張琰

發(fā)展的過程伴隨著更新與擴張，對今天的中國城市而言，是現(xiàn)實的寫照。有數(shù)據顯示，1978年中國城市的數(shù)量只有193個，2013年已經增加到658個，增長2.4倍；人口在100萬以上的城市從1978年的29個，增加到2010年的140個，增長38倍，其中1000萬以上人口的城市，從0個發(fā)展為現(xiàn)在的6個。

國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心2013年調研的12個省會城市全部提出要推進新城新區(qū)建設，共規(guī)劃建設了55個新城新區(qū)，其中沈陽要建設13個新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個新城新區(qū)。

這12個省的144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設了200個新城新區(qū)，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區(qū)；而在161個縣級城市中，提出新城新區(qū)建設的有67個，占41.6%。大多數(shù)城市已經將新城新區(qū)建設付諸行動，并非僅僅存在于規(guī)劃。

數(shù)量如此龐大的“新城新區(qū)”，是為城鎮(zhèn)化提供了出路，還是又一輪跟風似的“大躍進”？

2014年4月19日，《瞭望東方周刊》與發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心共同主辦了“中國新城新區(qū)”發(fā)展論壇，河北冀南新區(qū)、保定白溝、蘇州工業(yè)園區(qū)、珠海橫琴新區(qū)等一批有代表性的新城新區(qū)管理者齊聚一堂，就管理和建設的實際經驗和發(fā)展中遇到的困惑等等，進行了交流。

冀南新區(qū)：新城新區(qū)新業(yè)新人

河北邯鄲地處中原腹地，是一座歷史名城，建城距今已有3000年。

2012年10月19日，河北省冀南新區(qū)黨工委、管委會正式揭牌。同年11月17日，國務院正式批復《中原經濟區(qū)規(guī)劃（2012-2020年）》，其中提出“邯鄲依托冀南新區(qū)建設全國重要的先進制造業(yè)基地，成為在中原經濟區(qū)內具有重要影響力的中心城市”，“將邯鄲打造成為中原經濟區(qū)與環(huán)渤海等經濟區(qū)域合作交流的北部門戶”。 隨后，邯鄲市出臺《關于全面加快邯鄲冀南新區(qū)建設的若干意見（暫行）》，舉全市之力支持冀南新區(qū)開發(fā)建設。

冀南新區(qū)位于晉冀魯豫四省交界區(qū)域中心、邯鄲市中心城區(qū)南部，地處京津冀一體化戰(zhàn)略和中原經濟區(qū)戰(zhàn)略兩大國家級戰(zhàn)略的交匯區(qū)域。

根據冀南新區(qū)黨工委書記、管委會主任李德進介紹，新區(qū)的空間布局為，“一區(qū)、兩港、九園”。一區(qū)指的是生態(tài)田園多點式新區(qū)，兩港有航空港、內陸港，同時配套九個不同產業(yè)類型的園區(qū)。

新區(qū)的發(fā)展定位是，全國重要的先進裝備制造業(yè)基地、四省交界區(qū)域現(xiàn)代物流樞紐、中原經濟區(qū)與環(huán)渤海等經濟區(qū)域合作交流的北部門戶、現(xiàn)代山水田園生態(tài)新區(qū)。

目前幾個產業(yè)發(fā)展都已初具規(guī)模，特別是先進的裝備制造業(yè)和央企、大型企業(yè)及上市公司的合作越來越多。在新材料產業(yè)，發(fā)揮邯鄲煤炭資源優(yōu)勢，低碳可持續(xù)新材料研究方面第一個建立了煤化循環(huán)產業(yè)。

李德進說，邯鄲和北京央企、國企合作企業(yè)多達80家，合作情況較好，作為京津冀發(fā)展的重要平臺，既有歷史的基礎，也有良好的前景。比如，在沿海合作方面，2013年年底邯鄲到黃驊港鐵路正式通車，該鐵路通過擬建的邢（臺）和（順）與陽涉線通連，將形成晉中南、冀中南地區(qū)最為便捷的出海通道。

