李鐵

直面新城新區(qū)的問(wèn)題已迫在眉睫。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.7%，2020年將達(dá)到60%，城鎮(zhèn)人口達(dá)到8億，8億人住在什么地方？現(xiàn)有的老城區(qū)肯定容納不下，城市擴(kuò)張以什么樣的形式進(jìn)行，已經(jīng)是擺在所有城市管理者面前的艱巨問(wèn)題。

現(xiàn)在新區(qū)的規(guī)劃形態(tài)，更多是給中高收入人群提供的

從另外一個(gè)方面來(lái)看，我們的確出現(xiàn)了新區(qū)熱，這個(gè)熱當(dāng)然針對(duì)傳統(tǒng)老城區(qū)也是一種必然的趨勢(shì)，但是在新區(qū)熱中，我們也確實(shí)發(fā)現(xiàn)了很多問(wèn)題。

第一個(gè)問(wèn)題，新城區(qū)怎樣才能實(shí)現(xiàn)以人為本。就我所看過(guò)全國(guó)的新城規(guī)劃中，從很大程度來(lái)看，特別是大城市郊區(qū)的新城規(guī)劃，應(yīng)該更多是為老城人口，提供新的居住空間建設(shè)。

實(shí)際上我們面臨著兩難選擇，一方面農(nóng)民大量進(jìn)城，但現(xiàn)在新區(qū)的規(guī)劃形態(tài)，更多是給中高收入人群提供的。無(wú)論是中小城市還是大城市，我們看到的新區(qū)規(guī)劃，大多都是豪華型的空間，這個(gè)問(wèn)題上，恐怕值得深思。它是為了一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，為了給富人們提供第二套第三套住房的空間呢？還是解決農(nóng)民進(jìn)城所需要的中低收入，和他們的就業(yè)環(huán)境相吻合的空間？恐怕這是各級(jí)地方政府要面臨的一個(gè)選擇。

在競(jìng)爭(zhēng)格局中怎樣考慮它的規(guī)模

第二個(gè)問(wèn)題，新區(qū)如何規(guī)劃得更加合理?，F(xiàn)在的新區(qū)發(fā)展出現(xiàn)了很多強(qiáng)烈的擴(kuò)張傾向。競(jìng)爭(zhēng)格局和擴(kuò)張傾向，指的是我們?cè)谒伎夹聟^(qū)所規(guī)劃的面積，到底能不能容納足夠的能量。比如，廣東南沙新區(qū)提出新區(qū)建設(shè)這個(gè)概念20多年，已經(jīng)投入一千多個(gè)億，實(shí)際上這二十年就發(fā)展了200多平方公里，這意味著原來(lái)的投資造成了嚴(yán)重浪費(fèi)。

回過(guò)頭來(lái)審視南沙新區(qū)的規(guī)劃，廣東有橫琴，有前海，有一系列的新區(qū)，這些新區(qū)紛紛給自己打造一個(gè)非常顯眼耀人的光環(huán)，對(duì)投資產(chǎn)生強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)。區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)格局下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度從原來(lái)兩位數(shù)下降到一位數(shù)，各個(gè)區(qū)域不是互補(bǔ)，不像當(dāng)年建深圳那樣，大量的投資可以集中在那里，而是大家都在互相進(jìn)行招商引資的競(jìng)爭(zhēng)。

我們是在規(guī)劃中提出很大的空間，可是在設(shè)計(jì)這個(gè)空間的時(shí)候，別人也在設(shè)計(jì)同樣的空間，在這兩個(gè)空間，更多空間競(jìng)爭(zhēng)的情況下，你所希望的招商引資的目標(biāo)是很難實(shí)現(xiàn)的。這意味著在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的格局下，對(duì)新區(qū)規(guī)模的考量，恐怕要重新思考。

如果把新區(qū)的面積放得小一點(diǎn)，幾平方公里，十平方公里，還有可能實(shí)現(xiàn)，幾百平方公里就會(huì)是一個(gè)問(wèn)題。

