周范才

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》發(fā)布后，西班牙《世界報》報道稱，中國將一名農(nóng)民變成一個充分享受權(quán)利的城市市民，最低成本為1.2萬歐元，換算成人民幣的話，約為10萬元。

這則報道曾在中國互聯(lián)網(wǎng)上廣為傳播。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，到2020年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率要達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，努力實現(xiàn)一億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，其主要標志之一便是推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，以及實現(xiàn)和戶籍人口公共服務(wù)均等化。然而，錢從哪里來？

4月19日，在上海舉行的“2014中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇”上，圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本問題，與會嘉賓爭辯激烈。

一個億是怎么來的

2014年3月5日，李克強總理作《政府工作報告》時公開提出，今后一段時期，要促進一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約一億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)一億人在中西部地區(qū)就近城市化。

這便是當前社會廣為關(guān)注的“三個一億人”目標。

4月19日，在出席“2014中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇”時，國務(wù)院研究室副主任黃守宏表示，“三個一億人”的提出，成為當前我國推進新型城鎮(zhèn)化最生動和明晰的目標，也終結(jié)了全國人口城鎮(zhèn)化討論中的不同意見和看法。

黃守宏說，過去討論城鎮(zhèn)化多是泛泛而談，圍繞著2020年全面建成小康社會將有多少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶，社會上始終有不同的方案、意見、觀點。經(jīng)過反復(fù)研究和科學(xué)測算，最終由李克強總理正式在《政府工作報告》中作為推進新型城鎮(zhèn)化目標提了出來。

為什么正好是一億？

黃守宏透露，一種解釋是根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化》規(guī)劃，到2020年，中國城鎮(zhèn)化率要達到60%，這意味著將有一億左右人進城；另一種測算是，當前中國進城的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口大約在2.4億，調(diào)查發(fā)現(xiàn)約70%愿意落戶，在扣除想落戶但不一定有能力等諸方面因素后，確定下來的預(yù)期目標就是一個億。

黃守宏說，“按照一個億測算，到2020年在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將占進城農(nóng)民的1/3左右?！?/p>

天下沒有城市是按規(guī)劃完成的

然而，從農(nóng)村出來的人會去哪個城市？知名經(jīng)濟學(xué)家、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁在“2014中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇”發(fā)表主題演講時，發(fā)出警示：“人往哪里去，學(xué)問非常大，由中央計劃體制去解決，一定會輸?shù)煤軕K。”

周其仁說，所有城市都認為會到自己那里去，事實上，有的城市能吸引人，但有的城市就算使出渾身解數(shù)，也是空空如也。過去，大家相信一條不成文的規(guī)定，只要搞好基礎(chǔ)設(shè)施，只要把公共服務(wù)做好，就會有人來。周其仁說，這個定理現(xiàn)在看來要重新檢驗，早期在極度缺少基礎(chǔ)設(shè)施的時候，哪里建，哪里就會人滿，但是自上個世紀90年代末面臨新一輪經(jīng)濟通縮，時任總理朱镕基在任時通過刺激鐵路、港口、碼頭、電站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動經(jīng)濟振興之后，情況已經(jīng)開始變化了。

周其仁提示現(xiàn)場與會的多位城市市長，“不是說城市夠級別，就會有吸引力，要看投資回報，如今很多地方已經(jīng)在開始擔心金融危機、債務(wù)違約，已經(jīng)不是每個地方都能變成中心城市了?！?/p>

“城市發(fā)展政府很重要，但是政府要尊重市場，天下沒有城市是按規(guī)劃完成的。”周其仁說。

負擔還是紅利

如果實現(xiàn)一名農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要10萬元，到2020年實現(xiàn)一億人的目標，那將是一個天文數(shù)字。不過，支付成本的同時也意味著收益。

全國人大常委、中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉在出席這次論壇時表示，在測算農(nóng)民工市民化要花多少錢的同時，也要看到能夠帶來多少收益，以及更長遠的利益是什么。

蔡昉說：“根據(jù)測算從全世界的角度來看，如果全世界勞動力障礙可以打破，產(chǎn)生的收益將是全世界GDP的122%?！边@意味著，在實現(xiàn)一個億的目標時，需要認真算賬。在蔡昉看來，算賬的目的是測算清楚真實的收益和真實的成本，如此才相信改革可以帶來紅利，改革才不會被人反對。

蔡昉說，2010年之后，沿海地區(qū)出現(xiàn)勞動力短缺，今年也面臨招工難題，2015年之后勞動力會一直減下去，這意味著中國正在喪失人口紅利，相應(yīng)會導(dǎo)致經(jīng)濟增長速度下滑。過去2年不再是2位數(shù)的增長，不是因為外部需求沖擊造成的，而是因為人口紅利缺失造成的。

如何增加勞動力供給？他認為，延緩?fù)诵莶皇强尚械霓k法，因為瀕臨退休的人不一定能學(xué)到新的技能，很大部分還得來自農(nóng)民工，這就意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將迎來機遇。

問題是，如何分擔其中成本？蔡昉說，改革有收益，也有損失，但只要總收益大于損失，就能用獲得的凈收益補充改革中的損耗。這用官方的話說，就是要對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本進行分擔。蔡昉建議，當前講到的成本分擔主要是企業(yè)、居民、政府之間分擔，更重要的應(yīng)是各級政府之間進行分擔。