但在新區(qū)的建設和發(fā)展過程中仍然面臨諸多問題。

在李德進看來，與新城新區(qū)相匹配的還應該有兩個主題詞就是---新業(yè)、新人。如果新城新區(qū)沒有新業(yè)和新人，新城新區(qū)就無法支撐起來?！霸谛鲁切聟^(qū)發(fā)展的問題上，必須解決好這幾者之間的關系，產業(yè)、城市和人的結構互動關系，但這是一個有待破解的難題。”

白溝新城：選準產業(yè)

同處河北的保定，最近成了輿論追逐的熱點。距離保定62公里的白溝新城是個縣級市，這里地方雖小，卻頗有名氣，被譽為“中國箱包之都”。

白溝原為隸屬于保定高碑店市的一個小鎮(zhèn)，是我國北方知名商品集散中心，也是河北省唯一國家級經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點，1992年設立副縣級建制鎮(zhèn)。

2008年7月，河北保定市委、市政府出臺“一主三次”城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要，啟動白溝白洋淀溫泉城次中心城市建設。2010年8月17日，經河北省委批準，河北省機構編制委員會下發(fā)《關于組建保定市白溝新城管理機構的通知》，組建中共保定白溝新城工作委員會和白溝新城管理委員會，確定白溝新城為副廳級建制。

白溝新城成立后，繼續(xù)發(fā)展箱包制造批發(fā)等已有的優(yōu)勢，打造北方的商貿集散地和“中國北方第一大購物天堂”。

白溝新城黨工委副書記、管委會常務副主任楊建軍認為，新城新區(qū)的發(fā)展必須有產業(yè)的支撐。白溝目前有四大產業(yè)，首先就是箱包制造。現(xiàn)在白溝共有380多家箱包制造企業(yè)，另有上萬家的個體加工戶，帶動著周邊十個縣五十多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近百萬從業(yè)人員的大的產業(yè)群體。

白溝還擁有430多萬平方米的商業(yè)市場，包括11個商城和4個專業(yè)的批發(fā)市場，商戶近3萬，其中僅箱包經營戶就達到12000家，商品種類150個大類，250萬個花色品種。2013年白溝市場的成交規(guī)模達624億元。

第二個產業(yè)是隨著商貿發(fā)展起來的現(xiàn)代物流業(yè)。目前全國26家快遞企業(yè)在白溝設有分支機構，每天的快遞出貨量十萬件左右。

第三是旅游休閑產業(yè)。比如充分利用溫泉城和購物形成的旅游專線，打造休閑旅游產業(yè)，“每天到白溝購物休閑的人員都在十萬人左右”。

第四大產業(yè)，也是當前發(fā)展比較快的電子商務產業(yè)。據統(tǒng)計，2013年白溝共有電商12600多戶，僅在淘寶網上的營業(yè)額，就達到40多億元。

楊建軍說，作為新城的管理者，他認識到，發(fā)展必須有產業(yè)的支撐，但首要的問題是選準產業(yè)。產業(yè)不能同質化，不能是在同一個區(qū)域里競爭性太大的產業(yè)。

比如，白溝選擇了箱包產業(yè)，如果在廣州，選箱包就沒有生命力，但在北方，選箱包產業(yè)就比較有生命力，白溝每年的箱包產量約7.5億只，占全國箱包產量將近1/3。通過箱包產業(yè)，聚集到白溝的人達12萬?！坝辛巳?，對城市發(fā)展就會起到促進作用，所以我們形成了以產促城、以城帶產、產城融合的發(fā)展思路。”endprint

蘇州工業(yè)園區(qū)：走市場化之路做新城新區(qū)

從時間概念界定的話，早在1994年就建成的蘇州工業(yè)園區(qū)不能被劃進“新城新區(qū)”。

1994年2月11日，國務院下達《關于開發(fā)建設蘇州工業(yè)園區(qū)有關問題的批復》。同年2月26日，在李鵬總理和吳作棟總理的見證下，李嵐清副總理和李光耀總理分別代表中新兩國政府在北京簽署了合作開發(fā)建設蘇州工業(yè)園區(qū)的協(xié)議。5月12日，蘇州工業(yè)園區(qū)破土啟動。當時的外經貿部批準蘇州市開發(fā)公司與新加坡開發(fā)財團組建合資公司，從事工業(yè)園區(qū)內的土地開發(fā)經營，合資期限30年。