還有一個(gè)例子，貴安新區(qū)。貴陽(yáng)原來(lái)有一個(gè)金陽(yáng)新區(qū)搞得不錯(cuò)，是貴陽(yáng)邊上攤出去的新城。貴安新區(qū)是在貴陽(yáng)和安順之間設(shè)了一個(gè)五百平方公里的新區(qū)，這是一個(gè)什么樣的概念呢？從它的區(qū)位條件和整個(gè)貴州的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來(lái)看，貴州前幾十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，都不能支撐它有五百平方公里新區(qū)的發(fā)展，可是某些領(lǐng)導(dǎo)一拍腦袋就定了。定完之后，就涉及到投入的問(wèn)題。到底是按照什么樣的規(guī)模投入？整個(gè)開(kāi)發(fā)的骨架有多大？不考慮清楚，就會(huì)造成嚴(yán)重的投資浪費(fèi)，出現(xiàn)一系列的錯(cuò)誤。

新區(qū)的問(wèn)題，恐怕在很多大城市郊區(qū)的新區(qū)，在競(jìng)爭(zhēng)格局中怎樣考慮它的規(guī)模，考慮它的人口結(jié)構(gòu)，這也是新區(qū)現(xiàn)在面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。

新區(qū)定位值得新區(qū)建設(shè)者思考

第三個(gè)問(wèn)題，新區(qū)到底以什么樣的形態(tài)出現(xiàn)，它有利于什么樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展。

現(xiàn)在的新區(qū)有兩種類型，第一種是工業(yè)新區(qū)，以工業(yè)擴(kuò)大為支撐。第二個(gè)是以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主，兩個(gè)功能疊加在一起。

工業(yè)新區(qū)所提供的條件，一定是大量產(chǎn)業(yè)集中于此，大量外來(lái)勞動(dòng)力集中于此，這種新區(qū)可能會(huì)為政府創(chuàng)造一定的稅收，但是支撐新區(qū)發(fā)展的前景就是政府投入過(guò)大，產(chǎn)生的預(yù)期稅收不能抵補(bǔ)原來(lái)的投入，所以一定得依賴房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)補(bǔ)回新區(qū)的投入。

兩種功能疊加在一起的時(shí)候就出現(xiàn)了問(wèn)題。如果要想把房子賣個(gè)好價(jià)錢，那就要把新區(qū)居住的空間設(shè)計(jì)得更好，但你要和一大批工業(yè)結(jié)合在一起的時(shí)候，就會(huì)產(chǎn)生功能的紊亂，導(dǎo)致這兩個(gè)功能不能吻合，就會(huì)使新區(qū)的發(fā)展走向一種畸形狀態(tài)。所以，新區(qū)的定位值得新區(qū)建設(shè)者思考。

新區(qū)建設(shè)是原有城市功能區(qū)沒(méi)有辦法去滿足新來(lái)人口和老居民的居住和生活方面的需求。實(shí)際上，在新區(qū)建設(shè)中更多要注重的是服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間，注重服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間，和我們?cè)瓉?lái)設(shè)計(jì)的房地產(chǎn)發(fā)展模式就會(huì)有一定的沖突。因?yàn)樗^的房地產(chǎn)模式一定是大尺度的空間，大生態(tài)空間，只有這種方式才可以把土地更好地架起來(lái)。但大尺度、大生態(tài)的空間帶來(lái)的犧牲是什么呢？就是服務(wù)業(yè)發(fā)展成本過(guò)高。服務(wù)業(yè)沒(méi)有進(jìn)入，就會(huì)使新區(qū)成為死城。除了星期六星期天人們進(jìn)來(lái)，剩下的時(shí)間都是閑置。另外，即使緊鄰傳統(tǒng)老城區(qū)，也不能對(duì)這個(gè)城區(qū)的就業(yè)狀態(tài)和生活形態(tài)實(shí)行補(bǔ)償，這也是新區(qū)面臨的問(wèn)題。

研究新區(qū)問(wèn)題就要研究老城和新區(qū)的問(wèn)題

第四個(gè)問(wèn)題，是不是新區(qū)建設(shè)就可以解決老城的改造？我們?cè)ズ芏喑鞘姓{(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，新區(qū)建設(shè)并不能解決老城改造的問(wèn)題。很多人說(shuō)各種新區(qū)都是鬼城，原因在于新城的開(kāi)發(fā)成本過(guò)高，服務(wù)業(yè)進(jìn)不去。

為什么很多老城的人不愿意遷到新區(qū)，或者只在新區(qū)買房子而不在那兒住，因?yàn)槔铣堑纳罘浅７奖?，離就業(yè)地近，老城的物價(jià)成本整個(gè)服務(wù)業(yè)的成本相對(duì)較低。

