董曉寒

馬年開局，社保先行。

2月7日，春節(jié)長假后上班的第一天，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱城居保），建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（下稱城鄉(xiāng)居保）。消息一出，引來熱議。

“這個(gè)蛋糕本來并不誘人，只是很多人誤會(huì)了。”中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長唐鈞強(qiáng)調(diào)，決定中所指的“城鎮(zhèn)居民”，并非居住在城鎮(zhèn)的全部居民，而只是“城鎮(zhèn)未就業(yè)群體”。

目前，中國公共養(yǎng)老體制至少四軌并行，按照參保對象分為國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)未就業(yè)群體以及農(nóng)民，此次并軌的是后兩者。

新農(nóng)保建立于2009年，替代了之前的“老農(nóng)?！保槍r(nóng)民設(shè)立，而2011年試點(diǎn)的城居保，針對城市18-60歲處于工作年齡但沒有工作的居民。

“由于新農(nóng)保和城居保兩種制度極為類似，又是先后設(shè)立，而且城居保的參保人數(shù)較少，兩種制度的合并和統(tǒng)一其實(shí)并不存在操作難度。”唐鈞說道。

武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長董登新向《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》表示，“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一，只是養(yǎng)老金并軌的第一步。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工具有最強(qiáng)的繳費(fèi)能力，卻至今仍未加入社保，這既不利于社保公平，也不利于社?？沙掷m(xù)發(fā)展?！?/p>

唐鈞表示，中國公共養(yǎng)老體制遠(yuǎn)不止四軌，公務(wù)員、事業(yè)單位人員、企業(yè)職工、農(nóng)民、城鎮(zhèn)未就業(yè)群體、軍人和農(nóng)民工的養(yǎng)老體制各不相同，現(xiàn)在將農(nóng)民和城鎮(zhèn)未就業(yè)群體合并了，“雖然意義不太大，但也是一個(gè)進(jìn)步。”

二者統(tǒng)一操作不難

雖然國務(wù)院剛剛做出“全國統(tǒng)一”的決定，但事實(shí)上，有些省份在2011年城居保起步之初直接就將兩種制度合二為一。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)署2012年發(fā)表的《全國社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果》透露，截至2011年底，全國已有683個(gè)縣將新農(nóng)保和城居保合并實(shí)施了城鄉(xiāng)居保，另有新農(nóng)保參保人2.11億人，城居保參保人625萬人。

一年前，人社部的“統(tǒng)計(jì)公報(bào)”就已經(jīng)將兩種制度數(shù)據(jù)合并統(tǒng)計(jì)：2012年末全國所有縣級(jí)行政區(qū)全面開展國家城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，年末城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)4.84億人。

這兩項(xiàng)制度的參保人群有很多相似之處，比如都沒有長期穩(wěn)定的工作，更沒有固定單位。在保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)上，這兩項(xiàng)制度也非常相像，比如都設(shè)立了個(gè)人賬戶，個(gè)人向賬戶里繳費(fèi)，繳費(fèi)公式也類似，其中新農(nóng)保每人每年繳費(fèi)從100-500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100-1000元有10檔選擇。兩種制度養(yǎng)老金發(fā)放公式也類似，分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，而且都是到60歲開始每人每月固定開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。

人社部新聞發(fā)言人李忠1月24日表示，全國已有15個(gè)省份建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，分別是：廣東、福建、江蘇、浙江、山東、天津、北京、重慶、湖北、河北、河南、山西、內(nèi)蒙古、寧夏和甘肅。在國務(wù)院做出“全國統(tǒng)一”的決定后，不少省份迅速出臺(tái)本省實(shí)施細(xì)則。

待遇不足低保一半

對于將近5億的參保人而言，他們更關(guān)心養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)是否上調(diào)。

山西市場一袋25公斤的普通面粉售價(jià)都在80元以上，而當(dāng)?shù)匾晃晦r(nóng)民的月養(yǎng)老金僅65元，還不足以買一袋面粉。每個(gè)月的養(yǎng)老金對他們來說，只能是聊勝于無。

2013年底，人社部部長尹蔚民在全國人力資源和社會(huì)保障工作會(huì)議上透露，當(dāng)前中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金月人均81元。民政部數(shù)據(jù)顯示，2013年城市低保對象月人均保障標(biāo)準(zhǔn)為373元，月人均補(bǔ)助252元，總計(jì)月人均可拿到625元。農(nóng)村低保年人均保障標(biāo)準(zhǔn)為2434元，月人均補(bǔ)助111元，合計(jì)月人均可得到313元。

與此相比，養(yǎng)老金還不及城市低保金的1/7，是農(nóng)村低保金的1/3，甚至很多地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老金仍維持在每月55元的領(lǐng)取水平上。

