閆春曉

一、制度變遷理論

老制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人凡勃倫認(rèn)為，制度實質(zhì)上是一種思維習(xí)慣，而制度變遷就是隨著技術(shù)的推動和利益集團(tuán)的對抗，人們相應(yīng)做出適應(yīng)環(huán)境改變的反應(yīng)過程。這一變遷的結(jié)果并不都是向上的，具體衡量標(biāo)準(zhǔn)是“生活的便利程度”，即只要能夠提高共同體整體的生活便利程度，就是進(jìn)步的制度變遷，反之，則為落后的制度變遷。以科斯、諾思等人為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，運用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯和方法在“需求—供給”框架下對制度和制度變遷進(jìn)行分析，認(rèn)為制度變遷所獲收益大于變遷所需成本時，才會引起制度不均衡，誘致制度變遷。借鑒拉坦的誘致性制度變遷理論，林毅夫提出強(qiáng)制性制度變遷。他認(rèn)為，誘致性制度變遷是指一群（個）人受到由制度不均衡引起的潛在獲利機(jī)會的引誘而自發(fā)進(jìn)行的倡導(dǎo)、組織和實行，是一種“自下而上”的變遷；強(qiáng)制性制度變遷是通過政府法律和法令實施的一種“自上而下”的變遷。

制度變遷作為一種公共物品，由于不能獲取專利，難免遇到搭便車和外部性問題。雖然意識形態(tài)和制度企業(yè)家可以弱化它們，但不能消除它們。所以，新制度安排僅僅依靠誘致性制度創(chuàng)新不能滿足一個社會中制度安排的最優(yōu)供給，需要通過國家干預(yù)來補(bǔ)救制度供給的不足，即強(qiáng)制性制度安排。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的淵源及形成

我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制度變遷的產(chǎn)物，具有政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷的特質(zhì)，是在長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下伴生的。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)包括城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要形成于農(nóng)業(yè)全面支持工業(yè)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，二元社會結(jié)構(gòu)則形成于以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)隔離制度。

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

新中國成立以來，我國在政治上可以稱得上是巨人，但在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域由于長期受到戰(zhàn)爭的破壞，仍是個矮子，仍是一個貧窮落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家。為了改變這一經(jīng)濟(jì)落后現(xiàn)狀，我國走了與發(fā)達(dá)國家完全不同的戰(zhàn)略道路——重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。從制度變遷主體來看，屬于需求誘致性制度變遷。

然而，對處于發(fā)展中的我國而言，可用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本嚴(yán)重不足，勞動力卻極為豐富，按照市場價值規(guī)律，市場會集中發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，這有悖于我國確立的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)構(gòu)想。我國若要實現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)，就必須建立匹配的制度安排，即用高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制替代市場機(jī)制的作用，人為地利用國家的行政手段壓低資本、原材料、能源、外匯、農(nóng)產(chǎn)品和勞動力的價格，降低重工業(yè)發(fā)展所需成本。為了盡可能地提取農(nóng)產(chǎn)品剩余，1953年，我國政府對農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，以工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”的方式提留資本原始積累，全面支持重工業(yè)發(fā)展。因此，為保證重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的成功實施，我國自上而下地主導(dǎo)了一系列的制度變遷，相應(yīng)的制度安排是一系列缺乏企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的宏觀經(jīng)營機(jī)制，以及對資源實行高度集中計劃的配置。正是在這樣的歷史背景下，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制度內(nèi)生地形成了，體現(xiàn)了國家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷的特征。

（二）城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)

1953-1957年間，國家的第一個五年計劃進(jìn)入實施階段，遷入城市人口年年遞增。當(dāng)國家實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度后，城鎮(zhèn)人口的大規(guī)模增加意味著糧食統(tǒng)銷供應(yīng)對象的相應(yīng)增加，這對當(dāng)時所能統(tǒng)購的有限糧食提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。1958年實行的戶籍制度明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶籍，極大地限制了農(nóng)村人口向城市的遷移。除了戶籍遷移制度外，在糧油供應(yīng)制度、勞動用工制度和社會保障制度等方面，把城市人口和農(nóng)村人口分割開來，由戶籍引起的二元管理模式基本形成。

目前，一方面，我國社會仍然存在明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；另一方面，還存在一種潛在的城市二元結(jié)構(gòu)，即由市民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的空間和由農(nóng)民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的空間這兩部分構(gòu)成。二元結(jié)構(gòu)的形成就在于由國家主導(dǎo)的一系列強(qiáng)制性制度變遷引致的政策失敗。事實上，這些制度安排使農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)民對工業(yè)化做貢獻(xiàn)的同時承擔(dān)著昂貴的成本，因此具有非帕累托改進(jìn)的性質(zhì)。

三、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的演進(jìn)

如果將中國二元結(jié)構(gòu)的形成歸因于制度和政策的話，那么二元結(jié)構(gòu)的差距變化則要隨著中國探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)的歷程拉大縮小。十一屆三中全會的召開標(biāo)志著我國從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)開始轉(zhuǎn)型，在此期間，中國農(nóng)民為獲得由制度非均衡引致的潛在獲利機(jī)會，自發(fā)性進(jìn)行了制度變遷。

