周子貴，汪永紅，夏淑芳，張 勇，林生明，鄭文達，龔笑飛

（1. 浙江省林業(yè)生態(tài)工程管理中心，浙江 杭州 310020；2. 浙江省林業(yè)廳，浙江 杭州 310020；3. 浙江省林業(yè)科學(xué)研究院，浙江 杭州 310023；4. 浙江省開化縣林業(yè)局，浙江 開化 324300；5. 浙江省臨安市林業(yè)局，浙江 臨安 311300；6. 浙江省遂昌縣林業(yè)局，浙江 遂昌 323300）

浙江省生態(tài)公益林分類補償初探

周子貴1，汪永紅2，夏淑芳3，張 勇1，林生明4，鄭文達5，龔笑飛6

（1. 浙江省林業(yè)生態(tài)工程管理中心，浙江 杭州 310020；2. 浙江省林業(yè)廳，浙江 杭州 310020；3. 浙江省林業(yè)科學(xué)研究院，浙江 杭州 310023；4. 浙江省開化縣林業(yè)局，浙江 開化 324300；5. 浙江省臨安市林業(yè)局，浙江 臨安 311300；6. 浙江省遂昌縣林業(yè)局，浙江 遂昌 323300）

概述了浙江省臨安市和開化縣在不同時期采用的生態(tài)公益林分類補償試點方法，即從“二檔分類法”、“三類分類法”到“自然保護區(qū)租賃補償法”的漸變歷史，分析了各自的優(yōu)劣、存在問題和實施成效，并對以后深入開展生態(tài)公益林分類補償，完善森林生態(tài)效益補償機制提出了相關(guān)建議。

生態(tài)公益林；分類補償；浙江省

浙江省現(xiàn)有省級以上生態(tài)公益林266.67萬hm2，其中，國家級生態(tài)公益林88.67萬hm2，省級生態(tài)公益林178萬hm2。浙江省委、省政府高度重視生態(tài)公益林建設(shè)，自2004年建立森林生態(tài)效益補償基金制度以來，連年都將補償資金發(fā)放工作列入為民辦實事十大民生工程，并逐步提高補償標準，從2004年的120元/hm2提高到2013年的315元/hm2。補償機制的實施標志著我國林業(yè)經(jīng)營思想有了重大轉(zhuǎn)折，森林生態(tài)公益價值得到了社會的肯定，生態(tài)公益林的建設(shè)和管理有了資金來源[1]。但隨著補償標準的不斷提高，補償中一些問題也逐步突顯出來。一是自然保護區(qū)等特殊區(qū)位由于管理嚴格、補償水平低，群眾抵觸情緒較強烈。二是林分質(zhì)量高的與質(zhì)量差的補助標準相同，部分生態(tài)公益林經(jīng)營者認為不合理，要求退出并進行采伐的愿望較強。三是由于補償標準低，群眾缺少培育經(jīng)營生態(tài)公益林積極性。在同一個地區(qū)，政府規(guī)定的單位面積生態(tài)公益林補償標準都一樣，沒有考慮公益林的樹種、林齡、質(zhì)量、經(jīng)營要求等因素，這種一刀切的補償標準顯然還不是很公平[2]。在生態(tài)公益林補償機制的建立完善過程中，補償標準的合理性是補償機制能夠良性運行的關(guān)鍵[3]。為提高生態(tài)公益林經(jīng)營者培育管護的積極性，建立和完善生態(tài)公益林分類補償制度和補償機制，促進生態(tài)公益林建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展和林區(qū)社會穩(wěn)定。針對上述問題，從2007年起，浙江省開始在重點林區(qū)的臨安市和開化縣按“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的補償思路實施分類補償試點，為建立“分類補償與分檔補助相結(jié)合，量力而行、分步推進、逐步完善，補償標準基本合理、補償資源多元化”的森林生態(tài)效益補償制度探索新路子。