“我認為，蘇州工業(yè)園區(qū)是中國第一個走市場化之路做新城新區(qū)的地方。市場化起決定作用，是一個新型城鎮(zhèn)化的示范?！?中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)集團股份有限公司黨委書記、總裁趙志松說，“大多數(shù)人所理解的中國和新加坡合作都認為是兩國政府的合作，實際上，蘇州工業(yè)園區(qū)的操作手法完全是市場化的。新方由24家企業(yè)共同組建新方成員，代表新加坡政府，名義上是新加坡政府，但實際上是市場化手段。中方也是一樣，由十幾家央企組建而成。雙方共同組建了現(xiàn)在的中新集團?！?/p>

成立初期，蘇州工業(yè)園區(qū)就有兩個定位：一個是行政主體，也就是管理主體；一個是開發(fā)主體，也就是市場化運作主體。

之所以稱之為市場化的新區(qū)，是因為從新區(qū)的選址開始就依靠市場，而非政府的強制導向。

為什么選在蘇州？靠近上海，人力資源、歷史文化、人口結構，交通區(qū)位種種因素決定選址在蘇州；而在蘇州選址也同樣依靠市場。蘇州工業(yè)園區(qū)跟老城區(qū)無縫對接，就隔一條馬路。為什么？“因為它的資源集聚性，公共資源的有效利用?！?/p>

“這看起來像‘攤大餅的發(fā)展模式，但卻不同于傳統(tǒng)的‘攤大餅。傳統(tǒng)的‘攤大餅是指有一個中心，然后一個圈圈畫出來。但蘇州工業(yè)園區(qū)不是這樣，是慢慢形成了一個多中心的城市擴張。經過二十年的發(fā)展，蘇州工業(yè)園區(qū)已經形成了商業(yè)、工業(yè)、居住三項和諧的發(fā)展，并且跟老城區(qū)形成了良性互補關系。” 趙志松說。

如今的蘇州工業(yè)園區(qū)實際上就是一座現(xiàn)代化、國際化、園林化的新城，“蘇州分為老蘇州、新蘇州、洋蘇州，蘇州工業(yè)園區(qū)就是洋蘇州。園區(qū)不僅是產業(yè)高地，也是金融高地，還是服務業(yè)高地?！?/p>

橫琴新區(qū)：借助地緣優(yōu)勢

地處珠海的橫琴新區(qū)是國務院批復的第三個國家級新區(qū)。2009年8月14日，國務院正式批復《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，橫琴成為探索粵港澳緊密合作新模式的新載體。同年12月16日，橫琴新區(qū)正式成立，實行比經濟特區(qū)更加特殊的政策。

“新城新區(qū)的定位一定要準確，橫琴新區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢非常明顯，橫琴到澳門最近的地方是丹仔，只有175米左右；從橫琴到香港也不過40分鐘，因此要充分發(fā)揮橫琴的粵港澳結合部的優(yōu)勢，推進與港澳緊密合作、融合發(fā)展?！敝楹Ｊ袡M琴新區(qū)管委會副主任蔡凌燕如是說。

因為區(qū)位優(yōu)勢明顯，橫琴新區(qū)的規(guī)劃和定位起點比較高?！稒M琴總體發(fā)展規(guī)劃》明確其發(fā)展目標是，經過10年到15年的努力，把橫琴建設成為連通港澳、區(qū)域共建的“開放島”，經濟繁榮、宜居宜業(yè)的“活力島”，知識密集、信息發(fā)達的“智能島”，資源節(jié)約、環(huán)境友好的“生態(tài)島”。

高端旅游業(yè)，如長隆國際海洋度假區(qū)，今年3月29日正式開業(yè)，這是一個世界級超大型綜合主題旅游度假區(qū)，它匯聚了全球主題公園和度假區(qū)設計、包裝、設備生產、制作等各類項目的最優(yōu)秀公司，運用了當今世界最先進的技術和手段，結合中國人自身的創(chuàng)意和經驗，是長隆人打造世界級民族品牌征程中的重要一步，是中國旅游行業(yè)比肩世界頂尖水平的代表之作。首期總投資超過200億元，全面建成后，預計每年將吸引超過2000萬來自世界各地的游客?！澳壳斑@里節(jié)假日游客每天能達到5萬人，高峰期高達8萬多人，”蔡凌燕說。

