化管理的應用領域，以實現(xiàn)“社會救助工作一體化，社會救助管理信息化”的目標。東城區(qū)數(shù)字化社會救助標準體系構架為標準化工作奠定了堅實的基礎。東城區(qū)綜合救助的項目和標準，出臺了16個委辦及3個街道救助項目及標準，對救助對象、救助條件、救助標準、救助類別（是否法定）、負責科室、資金來源以及救助分類，進行了明確的說明和規(guī)定。

上海市松江區(qū)積極開展社會救助管理所的標準化建設，頒布了《松江區(qū)社會救助事務管理所標準化建設實施細則》，對辦公場所、人員配備、層級職權、人員培訓以及信息化管理等方面進行明確的規(guī)定，規(guī)范了社會救助管理所的建設和管理。

大連市不斷加大社會救助法規(guī)和標準的建設力度，先后以市政府規(guī)章形式出臺《大連市城市居民最低生活保障辦法》、《大連市農(nóng)村居民最低生活保障辦法》等文件，通過標準化和規(guī)范化方法開展社會救助，提高了公共服務水平。

2 存在問題

2.1 救助制度運行缺乏標準化技術支撐

目前，我國社會救助制度運行中，諸多環(huán)節(jié)不夠規(guī)范。例如：目前我國對“低保”對象的資格標準、“低保”待遇標準、“低?！鄙暾埖牧鞒虡藴实榷既狈藴驶墓芾矸椒?。低保規(guī)范化考核體系硬件指標多、管理和服務類軟件指標少，以“低?！睘橹鞯纳鐣戎芾硪训健捌款i”階段，服務理念需進一步更新，以人為本意識需進一步深化，管理和服務標準需進一步完善。將標準化管理方法運用到城鄉(xiāng)居民最低生活保障服務、災害救助、住房救助等救助內(nèi)容中，可以有效規(guī)范我國的社會救助制度，促進社會保障事業(yè)的健康、良性發(fā)展。此外，通過對社會救助服務標準化、規(guī)范化管理，能夠提高相關工作人員的服務水平，確保工作人員依據(jù)標準行事，減少制度運行過程中人為干預的影響，實現(xiàn)社會救助制度依照相關法律、規(guī)范、標準運行。

2.2 政府社會救助效能低下

目前我國各個部門在實施具體救助時，救助主體(例如民政部、人力資源和社會保障部、工會等)之間互不銜接，往往以部門為單位各自為政，這種分割的狀況不僅造成了政策與政策之間、部門與部門之間的分割與脫節(jié)，也使得部門之間缺乏信息的溝通和統(tǒng)一的標準，形不成合力，導致綜合救助能力減弱。這樣不僅影響了工作效率，增加了管理運作成本，而且使有限的救助力量和資源的配置不盡合理，影響了社會救助事業(yè)整體功能的發(fā)揮。通過開展標準化研究，加強相關標準研制，明確每個救助項目在主體、對象、權限、程序、資源、實施、反饋等方面的標準，從而實現(xiàn)救助行為全流程的規(guī)范，提高救助工作的準確性、科學性和時效性。

2.3 標準體系框架和重要標準缺失

目前，我國部分省份出臺了一些和社會救助相關的地方標準和地方性的政策文件，如廣東省發(fā)布的地方標準《城市社區(qū)服務基本功能要求》（DB44/T 764—2010），其中7.12條款提到了社區(qū)救助服務功能，包括醫(yī)療、康復、教育、住房等。這些地方標準或文件已成為各地開展社會救助工作的重要依據(jù)。國家層面雖已出臺了部分國家標準，但這些內(nèi)容與我國社會救助工作的廣度相比，顯得極為薄弱。條文中涉及的社會救助內(nèi)容十分有限，社會救助許多重要環(huán)節(jié)的標準都是空白。關于標準體系，目前只是開展了民政領域的標準體系建設，社會救助領域的標準體系建設工作尚未開展。