1 分類補償方法探索

2007年，臨安市和開化縣分別探索實施二檔分類補償法，該補償法即依據(jù)“區(qū)位從重、質(zhì)量從優(yōu)、規(guī)模從大、管理從嚴”的劃分原則，把生態(tài)公益林劃分成2個檔次，分別采取不同補償標準。2008年，兩地又改用統(tǒng)一的三類分類補償法，即將生態(tài)公益林劃分成3種類型實施補償。2011年，在總結(jié)分類補償試點取得的經(jīng)驗和效果基礎(chǔ)上，浙江省開始在省級以上自然保護區(qū)推行租賃補償試點。

1.1 二檔分類補償法

臨安市地處太湖和錢塘江兩大水系的源頭，有生態(tài)公益林6.56萬hm2；開化縣是錢塘江的發(fā)源地，浙西地區(qū)的重要的生態(tài)屏障，有生態(tài)公益林面積5.84萬hm2。

1.1.1 生態(tài)公益林分類劃分標準 臨安和開化都按照林分質(zhì)量、區(qū)塊規(guī)模2個指標將當?shù)厣鷳B(tài)公益林分為“提高檔”和“基本檔”2類（見表1）。按上述標準劃分后，臨安“提高檔”面積為3.15萬hm2，“基本檔”為3.41萬hm2；開化縣“提高檔”面積為3.29萬hm2，“基本檔”為2.55萬hm2。

1.1.2 分類補償標準 “基本檔”補償標準為全省當年的統(tǒng)一標準，即 180元/hm2，“提高檔”補償標準 225元/hm2，兩檔之間補助相差45元/hm2?！疤岣邫n”差額補助資金由省財政撥付。

兩地共確定提高檔生態(tài)公益林面積6.44萬hm2，2007年發(fā)放補償資金1 449萬元，其中提高差額補助資金289.8萬元。從當年試點情況看，“基本檔”與“提高檔”公益林補助檔差偏小，差別難以體現(xiàn)，未能充分調(diào)動起“基本檔”生態(tài)公益林的經(jīng)營主體改善林分質(zhì)量的生產(chǎn)積極性。

表1 二檔分類補償法生態(tài)公益林劃分標準Table 1 Classification of ecological forest for compensation (2 grades)

1.1.3 分類管理要求 對兩檔生態(tài)公益林采取分類管理。提高檔實施全面封禁，禁止在其內(nèi)進行任何形式的采伐和生產(chǎn)經(jīng)營活動，以及開墾、采石、挖沙、取土等破壞生態(tài)公益林的行為，出現(xiàn)濫伐、盜伐及火災(zāi)、病蟲害等因素影響致使達不到提高檔標準的應(yīng)及時調(diào)出。在符合生態(tài)公益林管理要求的條件下，基本檔可進行合理的更新采伐和撫育經(jīng)營等生產(chǎn)活動。

1.2 三類分類補償法

1.2.1 生態(tài)公益林分類劃分標準 2008年，臨安市和開化縣在總結(jié)2007年各自分類補償試點的基礎(chǔ)上，相互借鑒，并按照省林業(yè)主管部門的要求，統(tǒng)一了生態(tài)公益林分類劃分標準。即先將公益林生態(tài)區(qū)位分為特殊保護區(qū)位、重點保護區(qū)位和一般保護區(qū)位，再根據(jù)林分質(zhì)量、區(qū)塊規(guī)模和管護要求3個因子，將生態(tài)公益林劃分為一、二、三類（見表2）。

表2 三類分類補償法生態(tài)公益林劃分標準Table 2 Classification of ecological forest for compensation (3 grades)

1.2.2 分類補償標準 按照三類分類補償法生態(tài)公益林劃分標準，一類生態(tài)公益林，臨安市分布都在清涼峰國家級保護區(qū)內(nèi)，面積為0.37萬hm2，開化縣都分布在古田山國家級保護區(qū)內(nèi)，面積為0.107萬hm2，對劃為一類的生態(tài)公益林實行租賃管理，臨安年租賃資金為465元/hm2，開化為540元/hm2。二類生態(tài)公益林，臨安市劃定面積0.43萬hm2，補償標準為330元/hm2；開化縣劃定面積1.11萬hm2，補償標準為375元/hm2。三類生態(tài)公益林的補償標準為浙江省當年全省的統(tǒng)一標準225元/hm2。