休閑旅游、商務服務、金融服務、文化創(chuàng)意、中醫(yī)保健、科教研發(fā)、高新技術等七大產業(yè)，成為橫琴的“主攻”方向。不少金融機構已經入駐，中國航空工業(yè)、中海油、中冶等大型國企也屬意這里，有的已簽約注資或開工建設。澳門大學橫琴島新校區(qū)的土建工程已全部完成。

然而，橫琴新區(qū)并沒有引進傳統(tǒng)加工制造業(yè)。蔡凌燕解釋說，“橫琴新區(qū)面積小，只有106.46平方公里，這里是綠色生態(tài)低碳城區(qū)，環(huán)境和空氣都非常好，PM2.5經常是在10以下，因此不能走其他新區(qū)工業(yè)化的老路。此外，橫琴新區(qū)房地產項目也不多，政府不靠賣地和房地產拉動經濟。”

在新區(qū)管理上，橫琴正在實施“三規(guī)合一”（經濟發(fā)展規(guī)劃，城市規(guī)劃，土地規(guī)劃），改變了傳統(tǒng)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃由于編制主體、編制方法、編制內容、實施主體的差異導致三大規(guī)劃普遍存在不協(xié)調、不統(tǒng)一的情形。

西咸新區(qū)：點狀布局避免“攤大餅”

從1992年上海浦東新區(qū)開始，到2014年的1月6日國務院再次批復兩個國家級新區(qū)---西咸和貴安。

地處西安和咸陽中間的西咸新區(qū)是首個以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國家級新區(qū)?！八煌谝话愕拈_發(fā)區(qū)、高新區(qū)，原來意義上的開發(fā)區(qū)和高新區(qū)，基本上以產業(yè)為主導。通過產業(yè)來發(fā)展經濟，而國家級新區(qū)，實際上就是一個新的城市，是一個完整的新城的概念?！?西咸新區(qū)研究院院長李應濟說。

為了更好地建設西咸新區(qū)，2013年5月，陜西專門成立了西咸新區(qū)研究院，為新區(qū)發(fā)展建設中的重大問題開展調查研究，為決策提供依據。李應濟在談到西咸新區(qū)的發(fā)展時，強調政府與市場的關系。他認為，在新城新區(qū)的發(fā)展中，政府應該順應經濟發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮市場的作用，引導和推動新城新區(qū)的發(fā)展。

在新城新區(qū)的發(fā)展過程中是走“攤大餅”的路，還是走點狀布局的路？

如今很多新城新區(qū)都選擇了“攤大餅”，“攤大餅”的方式使得城市土地邊際利用效率高，能夠快速提高城市的承載力等，但弊病也相當明顯，比如生態(tài)環(huán)境惡化，空氣水污染，交通擁堵等“大城市病”。而點狀布局，建設城市群，雖然建設成本高，但好處也很明顯，資源承載力大，沒有大城市病等。

西咸新區(qū)地處西安和咸陽兩座古都之間，兩城相距僅25公里，按照一般的發(fā)展，這兩座城市很容易“攤”到一塊，就形成一個具有大量城市病的“大餅”，在這種情況下，為了防止“攤大餅”，陜西省委省政府提出要“西咸一體化”，在中間地帶設立西咸新區(qū)。

西咸新區(qū)設立了五大組團，點狀布局，這五個新城的規(guī)模，設計是在30到50平方公里，但現(xiàn)在實際上也就是5平方公里?！拔艺J為不應該在初期就把攤子鋪得太大，那違背經濟發(fā)展規(guī)律?！?李應濟說。點狀布局之外的其他地區(qū)就是農村田園。這就是西咸新區(qū)提出的創(chuàng)新新城新區(qū)發(fā)展模式，建設現(xiàn)代田園城市。

對于西咸新區(qū)，陜西省委書記趙正永曾提出四句規(guī)劃理念：“核心板塊支撐、快捷交通連接、優(yōu)美小鎮(zhèn)點綴、都市農業(yè)襯托”，“以大開大合的城市發(fā)展形態(tài)，用組團方式建設現(xiàn)代田園城市”。endprint