比如，一個(gè)老的縣城，它的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)可能是新區(qū)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的數(shù)倍以上，老城盡管居住生態(tài)狀態(tài)形態(tài)等等水平差，但能夠滿足最廉價(jià)的就業(yè)和生活成本，而且老城生活方便。這些問(wèn)題使得老城向新城搬遷的良好愿望落空。所以，研究新區(qū)的問(wèn)題就要研究老城和新區(qū)的問(wèn)題。

城市攤大餅的模式，前提是薄攤

第五個(gè)問(wèn)題，新區(qū)到底以什么樣的形式在空間上擴(kuò)展？

很多人特別忌諱攤大餅的發(fā)展模式，攤大餅的模式，前提是攤，攤的意思就是薄攤，人口密度低，粗放型發(fā)展模式使城市空間浪費(fèi)，是一種發(fā)展弊病，可是很多主管者認(rèn)為既然是避免攤，那就把新城以衛(wèi)星的方式向外輻射，意思就是在城市不同的方向，建立幾個(gè)不同功能的組團(tuán)，這種新區(qū)就避免了攤的浪費(fèi)。

但是，新的問(wèn)題又來(lái)了。

實(shí)際上，城市沿著邊界向外擴(kuò)張的成本最低，為什么？就是因?yàn)樗姆?wù)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施，和原有的城市基礎(chǔ)設(shè)施是相聯(lián)的。相連的過(guò)程中，會(huì)導(dǎo)致服務(wù)業(yè)的自然蔓延，就不會(huì)重新建立線路，也不會(huì)有大規(guī)模的拆遷。

如果建一個(gè)新區(qū)或者是通過(guò)組團(tuán)的方式建立一個(gè)新區(qū)，就違背了城市發(fā)展最根本的原則，城市不是自然長(zhǎng)出來(lái)的，是你拆出來(lái)的，而且是在遠(yuǎn)離城市的地方拆出來(lái)，得加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)的線路，得在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的成本上增加服務(wù)業(yè)的成本，所以在這種狀態(tài)下建立的新區(qū)，成本增加，它的活力就大大下降。

這還涉及到中國(guó)行政區(qū)劃的問(wèn)題。以陜西西咸新區(qū)為例，原來(lái)咸陽(yáng)和西安都有動(dòng)力，讓兩個(gè)城市在發(fā)展過(guò)程中連為一體。但是，為了所謂的避免攤大餅，形成一個(gè)獨(dú)立新區(qū)，設(shè)置了新的政府機(jī)構(gòu)，實(shí)際上把兩個(gè)政府（西安和咸陽(yáng)）的積極性打消了，導(dǎo)致新區(qū)的功能很難得到原有兩個(gè)城市政府的支撐，新區(qū)的投入成本加大。

城市不是被人為規(guī)劃出來(lái)的

新區(qū)還存在著很多其他的問(wèn)題。比如，怎樣去建立新區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式，很多人把新區(qū)設(shè)計(jì)成生態(tài)的一種現(xiàn)象，大量的生態(tài)空間來(lái)彌漫于整個(gè)新區(qū)，但這就會(huì)造成整個(gè)新區(qū)人口密度下降，發(fā)展成本升高。

通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的新區(qū)，一定會(huì)增加城市發(fā)展成本。我們應(yīng)該了解城市發(fā)展規(guī)律，所謂城市發(fā)展規(guī)律，最基本一條，城市是在自然的、特殊的環(huán)境下生長(zhǎng)出來(lái)的，而很少是人們開(kāi)發(fā)出來(lái)的；是沿著原來(lái)的城市居民區(qū)，自然向外蔓延的，很少是被規(guī)劃出來(lái)的。特別要強(qiáng)調(diào)：城市不是被人為規(guī)劃出來(lái)的。

只有在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我們才可以動(dòng)用行政的資源，用主觀意志來(lái)推動(dòng)一個(gè)一個(gè)新區(qū)建設(shè)，但絕大部分新區(qū)如果是在主觀的意志下，在行政的擴(kuò)張下，走向這種固定的趨勢(shì)，就會(huì)必然導(dǎo)致出現(xiàn)鬼城，希望所有的新區(qū)建設(shè)者都應(yīng)該記住這個(gè)規(guī)律。

城市要減少它的行政成本，不能通過(guò)新區(qū)來(lái)盲目擴(kuò)大整個(gè)等級(jí)規(guī)模，在很多城市已經(jīng)出現(xiàn)了這種趨向。這種趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)避免。

（作者系國(guó)家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)建設(shè)中心主任，本文是他在“中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展論壇”的主旨發(fā)言，有刪節(jié)。）endprint