1.2.3 分類管理要求 對一、二類生態(tài)公益林主要采取的措施：一是與經(jīng)營者簽訂新的租賃合同和保護協(xié)議，保持林分一定期限內(nèi)的穩(wěn)定性和自然生長狀態(tài)，設(shè)置宣傳標志牌，林緣地帶開設(shè)生物防火林帶實施保護；二是禁止任何形式的采伐、更新及生產(chǎn)經(jīng)營活動；三是山林必須由保護區(qū)或以村為單位實行統(tǒng)一管理，落實專門的護林員，集體林的資金按面積比例落實到戶。三類生態(tài)公益林按照國家和省有關(guān)法規(guī)和辦法的規(guī)定管理，根據(jù)林分狀況可實施相應(yīng)的撫育經(jīng)營及發(fā)展林下經(jīng)濟等生產(chǎn)活動。

1.3 自然保護區(qū)租賃補償法

1.3.1 租賃補償范圍 從2011年起，在臨安市和開化縣實施分類補償試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全省開展省級自然保護區(qū)生態(tài)公益林租賃補償試點，租賃補償?shù)姆秶鸀槭〖壱陨献匀槐Ｗo區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)林地權(quán)屬為集體的生態(tài)公益林。2013年，在核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)全面實施“三區(qū)”同步租賃。各自然保護區(qū)生態(tài)公益林集體林租賃補償面積見表3。

表3 自然保護區(qū)集體林租賃補償面積Table 3 Compensation for collective forest in nature reserves hm2

1.3.2 租賃補償標準 自然保護區(qū)集體林租賃補償金即為該生態(tài)公益林的森林生態(tài)效益補償資金，補償標準為498元/hm2，租賃補償標準保持相對穩(wěn)定。今后，根據(jù)浙江省經(jīng)濟發(fā)展水平和社會需求實際，適時調(diào)整租賃補償標準，并按新標準執(zhí)行。

1.3.3 主要做法

1.3.3.1 明晰產(chǎn)權(quán)，登記清冊 林權(quán)證書是保護區(qū)集體林租賃權(quán)屬的合法憑證。各保護區(qū)以村為單位分別摸清集體統(tǒng)管山、責(zé)任山、自留山的林種、面積、權(quán)屬以及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情況，并登記清冊，落實到村（組）、農(nóng)戶（經(jīng)營者），落實到小班地塊。

1.3.3.2 討論決議，簽訂合同 自留山、責(zé)任山的農(nóng)戶及流轉(zhuǎn)的經(jīng)營者，首先與村委會簽訂委托租賃決議書，再由村委會統(tǒng)一與自然保護區(qū)管理機構(gòu)簽訂租賃補償合同；對于村（組）集體統(tǒng)管山，在村（組）民代表會議上通過集體林租賃決議后，由村委會（組統(tǒng)管山委托村）統(tǒng)一簽定租賃補償合同。

1.3.3.3 制定租賃補償資金使用管理辦法 租賃補償資金按照《浙江省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》中關(guān)于補償資金發(fā)放規(guī)定程序發(fā)放。租賃補償資金分為管護資金和租金兩部分，其中管護資金直接撥付到保護區(qū)管理機構(gòu)賬戶，由保護區(qū)管理機構(gòu)統(tǒng)籌安排，用于護林及相應(yīng)的管護設(shè)施支出。自留山、責(zé)任山及流轉(zhuǎn)經(jīng)營的山林，租金直接撥付到該農(nóng)戶（流轉(zhuǎn)經(jīng)營者）資金賬戶。村（組）集體統(tǒng)管的山林，租金直接撥付村（組）集體賬戶，由村（組）完善利益分配制度，制定使用管理細則，并實施設(shè)置專帳、單獨核算、登記造冊、認領(lǐng)簽收制度，確保?？顚Ｓ?；租金使用管理細則應(yīng)經(jīng)村（組）民三分之二以上成員或村（組）民代表大會三分之二以上代表同意；除興辦公益事業(yè)和必要的開支外，直接分配給相關(guān)農(nóng)戶的比例原則上不少于70%。

