■ 馬世發(fā)/黃宏源/蔡玉梅/念沛豪

（1.中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣東 廣州 5102751；2.遼寧師范大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院,大連 116029；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；4.北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院，北京 100875）

基于三生功能優(yōu)化的國土空間綜合分區(qū)理論框架

■ 馬世發(fā)1/黃宏源2/蔡玉梅3/念沛豪4

（1.中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣東 廣州 5102751；2.遼寧師范大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院,大連 116029；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；4.北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院，北京 100875）

國土空間綜合分區(qū)必須要從立體層面建立新的空間認(rèn)知。國土空間三生功能理論給出了宏觀尺度國土認(rèn)知的基本范式，其與微觀尺度的三生空間有著顯著的區(qū)別，三生功能源于三生空間，但又高于三生空間的局限。在進(jìn)行國土空間綜合分區(qū)時(shí)，需要進(jìn)行國土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分；在分區(qū)的基礎(chǔ)上，三生功能的空間協(xié)同優(yōu)化可依據(jù)“反規(guī)劃”理論實(shí)施。國土空間綜合分區(qū)可以通過一個(gè)“千層餅”模型描述，綜合分區(qū)就是按照區(qū)內(nèi)功能相似、區(qū)間功能差異的分區(qū)原則對“千層餅”進(jìn)行切分。湖南省國土空間綜合分區(qū)范例表明，利用三生功能解釋國土空間優(yōu)化是可行的，所構(gòu)建的理論模型也易于理解，劃分的結(jié)果符合國土規(guī)劃的綜合性定位需求。

國土規(guī)劃；國土空間綜合分區(qū)；三生功能；空間優(yōu)化；三生空間

0 引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國人口增長面臨的各種資源環(huán)境壓力不斷加劇，迫切需要通過國土規(guī)劃做好頂層設(shè)計(jì)，抑制盲目無序、破壞性、不可持續(xù)的開發(fā)[1]。當(dāng)前，在新型城鎮(zhèn)工業(yè)化、社會信息化與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等多種新技術(shù)革命一起催生的背景下，研究和制定國土規(guī)劃對指導(dǎo)我國國土空間可持續(xù)開發(fā)、滿足未來人口增長極限的需求、實(shí)現(xiàn)國土空間梯度均衡具有重要的戰(zhàn)略意義，而編制國土規(guī)劃的核心是國土空間綜合分區(qū)[2]。為此，本文將圍繞分區(qū)的內(nèi)涵、理論以及分區(qū)的決策過程進(jìn)行相關(guān)探討。

1 國土空間綜合分區(qū)的基本形式

國土規(guī)劃的主要表現(xiàn)形式是將國土空間劃分為若干不同的片區(qū)，為國家制定差別化的國土空間管理政策提供服務(wù)，如差別化的產(chǎn)業(yè)政策、稅收、財(cái)政、干部績效考核等，目的是通過差別化政策引導(dǎo)國土空間可持續(xù)發(fā)展[3]。國土空間分區(qū)通常是面向大尺度的國土空間管理，如全國或者省域，其劃分的每個(gè)片區(qū)都具有很強(qiáng)的地域綜合性，可簡稱為國土空間綜合分區(qū)[4]。國土空間綜合分區(qū)具有較強(qiáng)的多主題、多尺度要素空間集成特性，而且還具有非常明顯的1+1＞2尺度綜合效應(yīng)[5]。因此，進(jìn)行國土空間綜合分區(qū)定量決策的難點(diǎn)就是如何將各種自然與人文地理過程進(jìn)行尺度重構(gòu)，包括內(nèi)涵擴(kuò)大、不變或消亡，且空間集成要能突出宏觀尺度國土空間管理的主要矛盾。從表象上看，國土空間綜合分區(qū)就是對國土空間進(jìn)行一個(gè)劃分，但其科學(xué)內(nèi)涵卻不僅僅如此。從服務(wù)國土規(guī)劃管理來看，國土空間綜合分區(qū)的決策理念要更具高度，面向的空間也更宏大，并且涉及國土空間的諸多要素。當(dāng)所有的自然和人文過程要素在宏觀尺度國土空間集成時(shí)，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了微觀土地用途規(guī)劃，即國土空間綜合分區(qū)并不是全國土地利用綜合分區(qū)的一個(gè)翻版，必須要從立體層面建立新的空間認(rèn)知。