3 對策建議

3.1 加強社會救助標準化宣傳力度

通過多層次多形式的標準宣傳與培訓，加大標準在全行業(yè)、全系統(tǒng)推廣和實施工作力度。加強標準化理念培育、標準知識普及、重要社會救助標準宣貫和管理標準化建設成果推廣，增強社會救助系統(tǒng)干部職工和服務對象標準化意識，積極倡導以標準為依據(jù)的生產(chǎn)、服務和管理行為，最終形成“學標準、講標準、用標準”的良好氛圍。

3.2 構建社會救助標準體系

標準體系建設是標準化工作的基礎，為了指導社會救助標準的制定工作，必須首先構建社會救助標準體系。進一步梳理社會救助工作的職能和政策法規(guī)依據(jù)，明確標準化建設的具體領域、不同行政管理崗位和公共服務項目的管理目標、資質(zhì)要求、任務職責、工作流程。在此基礎上，完善標準體系表，架構門類齊全、結構清晰的管理和服務的標準框架體系。本人初步提出的社會救助標準體系框架如下：

圖1 社會救助標準體系框架圖

3.3 加強社會救助領域重要標準研制

根據(jù)我國社會救助工作發(fā)展的需要，建議按照基礎通用標準和緊缺急需標準先行的原則，將主要資源和精力放在我國社會救助事業(yè)長遠發(fā)展的基礎通用標準上，投入到政府重視、社會關注和救助對象迫切需要的緊缺標準上。通過城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助對象分類、統(tǒng)計、測算及相關管理與服務等基礎通用和緊缺急需標準的優(yōu)先突破，帶動我國社會救助標準化建設的整體發(fā)展。在標準研制過程中，通過細化社會救助工作中的規(guī)范內(nèi)容，減少原則性條款，解決已有標準制定實施中存在的原則性強、操作性差的問題，提高標準的實施成效。

3.4 加大社會救助領域已有標準的實施力度

標準宣貫實施是標準化工作的重要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)標準經(jīng)濟社會效益的重要途徑。在社會救助領域，國家已經(jīng)制定發(fā)布了《流浪乞討人員社會救助基本術語》（GB/T 23245—2009）、《流浪未成年人救助保護機構服務》（GB/T 28224—2011）、《救助管理站服務》（GB/T 28223—2011）、《救助管理機構安全》（GB/T 29354—2012）、《救助管理機構等級評定》（MZ/T 025—2011）、《災后過渡性安置區(qū)基本公共服務 第6部分:幫扶救助》（GB/T 28221.6—2011）等國家和行業(yè)標準。多年來，北京、山東、福建等地的一些機構也結合自身特點，制定了不少標準，如：《和諧社區(qū)管理和服務規(guī)范 第3部分：社區(qū)救助》（DB37/T 2025.3—2012）、《城市臨時性社會救助志愿者服務規(guī)范》（DB35/T 1286—2012）等。要發(fā)揮好這些已制定標準的作用，通過貫徹實施，使現(xiàn)有標準轉化為社會救助服務的管理效率和服務質(zhì)量，切實維護救助對象的生活權益。

[1] 黃恒學，張勇.政府基本公共服務標準化研究[M].北京：人民出版社，2011.

[2] 陳良瑾.社會救助與社會福利[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2009.

[3] 王齊彥.中國城鄉(xiāng)社會救助體系建設研究[M].北京：人民出版社，2009.

[4] 《全國民政標準化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》.

Standardization is an important means and technical support to enhance the effectiveness of civil administration and to accelerate the development of civil affairs. The standardization of social assistance is an important part in the field of civil affairs, Some developed cities and regions have been carrying out standardization of social assistance and achieved some success, but there are still some gap between the standardization and the actual development of social assistance. From the present situation of social assistance standardization,this article analyzes the existing problems in standardization of social assistance and put forward thECorresponding countermeasures.

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江蘇省標準化研究院