1.3.3.4 租賃管護要求 租賃山林統(tǒng)一由自然保護區(qū)管理機構(gòu)經(jīng)營管理，并嚴格執(zhí)行保護區(qū)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，林農(nóng)不得實施采伐和及其任何形式的生產(chǎn)活動；護林員統(tǒng)一由保護區(qū)管理機構(gòu)聘用；保護區(qū)管理機構(gòu)對租賃補償山林邊界，用水泥樁進行確界立標，與各村共同協(xié)作，通過加強宣傳、制定村護林公約、增加護林員、設(shè)立護林管理站等方法加強管護。

2 分類補償試點成效

2.1 “按質(zhì)論價”的思想得以深入

生態(tài)公益林補償資金一直以“平均主義”的方式發(fā)放，林分質(zhì)量好差的補償標準沒有區(qū)別，補償資金使用效率沒有充分發(fā)揮，也沒有體現(xiàn)損失越大補償越多的原則。通過分類補償試點工作，向公益林經(jīng)營者、所有者傳達了一個“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的信號，高質(zhì)量高補償?shù)乃枷朐诟刹咳罕娭杏辛艘欢ǖ恼J識，對提高保護和建設(shè)公益林積極性有一定的觸動。

2.2 增加了林農(nóng)收入，調(diào)動了經(jīng)營培育積極性

實施分類補償，由于“提高檔”及一、二類生態(tài)公益林的補償標準增加了，從而增加了林農(nóng)的收入。如2007年開化縣提高檔的補償標準1hm2增加了45元，林農(nóng)和村集體收入增加了148.2萬元，2008年增加了199.91萬元。提高補償標準，一定程度上調(diào)動了經(jīng)營主體經(jīng)營管護的積極性，并能促使開展經(jīng)營撫育管理，改善提高林分質(zhì)量。

2.3 促進管理方式多樣化，有助于生態(tài)公益林的動態(tài)管理

實施分類補償，對不同級別的生態(tài)公益林采用不同的分級管理方式。如一、二類生態(tài)公益林禁止進行采伐、禁止開展經(jīng)營性活動、限制進行生態(tài)公益林變更調(diào)整等；而對三類生態(tài)公益林可以實施適當?shù)慕?jīng)營撫育、更新采伐等，促進生態(tài)公益林管理方式多樣化。同時，在掌握現(xiàn)有生態(tài)公益林林分質(zhì)量結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過不同的建設(shè)管護措施，實施動態(tài)管理，使逐步實現(xiàn)生態(tài)功能的最大化成為可能。

2.4 有力推動了集體林林權(quán)制度改革

如保護區(qū)的租賃補償，從山林權(quán)屬確認、產(chǎn)權(quán)明晰登記、租賃委托決議、簽定租賃合同、補償利益分配，到補償資金發(fā)放、資金使用管理等，都按照林權(quán)制度改革“山定界、林定權(quán)、人定心”的基本要求，確保登記數(shù)據(jù)準確、人地證相符、權(quán)屬明確，維護了農(nóng)民利益，推動了林權(quán)制度改革。

2.5 對保護區(qū)建設(shè)管理有積極促進作用

保護區(qū)租賃補償制度促使劃入自然保護區(qū)嚴格管理的集體林從無償使用、低標準補助到較高標準補償?shù)霓D(zhuǎn)變，森林統(tǒng)一由保護區(qū)實施管理，林農(nóng)要求實施采伐經(jīng)營、改變林地性質(zhì)用途等訴求少了，促進了資源的保護管理。同時通過山林定權(quán)劃分，明確產(chǎn)權(quán)，減少了糾紛，確保了林區(qū)的團結(jié)穩(wěn)定。

3 討論與建議

（1）分類補償是解決、擯除森林生態(tài)效益補償“平均主義”問題，推行林分“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”行之有效的辦法，也是不斷完善補償基金制度的重要內(nèi)容。浙江省采用“二檔分類補償法”、“三類分類補償法”和“保護區(qū)租賃補償法”對分類補償進行了試點探索，從試點結(jié)果來看，“二檔分類補償法”過于簡單，補助檔差偏小，差別難以體現(xiàn)，“三類分類補償法”和“保護區(qū)租賃補償法”取得了明顯的效果，特別是“保護區(qū)租賃補償法”，利用較小的財政資金投入，獲取了巨大的社會效應(yīng)，既保障林農(nóng)利益，又促進了保護區(qū)建設(shè)與保護管理，維護了林區(qū)的穩(wěn)定，值得進一步推廣實施。