2 國土空間綜合分區(qū)之歷史借鑒

國土空間綜合分區(qū)需要綜合自然與人文要素，其分區(qū)模式既有傳統(tǒng)自然地理區(qū)劃的基本特點(diǎn)，也有當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合性，重點(diǎn)是謀劃開發(fā)、保護(hù)與治理的空間政策格局。在我國的國土管理實(shí)踐中，出現(xiàn)過多種類似的國土空間分區(qū)模式，與之相關(guān)的分區(qū)主要有自然地理區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、單功能如農(nóng)業(yè)功能區(qū)劃、水功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃以及綜合性的主體功能區(qū)劃等等。

無論是基于自然生態(tài)系統(tǒng)特征的本底性分區(qū)，還是根據(jù)單功能分區(qū)，都是在某一歷史條件下提出的分區(qū)理論，著重解決當(dāng)時(shí)國土空間存在的特殊管理問題。然而，從當(dāng)前服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的國土規(guī)劃編制來講，傳統(tǒng)分區(qū)模式和策略均具有一定的局限性：自然地理和生態(tài)區(qū)劃著重自然生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)，較少考慮人文過程；經(jīng)濟(jì)區(qū)劃過度強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異化特色，忽視了資源環(huán)境承載力；單功能區(qū)劃雖然體系相對完整，但是部門利益特點(diǎn)明顯，不符合國土規(guī)劃的綜合性、基礎(chǔ)性戰(zhàn)略布局需求[6]。因此，當(dāng)前與國土規(guī)劃需求最接近的分區(qū)理念當(dāng)屬主體功能區(qū)劃[7]，但主體功能區(qū)重點(diǎn)在于謀劃城鎮(zhèn)工業(yè)化布局，顯然國土空間的戰(zhàn)略性布局并不只有城鎮(zhèn)工業(yè)化。因此，如何從綜合性角度，系統(tǒng)構(gòu)建國土空間差異化政策片區(qū)是當(dāng)前關(guān)于國土規(guī)劃研究的核心基礎(chǔ)性科學(xué)問題之一。國土規(guī)劃作為綜合性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性與約束性的空間規(guī)劃定位，包括“開發(fā)、保護(hù)與整治”三大政策內(nèi)涵[8]。為了分析這一問題，本文將“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”三生功能理論引入國土空間綜合分區(qū)過程，試圖回答利用三生功能協(xié)同優(yōu)化策略進(jìn)行國土空間綜合分區(qū)的可行性。

3 國土空間優(yōu)化的三生功能協(xié)調(diào)理論

3.1 國土空間的三生功能認(rèn)知

生態(tài)、生產(chǎn)與生活界定的“三生空間”最早出現(xiàn)于城市規(guī)劃實(shí)踐中，如自然保護(hù)區(qū)等屬于生態(tài)空間；商業(yè)用地、工業(yè)用地等屬于生產(chǎn)空間；居住用地、廣場等公共服務(wù)用地屬于生活空間。然而，當(dāng)“三生空間”表達(dá)的微觀地理現(xiàn)象在空間上進(jìn)行尺度集成時(shí)，一個(gè)空間評價(jià)單元可能由若干生態(tài)、生產(chǎn)與生活空間混合而成，并且這些混合成分無法在評價(jià)單元內(nèi)部進(jìn)行適當(dāng)分解。如果依然采用微觀尺度的認(rèn)知理念，顯然不符合宏觀尺度的分區(qū)需求。鑒于國土空間分區(qū)具有尺度綜合特性，本文認(rèn)為在宏觀尺度沿用“三生空間”的說法不太科學(xué)，畢竟宏觀尺度國土空間的任何一個(gè)地域都是“三生空間”的復(fù)合。關(guān)于宏觀尺度國土空間認(rèn)知本文建議采用“三生功能”進(jìn)行界定[9]?！叭δ堋痹从凇叭臻g”，但其從功能角度定位更符合宏觀尺度的國土空間認(rèn)知。

與常見的土地利用平面投影空間不同，國土是一個(gè)立體空間，具有長、寬、高三維屬性，其空間認(rèn)知范疇不僅依賴于地圖平面投影面積，還要考慮空間實(shí)體的重要性。例如，國土空間不僅有耕、林、草、水等平面可見的地理實(shí)體空間，也有地下礦藏空間，還有交通這種虛擬網(wǎng)絡(luò)空間，更有城鄉(xiāng)二元空間。這些空間相互之間重疊、沖突、獨(dú)立，以不同的存在模式共同組成國土空間。國土的每個(gè)子空間承載著相應(yīng)的功能，但空間與功能之間并不是嚴(yán)格的一一對應(yīng)關(guān)系，而是非常復(fù)雜的多對多關(guān)系。國土空間的三生功能認(rèn)知不僅包括空間規(guī)模的認(rèn)知，還包括了空間對象的屬性認(rèn)知。只有系統(tǒng)性地對國土空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行拆分，并分析空間與功能之間的相互作用關(guān)系，才能對國土空間綜合分區(qū)進(jìn)行建模，利用定量決策分析模型說明國土空間優(yōu)化的地理決策機(jī)理。

