■ 譚文兵

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

城鄉(xiāng)等值化對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的啟示

■ 譚文兵

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

在當(dāng)前以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)、以新型工業(yè)化為標(biāo)志的城市化進(jìn)程中，土地資源的供給與配置是一個非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。而城鄉(xiāng)等值化發(fā)展理念，就是通過改善農(nóng)村區(qū)域的生產(chǎn)生活條件，發(fā)掘農(nóng)村區(qū)域的土地開發(fā)利用潛能，達(dá)到有效增加土地的經(jīng)濟(jì)供給、不斷促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場供需平衡的目的。城鄉(xiāng)等值化理念對我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場發(fā)展的啟示：科學(xué)編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基本前提；大力推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場協(xié)調(diào)發(fā)展的長遠(yuǎn)保障；加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場培育的有效途徑。

城鄉(xiāng)等值化；城鄉(xiāng)統(tǒng)一；土地市場

1 城鄉(xiāng)等值化的理論與實踐

城鄉(xiāng)等值化（urban-rural equalized development）概念源于德國的賽德爾基金會在20世紀(jì)中葉提出的等值化思想。其原含義指的是把農(nóng)村作為一個相對獨立式單元，在該單元大力推進(jìn)以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的工業(yè)化發(fā)展，帶動農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會，改善農(nóng)民的工作條件和生活水平，使在農(nóng)村居住僅是環(huán)境選擇、當(dāng)農(nóng)民只是職業(yè)選擇，實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)條件、生活質(zhì)量與城市生活“不同類但等值”的目標(biāo)。其中，巴伐利亞州就是德國城鄉(xiāng)等值化建設(shè)的雛形。二戰(zhàn)結(jié)束后，巴伐利亞州由于農(nóng)村基礎(chǔ)落后，大片土地長時間荒蕪，一度出現(xiàn)大量的農(nóng)民涌入城市，對城市造成很大壓力。20世紀(jì)50年代開始，德國政府就在該州進(jìn)行包括土地整理、產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域功能劃分等方面的試驗，讓農(nóng)民的生產(chǎn)生活與城市基本相近，留住農(nóng)村人口。這被理論界認(rèn)為是最早的“城鄉(xiāng)等值化”實踐，后來成為德國農(nóng)村發(fā)展的普遍模式，它通過土地整理、村莊革新等方式，實現(xiàn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

城鄉(xiāng)等值化理念在我國一些省份也有類似實踐。如江蘇南京市的“區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化”舉措、浙江嘉興市的“整體推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”模式、甘肅涇川市欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的成功經(jīng)驗等。其中比較典型的是1988年由山東省政府和德國賽德爾基金會共同簽訂合作協(xié)議，1990年開始正式實施的山東青州市南張樓村的“城鄉(xiāng)等值化”試驗?zāi)Ｊ剑撛囼災(zāi)Ｊ揭缘聡头ダ麃喼轂樗{(lán)本，實施內(nèi)容主要包括土地整理、園區(qū)建設(shè)和村莊整治。試驗的結(jié)果引起了廣泛關(guān)注，在不到5年時間內(nèi)，南張樓村農(nóng)民的生產(chǎn)模式發(fā)生了巨大改變，完全脫離了傳統(tǒng)的農(nóng)村氛圍。農(nóng)民成為企業(yè)員工，企業(yè)生產(chǎn)成為主業(yè)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為副業(yè)。在大型社區(qū)內(nèi)建設(shè)有工業(yè)區(qū)、大田區(qū)、文教區(qū)、生活區(qū)等小而全的功能主體區(qū)域，農(nóng)民生活得到明顯改善。山東南張樓村的這一“城鄉(xiāng)等值化”模式，被國內(nèi)理論界公認(rèn)為具有重大的推廣價值。

2 城鄉(xiāng)等值化對城鄉(xiāng)土地供需形勢產(chǎn)生的影響

在當(dāng)前以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)、以新型工業(yè)化為標(biāo)志的城市化進(jìn)程中，土地資源的供給與配置是一個非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。在當(dāng)前耕地保護(hù)紅線的硬性約束下，城鄉(xiāng)建設(shè)的土地供需矛盾日益凸顯，成為城市化進(jìn)程中一個突出的制約瓶頸。而通過實施城鄉(xiāng)等值化發(fā)展，土地的供需形勢將會發(fā)生改變，進(jìn)而對城鄉(xiāng)土地市場產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