（2）分類補償推廣還存在一定難度，措施有待進一步完善。公益林補償標準是森林生態(tài)效益補償?shù)囊粋€重點，也是一個難點，國內(nèi)林業(yè)管理人員和相關(guān)學(xué)者意見也不一致[4]。一是生態(tài)公益林分類標準實施有一定的難度。如優(yōu)質(zhì)林分面積占比，闊葉林、混交林占比、林分郁閉度、林分平均胸徑、樹高、蓄積等林分質(zhì)量屬動態(tài)變化過程，分一定年度的審定，工作量偏大，較難實施。二是補償標準差別多大較為合適及帶動性強弱也很難確定。2007年臨安市和開化縣兩地的“基本檔”和“提高檔”的檔差偏小，對促進林分質(zhì)量提高的作用不明顯，而差距太大，會形成不同類型間林農(nóng)的矛盾，容易造成社會的不穩(wěn)定。同時山區(qū)與平原林農(nóng)對林木的依賴性不同，其相應(yīng)的補償標準沒有充分考慮，這些都有待進一步研究。三是分類標準有待完善。兩地生態(tài)公益林分類主要是按照區(qū)位、林分質(zhì)量、區(qū)塊規(guī)模和管護質(zhì)量或措施來劃分的，如果按林分質(zhì)量評價指標（包括物種多樣性、林分郁閉度、群落層次、植被蓋度等）制訂，實際操作的工作量和成本將更大，如何制訂統(tǒng)一的、可操作性的生態(tài)公益林分類的標準，有待進一步研究完善。四是保護區(qū)實施了“租賃補償法”，而與保護區(qū)一樣管理相對嚴格的林分，未實施較高的補償，仍會產(chǎn)生一定的矛盾和問題。如國家一級生態(tài)公益林、國家級風(fēng)景區(qū)與森林公園、重要水源保護區(qū)源頭的生態(tài)公益林等。

（3）為完善森林生態(tài)效益補償基金管理制度，激勵經(jīng)營者管護與培育好生態(tài)公益林，促進生態(tài)公益林提質(zhì)增效，確保完成林業(yè)“雙增”目標，推進生態(tài)文明建設(shè)，對進一步實施分類補償提出幾點建議：

一是完善并推廣實施“三類分類補償法”。以開化、臨安試點“三類分類補償法”為基礎(chǔ)，把生態(tài)公益林分為一、二、三類實施分類補償，科學(xué)、合理地修訂與完善分類的標準與指標。建議以區(qū)位分類為主，將自然保護區(qū)、國家及省一級生態(tài)公益林、國家級風(fēng)景區(qū)與森林公園、重要水源保護區(qū)源頭等地的生態(tài)公益林，列入一類生態(tài)公益林；以林分質(zhì)量分類為主，將重要江河源頭及兩岸、高速公路、鐵路及國省道兩側(cè)、大中型水庫周圍、以及自然保護小區(qū)等區(qū)位中的優(yōu)質(zhì)高效林，劃為二類生態(tài)公益林。從保護的要求看，一類生態(tài)公益林是嚴禁采伐、嚴格管理的，可在自然保護區(qū)租賃補償基礎(chǔ)上，逐步推行政府租賃的形式。