3.2 三生功能的協(xié)同優(yōu)化

國土空間三生功能理論給出了宏觀尺度國土認(rèn)知的基本范式，其與微觀尺度的三生空間有著顯著的區(qū)別，三生功能源于三生空間，但又高于三生空間的局限。例如，宏觀尺度國土生態(tài)功能主要是從生物多樣性、水源涵養(yǎng)、水土保持、荒漠化防治、洪水調(diào)蓄等方面構(gòu)建國土空間生態(tài)安全紅線[10]，其與城市生態(tài)敏感區(qū)保護(hù)劃定的生態(tài)控制線理念截然不同[11]。

實(shí)際上，無論國土空間如何開發(fā)與保護(hù)，最終都要服務(wù)人的發(fā)展[11]，人是國土空間開發(fā)與保護(hù)的最終服務(wù)對象，生活功能優(yōu)化實(shí)際上度量的就是城鄉(xiāng)關(guān)系。從生活功能來講，由于生產(chǎn)力與科技發(fā)展水平的限制，國土空間難以突破現(xiàn)有生產(chǎn)力基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)全域、全面開發(fā)。國土規(guī)劃的目的在于對一定時(shí)期內(nèi)的生產(chǎn)力進(jìn)行布局，協(xié)調(diào)出不同的國土空間生活功能格局。關(guān)于既定生產(chǎn)力的空間布局，實(shí)際就是關(guān)于生活空間均衡模式的選擇問題，比如“先富帶動(dòng)后富”的極化發(fā)展模式，“吃大鍋飯”的絕對均衡開發(fā)模式等等。

因此，國土規(guī)劃的核心內(nèi)容就是分析生態(tài)與生產(chǎn)空間的協(xié)同、競爭關(guān)系，在兼顧效率與生活均衡的同時(shí)，謀劃國土空間開發(fā)與保護(hù)格局。除了國土空間的開發(fā)與保護(hù)這個(gè)基本矛盾體，還有國土空間綜合整治。國土空間整治是一個(gè)動(dòng)態(tài)的歷史性范疇，目標(biāo)在于對國土空間過去存在的各種問題進(jìn)行修復(fù)，保證系統(tǒng)的良好運(yùn)行，其與開發(fā)、保護(hù)具有同等重要的作用[12]。

4 國土空間綜合分區(qū)實(shí)現(xiàn)過程

4.1 國土空間標(biāo)準(zhǔn)地域評價(jià)單元?jiǎng)澐?/p>

國土空間綜合分區(qū)的目的在于服務(wù)國土規(guī)劃編制。為了便于國土規(guī)劃實(shí)施與考核，一般基于某一級別的行政區(qū)劃（如縣域）進(jìn)行分區(qū)。然而，縣域單元之間的不可比性以及縣域內(nèi)部單元差異過大，都可能影響國土空間綜合分區(qū)效果。因此，在進(jìn)行國土空間綜合分區(qū)時(shí)，需要進(jìn)行國土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分，即將國土空間現(xiàn)有縣級行政單元進(jìn)行一定的拆分或重組，構(gòu)建空間可比單元，類似行政區(qū)劃重調(diào)?？臻g可比是進(jìn)行國土規(guī)劃的基礎(chǔ)，如歐盟進(jìn)行國土空間規(guī)劃時(shí)就通過人口標(biāo)準(zhǔn)對不同國家的不同行政區(qū)劃進(jìn)行重組，形成了動(dòng)態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計(jì)單元（NTUS）劃分方案[14]。

4.2 國土空間綜合分區(qū)的“千層餅”模型

在分區(qū)的基礎(chǔ)上，三生功能的空間協(xié)同優(yōu)化可依據(jù)“反規(guī)劃”理論實(shí)施，即首先構(gòu)建國土空間生態(tài)安全紅線；其次進(jìn)行廣義農(nóng)業(yè)化空間布局；再次勾勒出特殊性的生產(chǎn)空間（如景觀、礦產(chǎn)）；最后以生活功能優(yōu)化為導(dǎo)向，根據(jù)資源環(huán)境承載力，優(yōu)化城鎮(zhèn)工業(yè)化布局。