（一）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

我國是社會主義國家，最初政府是明令禁止包產(chǎn)到戶的。真正意義上的農(nóng)業(yè)去集體化改革及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是自下而上展開的。我國最早實行包產(chǎn)到戶的地方是四川省蓬溪縣群利鎮(zhèn)一個名為“九龍坡”（比官方認(rèn)可的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的開拓者安徽省小崗村早兩年多）的小山村，該村在當(dāng)時是有名的“乞丐村”。1976年9月公社黨委書記鄧天元和一小群干部經(jīng)過漫長而激烈的辯論，決定采用“試驗田”的方式將邊角耕地包產(chǎn)到戶，這極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了糧食產(chǎn)量。如果說集體耕種是社會主義制度下農(nóng)業(yè)管理的一種極端形式，那么每個家庭以私人形式各自管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的包產(chǎn)到戶則是另一個極端。兩者之間的承包制形式——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制自1982年起在全國范圍內(nèi)推行，這一時期農(nóng)民和地方政府扮演了發(fā)起者和推動者角色，這是由“邊緣”地區(qū)引起的自下而上的誘致性制度變遷與自上而下的強(qiáng)制性制度變遷并存的結(jié)果，具有較高的帕累托改進(jìn)效果。

與農(nóng)業(yè)的邊緣革命一道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶領(lǐng)的農(nóng)村工業(yè)化革命的崛起、個體經(jīng)濟(jì)的重啟、相應(yīng)開放的經(jīng)濟(jì)特區(qū)都激活了微觀經(jīng)濟(jì)主體的活力，體現(xiàn)了誘致性制度變遷的特征。

（二）偏向城市導(dǎo)向的制度變遷

20世紀(jì)80年代末，經(jīng)過近10年的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長后，1988-1992年，中國經(jīng)濟(jì)體制改革遭到了尤為突出的危機(jī)。1988年9月，為了遏制不斷攀高的通貨膨脹，消除恐慌性提款及搶購，政府緊急啟動了財政緊縮方案，該方案包括收緊銀行信貸及貨幣供給，同時對一些選定的，尤其是與私營部門有關(guān)的改革措施進(jìn)行壓制，甚至反其道而行。財政政策的實施對我國城市建設(shè)起到了很大的推動作用，但對農(nóng)民而言，社保制度缺位，絕大多數(shù)普通農(nóng)民的收入增加緩慢。二元結(jié)構(gòu)強(qiáng)度再次強(qiáng)化，是落后的制度變遷，不符合帕累托最優(yōu)的制度變遷。

（三）城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)由二元轉(zhuǎn)向一元的制度變遷

進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨中央提出了一系列有利于解決“三農(nóng)”問題，遏制城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)失衡的政策。2002年，黨的十六大在確立全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的同時，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略方針；2003年，十六屆三中全會針對改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制，提出五個統(tǒng)籌方針，并將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在首位；2005年，黨中央將“三農(nóng)”問題擺在重要位置，希望通過新農(nóng)村建設(shè)來振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；2007年，黨的十七大再次強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提出建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局；2012年，黨的十八大指出，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是全黨工作的重中之重，而城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑；2013年，十八屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，并指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。這一新時期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在政策以及廣泛的社會支持下開始朝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一元化路徑質(zhì)變。

四、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的建議

（一）建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走向一元的前提

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，制度存在適應(yīng)預(yù)期或認(rèn)同心理，即隨著以特定制度為基礎(chǔ)的契約盛行，當(dāng)這種契約給人們帶來巨大好處時，人們會對之產(chǎn)生強(qiáng)烈而普遍的適應(yīng)預(yù)期或認(rèn)同心理，從而使制度進(jìn)一步處于支配地位。以農(nóng)村近幾年推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村居民最低生活保障制度為例，這兩項制度普遍獲得了農(nóng)民的贊許，保障了農(nóng)民的基本權(quán)利，進(jìn)一步縮小了農(nóng)民與城市居民的差距。政策制定者應(yīng)該抓住人們的這種認(rèn)同心理，繼續(xù)深入拓寬其他領(lǐng)域，提高人民的生活水平，解決“三農(nóng)”問題。

（二）改革農(nóng)村土地制度，明確農(nóng)民土地權(quán)利，謹(jǐn)防“搭便車”，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走向一元的關(guān)鍵

在諾斯看來，有效率的經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生需要兩個條件：一是在制度上作出安排；二是確立具有競爭性和排他性的產(chǎn)權(quán)。在堅持土地制度國有的前提下，明晰農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，謹(jǐn)防“搭便車”，根除行政權(quán)利支配農(nóng)民土地權(quán)利，完善土地流轉(zhuǎn)制度，提出真正惠及農(nóng)民的土地制度安排，縮小城鄉(xiāng)差距。

（三）創(chuàng)新新型農(nóng)村金融制度，推動金融體系均衡化，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走向一元的活力源泉

一直以來，國家側(cè)重于城市的金融體制改革，農(nóng)村金融嚴(yán)重不足，這樣一種不規(guī)范的市場機(jī)制會產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，從而加劇我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的失衡。完善風(fēng)險補(bǔ)償和擔(dān)保機(jī)制，由政府牽頭出資、農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)參股，建立專業(yè)化信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)，充分發(fā)揮強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷的優(yōu)點，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距。

（作者單位：內(nèi)蒙古師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊再梅