二是把握好“分類補償”的幾個原則。生態(tài)公益林補償標準的高低直接影響經(jīng)營者對生態(tài)公益林經(jīng)營、管護、投入的積極性[6]，因此，①有利于社會和諧原則。實施分類補償制度改革，會產(chǎn)生利益的重新分配問題。因此，必須在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，嚴格按標準劃分，減少人為影響因素，合理拉開補償差距，以經(jīng)營者矛盾最小化、構(gòu)建和諧社會為目標，避免產(chǎn)生新的不穩(wěn)定。②有利于提質(zhì)增效原則?！胺诸愌a償”的目的是為了積極引導(dǎo)、鼓勵經(jīng)營者經(jīng)營提高林分質(zhì)量。因此，在實施中應(yīng)始終貫徹按質(zhì)論價的原則，在確保重要生態(tài)區(qū)位、生態(tài)脆弱地帶得到有效保護的同時，將一些規(guī)模大、林相好、樹種結(jié)構(gòu)合理的林分納入提高補償對象，促使經(jīng)營者經(jīng)營好生態(tài)公益林。③有利于加強管護原則。公益林的質(zhì)量是動態(tài)變化的，管護工作對質(zhì)量的變化起著至關(guān)重要的作用。因此，實施分類補償應(yīng)進一步完善管護機制，提高管護水平，確保生態(tài)公益林建設(shè)的成效。④具有可操作性原則。分類補償是一項系統(tǒng)工程，牽涉到生態(tài)公益林的林分質(zhì)量、不同類別標準的確定等問題。因此在實施中，以標準明確、方法簡明、便于操作為基本要求，特別要注重具有普遍的指導(dǎo)意義。

三是逐步拉開差距，確保分類補償連續(xù)性。開化縣試點時采用一、二、三類生態(tài)公益林補償標準分別為402.5元/hm2、375元/hm2和225元/hm2（2008年全省統(tǒng)一補償標準），從當時情況來看，還是比較合適的。但隨著生態(tài)公益林整體補償?shù)闹鸩教岣撸?013年全省統(tǒng)一補償標準已提到315元/hm2），分類間的差距又漸變成不明顯。因此，應(yīng)及時調(diào)整一、二類生態(tài)公益林的補償標準，并逐步拉開各類之間標準差距。建議同期二類與三類、一類與二類生態(tài)公益林間的補償差額各增加150 ~ 300元/hm2，這樣，既可保證生態(tài)公益林補償制度的連續(xù)性和普適性，又體現(xiàn) “分檔補償”的政策目標。另外，隨著林分變化情況，各類生態(tài)公益林應(yīng)根據(jù)分類標準進行動態(tài)評價調(diào)整，做到優(yōu)進劣退，調(diào)整間隔期以3-5 a左右為宜。

四是建立與“分類補償”相適應(yīng)的公益林管理制度。目前，分類補償與分類補償標準的理論研究和實證研究都不夠充分，需進一步的深入[6]，陳欽等提出了分類、分階段補償標準的研究思路[7]。我們要在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定出臺“浙江省生態(tài)公益林分類標準”、“浙江省生態(tài)公益林政府租賃辦法”、“浙江省生態(tài)公益林分類補償辦法”等規(guī)定規(guī)程，規(guī)范分類補償實施管理，為分類補償?shù)睦碚撗芯刻峁┮罁?jù)。另外，還必須加強宣傳，增強林農(nóng)對該項政策的認知度，使“分類補償”補償制度真正深入人心。

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ZHOU Zi-gui1，WANG Yong-hong2，XIA Shu-fang3，ZHANG Yong1，
LIN Sheng-ming4，ZHENG Wen-da5，GONG Xiao-fei6
（1. Zhejiang Forestry Ecological Engineering Center, Hangzhou 310020, China; 2. Zhejiang Forestry Department, Hangzhou 310020, China; 3. Zhejiang Forestry Academy, Hangzhou 310023, China; 4. Kaihua Forestry Bureau of Zhejiang, Kaihua 324300, China; 5. Lin’an Forestry Bureau of Zhejiang, Lin’an 311300, China; 6. Suichang Forestry Bureau of Zhejiang, Suichang 323300, China）

Preliminary Study on Classified Compensation of Ecological Forests in Zhejiang Province

Presentation was made on classified compensation methods of ecological forests at different periods in Lin’an and Kaihua of Zhejiang province. Advantages and challenges of different methods were analyzed, and suggestions were offered for improve the system in Zhejiang province.

ecological forest; classified compensation; Zhejiang province

1001-3776（2014）05-0072-06

2014-03-14；

2014-06-12

周子貴（1962－），男，浙江永康人，高級工程師，碩士，從事林業(yè)生態(tài)工程管理。

S718.57

A