聽完蔡昉的發(fā)言后，出席論壇的成都市市長葛紅林表示了不同意見。在他看來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不應(yīng)該成為一個分擔問題。葛紅林說，進城農(nóng)民工是財富創(chuàng)造者，不應(yīng)被視為成本和包袱，沿海城市應(yīng)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口視為新型城鎮(zhèn)化的二次紅利。

葛紅林認為，凡是能夠進城并能站穩(wěn)腳跟的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，實際上通過工作貢獻了勞動力剩余價值、繳納社保和個人所得稅，已經(jīng)成為城市財富的創(chuàng)造者?？傮w上講，他們的轉(zhuǎn)移成本通過勞動其實已經(jīng)解決。

推進“單位人”、“土地人”變?yōu)椤吧鐣恕?，是這幾年成都大刀闊斧推進城鄉(xiāng)一體化的主要思路。葛紅林透露，成都堅持將產(chǎn)權(quán)明晰作為賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的首要工作，特別是在2010年建立了戶口在居住地登記、隨居民流動自由遷徙的城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度，農(nóng)民進城不以犧牲宅基地、承包地等財產(chǎn)權(quán)為代價，可以帶產(chǎn)權(quán)進城，改變了“土地換社保、土地換戶口”等傳統(tǒng)做法，保障了城鄉(xiāng)居民在戶籍所在地享有平等的基本公共服務(wù)、社會保障和社會福利。endprint

葛紅林介紹，成都經(jīng)過四年實踐，并未出現(xiàn)一些人擔心的農(nóng)民蜂擁進入中心城區(qū)的現(xiàn)象，這是因為現(xiàn)在成都農(nóng)民無論生活在城市還是農(nóng)村，都沒有太大的公共服務(wù)差距，長期附著在城鄉(xiāng)戶籍差異上的權(quán)利不平等已經(jīng)有效破除。

錢從哪里來

2014中國城鎮(zhèn)化高層論壇由國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心、世界經(jīng)濟論壇、世界銀行聯(lián)合主辦，今年的主題是“政府與市場”，這便也是探討農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔的兩個方向。

國開金融有限責(zé)任公司副總裁兼中國新城鎮(zhèn)開發(fā)有限公司副主席左坤在出席這次論壇時表示，過去十幾年中國城鎮(zhèn)化進程，基本上是以政府主導(dǎo)推動，但由此帶來的后果就是地方政府嚴重的債務(wù)負擔。

左坤透露，為防控地方債風(fēng)險，一些地方已經(jīng)加大對地方投融資的管控力度?！耙郧笆±锸遣还艿厥泻涂h的融資的，但現(xiàn)在都要審批?！边@使得地方政府在推動城鎮(zhèn)化時有心無力?！罢疀]有錢什么都做不了，甚至有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)更加消極，因為做多了反而容易出問題?！?/p>

“土地財政”一直是輿論抨擊最多的話題。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為，要充分看到除市場之外，中國政府在推動經(jīng)濟增長中的巨大作用。“中國有一套獨特的和行政管理體制吻合的發(fā)展機制：利益推動機制?！崩铊F說，政府之所以積極推動經(jīng)濟發(fā)展，是因為“政府有自己的利益”，即一方面通過土地獲得開發(fā)性支出，另一方面是借此保證城鎮(zhèn)戶籍居民利益。

李鐵對成都推動城鄉(xiāng)一體化實踐表示出濃烈興趣，但對同樣模式是否能在其他大中城市推廣表示疑問。比如，北京2400萬人口中有800萬外來人口，如果這800萬人口跟戶籍人口的公共服務(wù)一樣，將意味著戶籍人口在高考等方面的福利大幅度降低，這可能使得北京排斥外來人口。

對此，成都市長葛紅林在談及“錢從哪里來”時認為，在現(xiàn)行制度下，地方建設(shè)對土地收益依賴度較高，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房等都寄希望于從土地出讓收益中來籌集，因此土地收益起到了以城帶鄉(xiāng)的支撐作用。但是，隨著城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)民要求提高土地增值收益分配，征地成本越來越高，土地出讓收益越來越少，加上土地資源的有限性，土地收益格局將難以長期維持。

葛紅林認同周其仁的主張，認為關(guān)鍵是要認識到社會資本的逐利性，解決投資“回報”問題，堅持圍繞“回報”進行投融資制度設(shè)計，沒有直接回報的項目必須由政府承擔起投資責(zé)任。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》對此有明文表述：要建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責(zé)任；同時，該規(guī)劃也指出，各級政府應(yīng)根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，承擔相應(yīng)的財政支出責(zé)任，增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶較多地區(qū)政府的公共服務(wù)保障能力。

國家發(fā)改委主任徐紹史在4月19日的發(fā)言中透露，下一步推進的改革重點之一，是改革財稅體制，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，使城市政府的財力與公共服務(wù)事權(quán)相匹配；同時，加快建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機制，建立健全地方債券發(fā)行管理制度，不斷創(chuàng)新融資工具，通過多種渠道吸引社會資本參與城市建設(shè)。endprint