個(gè)人賬戶養(yǎng)老金每月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)由個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以139（即全國平均壽命71.6減60后乘以12個(gè)月）計(jì)算得出，個(gè)人賬戶包括個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼和其他來源的繳費(fèi)資助，賬戶儲(chǔ)存額每年參考央行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息。而基礎(chǔ)養(yǎng)老金則由政府全額支付，國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。

本刊記者查閱各省新出臺(tái)的城鄉(xiāng)居保實(shí)施細(xì)則，發(fā)現(xiàn)多數(shù)省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金雖然較國家標(biāo)準(zhǔn)有所上調(diào)，但增加部分由當(dāng)?shù)刎?cái)政承擔(dān)，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，上升幅度仍然有限，維持在100元以下。如內(nèi)蒙和甘肅為每人每月60元，廣東和山西為65元，福建和寧夏為70元，重慶則為80元，浙江為100元。也有部分省市仍維持國家標(biāo)準(zhǔn)的每人每月55元，如湖北。

盡管各市可根據(jù)本省最低標(biāo)準(zhǔn)上酌情增加，但相對來說依然非常低。而基礎(chǔ)養(yǎng)老金超過100元的省份寥寥可數(shù)，其中最高的是上海，今年1月1日起上調(diào)為每人每月540元，涉及46萬城鄉(xiāng)居保參保人。

在2009年新農(nóng)保啟動(dòng)之前，國務(wù)院確定中央財(cái)政對農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為55元，依據(jù)是2008年農(nóng)村低保人均每月補(bǔ)助50.4元。2011年試點(diǎn)的城居保，基礎(chǔ)養(yǎng)老金也是55元?，F(xiàn)在國家對農(nóng)村低保人均補(bǔ)助已經(jīng)翻倍，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)一直未變。

到目前為止，關(guān)于城居保和新農(nóng)保合并的細(xì)則尚未出臺(tái)，合并后養(yǎng)老金會(huì)否提高還是個(gè)懸念。唐鈞提出，希望基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)能夠增加，“因?yàn)閺?009年到現(xiàn)在，物價(jià)上漲不少?！彼硎?，政府財(cái)政收入不是問題。中國財(cái)政增速不僅遠(yuǎn)高于同期GDP增速，更遠(yuǎn)高于同期人均可支配收入增速。2012年中國社會(huì)保障與就業(yè)財(cái)政支出占財(cái)政支出的比重僅為10%，遠(yuǎn)低于歐美、日本等國30%的比重，占GDP的比重僅為2.43%。

打破城鄉(xiāng)二元路徑仍待探索

“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一，只是養(yǎng)老金并軌的第一步，因?yàn)檫@兩類人群養(yǎng)老金給付水平不高，這一步操作相對簡單。”董登新表示，社會(huì)保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌、養(yǎng)老金并軌是一個(gè)“三部曲”。

在現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工具有最強(qiáng)的繳費(fèi)能力，卻至今仍未加入社保，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國家財(cái)政承擔(dān)，養(yǎng)老金平均替代率高達(dá)80%以上。而企業(yè)職工不但需要繳納養(yǎng)老金，且養(yǎng)老金平均替代率不足50%，這種不同的制度安排不僅有損公平與效率，也無法適應(yīng)全球化、市場化背景下人口流動(dòng)、身份變換的現(xiàn)實(shí)需要。

因此，實(shí)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老金并軌，意義尤為重大。董登新認(rèn)為，“這第二步改革只要政府帶頭，操作也無難度。這兩大群體合并，是有公平的制度基礎(chǔ)的。政府是改革的決策者，它應(yīng)該有推動(dòng)力，否則改革無法進(jìn)行下去，更何況，他們不吃虧。”

“養(yǎng)老金并軌難度最大的是第三步：城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌。因?yàn)檫@兩類人群收入差別太大，并軌操作比較困難。”董登新說道。

中國社科院發(fā)布的2014年《社會(huì)藍(lán)皮書》中顯示，2012年城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金2.09萬元，新農(nóng)保為859.15元，兩者養(yǎng)老金水平相差24倍之多。長期潛伏在城鄉(xiāng)之間的鴻溝日益顯現(xiàn)。

過去，農(nóng)民對養(yǎng)老問題遠(yuǎn)沒有收入問題敏感，主要是因?yàn)槭掷镉型恋?，但近年來，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程快速推進(jìn)，部分農(nóng)民逐步失去了賴以生存的土地，涌入城市，卻無法在城市享受到公平的社保。

唐鈞認(rèn)為，將新農(nóng)保設(shè)計(jì)的低成本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推展到“城鎮(zhèn)居民”，并將兩種身份的養(yǎng)老制度合二而一，從某種意義上說，就是在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外來解決“新移民”未來的養(yǎng)老問題。

合并后的“城鄉(xiāng)居保”，必須重新考慮確定養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的原則，并通過一段時(shí)間的過渡，使之能夠真正確保滿足“城鄉(xiāng)居民”的基本生活需求。從這意義上說，“統(tǒng)一城鄉(xiāng)居?！眱H是邁出第一步。