國土空間綜合分區(qū)可以通過一個(gè)“千層餅”模型描述?！扒语灐睓M向每一層表示某一功能在全域評價(jià)單元的相對位置，即功能序；而縱向上則表達(dá)了每個(gè)地域在每種功能上的相對強(qiáng)弱，即功能位。在“千層餅”模型表達(dá)的功能“位-序”關(guān)系通過一致性檢驗(yàn)后，國土空間綜合分區(qū)就是按照區(qū)內(nèi)功能相似、區(qū)間功能差異的分區(qū)原則對“千層餅”進(jìn)行切分，但最終都需要通過定性與定量相結(jié)合的方法，進(jìn)行“自上而下”與“自下而上”反復(fù)推敲形成。

4.3 國土空間綜合分區(qū)政策定位與命名

圖1 湖南省國土空間綜合分區(qū)范例

國土空間綜合分區(qū)命名一般可按照“地域+優(yōu)勢復(fù)合主導(dǎo)功能+政策”的方式[15]。地域前綴就是能通俗易懂地表達(dá)該地域?qū)儆趪量臻g的那個(gè)位置；主導(dǎo)復(fù)合型功能就是從“千層餅”模型提取的片區(qū)優(yōu)勢主導(dǎo)功能，可遵循“三生功能”三選二的復(fù)合型原則。政策定位就是關(guān)于某個(gè)功能的國土空間開發(fā)、保護(hù)、整治定位，如優(yōu)先開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)，培育、保護(hù)、治理等等。以湖南省為案例，最終得到國土空間綜合分區(qū)如圖1所示。

5 結(jié)論與討論

國土空間綜合分區(qū)是關(guān)于階段性的國土空間開發(fā)、保護(hù)與整治的政策定位，其不僅要高度集成，而且也要與部門管理相銜接。因此，如何系統(tǒng)性地分析國土規(guī)劃的定位、需求及理論基礎(chǔ)是當(dāng)前需要解決的核心問題。為了能系統(tǒng)性的說明和分析國土空間綜合分區(qū)模式，本文將“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”三生空間認(rèn)知體系進(jìn)行系統(tǒng)性的尺度升華，嘗試?yán)谩叭δ堋苯忉寚量臻g綜合分區(qū)理論范式。過程性論證表明，利用三生功能解釋國土空間優(yōu)化是可行的，所構(gòu)建的理論模型也易于理解，劃分的結(jié)果也符合國土規(guī)劃的綜合性定位需求。雖然本文從理論框架上闡述了利用三生功能協(xié)同優(yōu)化進(jìn)行國土空間綜合分區(qū)的可行性，但要實(shí)現(xiàn)國土空間綜合分區(qū)智能化研究還面臨諸多難題，如定量刻畫國土空間與功能之間的映射關(guān)系，以及功能之間的提升是協(xié)同、制約還是獨(dú)立關(guān)系，這都需要從決策機(jī)理上進(jìn)一步研究。

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Theoretical Framework w ith Regard to Comprehensive Sub-Areas of China’s Land Spaces Based on the Functional Optim ization of Production, Life and Ecology

MA Shifa1, HUANG Hongyuan2, CAI Yumei3, NIAN Peihao4
(1. School of Geography and Planning of Sun Yet-Sen University, Guangzhou Guangdong 5102751, China; 2.College of Urban and Environmental Sciences of Liaoning Normal University, Dalian 116029,China; 3. China Institute of Land Surveying and Planning, Beijing 100035; 4. School of Geography (SOG) in Beijing Normal University, Beijing 100875,China)

LThis paper points out that we must establish a new spatial cognition from spatial levels to underpin comprehensive subareas of China’s land spaces. The functional theories of production, life and ecology present the basic models of land cognition in macro-scale, which differ significantly from the space of production, life and ecology in micro-scale. The function of production, life and ecology comes from but higher than the lim itation of the space of production, life and ecology. Therefore, the standard areas need to be divided when we carry out the comprehensive sub-areas of land spaces. On the basis of subareas, space collaborative optim ization of the functions can be implemented according to “Negative Planning" theory. While comprehensive sub-areas of land space can be described through “Layer-cake Model”. And the comprehensive sub-areas of land space are to split the layer-cake according to the zoning principle that there are the similar functions inside the areas, and the functional difference between the different areas. This paper introduces an example in Hunan province. It shows that this is possible that explaining the space optim ization by using the function of production, life and ecology. The theoretical model is easy to understand. And the result also can meet the demand of land planning comprehensive orientation.

land planning; comprehensive national spatial partition; function of production, life and ecology; space optim ization; space of production; life and ecology

F062.1；F062.2

C

1672-6995（2014）11-0031-04

2014-05-22；

2014-07-10

“十二五“國家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目（2012BAB11B04）

馬世發(fā)（1985-），男，湖北省宜昌市人，中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院博士生，主要從事地理建模與空間規(guī)劃相關(guān)研究。