在土地經(jīng)濟(jì)學(xué)中，土地供給分為自然供給和經(jīng)濟(jì)供給兩種。土地自然供給指地球所能提供給人類社會利用的各類土地資源的數(shù)量，包括已利用的土地資源和未來可利用的土地資源，土地自然供給是沒有彈性的。土地經(jīng)濟(jì)供給是土地在自然供給及自然條件允許的情況下，隨著土地利用效益的提高而增加的土地供給量。與土地自然供給相比，土地經(jīng)濟(jì)供給受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素與人類的行為因素影響較大，隨著土地使用效益的提高而增加，非常具有彈性。其中，土地自然供給量是土地經(jīng)濟(jì)供給的基礎(chǔ)，除此之外，包括社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、交通運輸便利條件、人類生產(chǎn)生活滿意度、區(qū)域周邊環(huán)境和未來區(qū)域的發(fā)展?jié)摿Φ?，都會影響到土地的?jīng)濟(jì)供給。而城鄉(xiāng)等值化發(fā)展理念，就是通過改善農(nóng)村區(qū)域的生產(chǎn)生活條件，發(fā)掘農(nóng)村區(qū)域的土地開發(fā)利用潛能，達(dá)到有效增加土地的經(jīng)濟(jì)供給、不斷促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場供需平衡的目的。

我國土地絕對數(shù)量大，人均占有少，為保障糧食安全，對農(nóng)用地特別是耕地一直實施最嚴(yán)格的保護(hù)制度。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，可用作新增建設(shè)用地的土地資源十分有限，各項建設(shè)用地的供給面臨前所未有的壓力。應(yīng)該來講，目前，我國農(nóng)村建設(shè)用地、閑散用地還有大量的潛力可挖，自然供給還很充沛。然而，由于長期以來我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別巨大，單一化的城市化方向?qū)е麓罅哭r(nóng)村人口向城市不斷聚集，在提高城市化水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也帶來了不小的結(jié)構(gòu)失衡問題。一方面是大城市擁擠不堪，資源承載不堪重負(fù)。另一方面，我國偏遠(yuǎn)農(nóng)村由于基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)匱乏，人口減少，缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，導(dǎo)致作為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素的大量土地由于缺乏利用價值，成為“沉睡的資產(chǎn)”。如何將這些將沉睡的資產(chǎn)喚醒，將土地的自然供給轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)供給，就需要改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，提高土地利用的吸引力，發(fā)掘土地開發(fā)的潛能。從國內(nèi)外的城鄉(xiāng)等值化發(fā)展理念來看，通過大力發(fā)展農(nóng)村實體經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)村居住、就業(yè)環(huán)境，會促進(jìn)農(nóng)村土地利用的需求大幅提升，有效釋放農(nóng)村建設(shè)用地，緩解城市土地的供給壓力。當(dāng)城鄉(xiāng)土地的供需狀況發(fā)生了改變，土地的市場價格形勢也會發(fā)生轉(zhuǎn)變，即農(nóng)村土地的價格得到增加，而城市土地價格會有所下降。城鄉(xiāng)土地市場分割的局面也會得到相應(yīng)緩解。

3 城鄉(xiāng)等值化理念對我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場發(fā)展的幾點啟示

十八屆三中全會明確提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。城鄉(xiāng)等值化發(fā)展的理念對于我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的發(fā)展與建設(shè)有許多值得借鑒之處，其最重要之處在于通過等值化發(fā)展，能夠有效釋放農(nóng)村土地，平衡土地的供需，最終向?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地、同價”的目標(biāo)不斷靠近。

3.1 科學(xué)編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基本前提

堅持城鄉(xiāng)等值化發(fā)展實質(zhì)上是新形勢下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一種新理念。在城鄉(xiāng)等值化發(fā)展理念下，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要從單純注重城市發(fā)展轉(zhuǎn)向更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推動城鄉(xiāng)區(qū)域的互促共進(jìn)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的核心在于把城鄉(xiāng)作為一個整體，對城鄉(xiāng)空間資源進(jìn)行統(tǒng)一整合配置，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)和人口的合理集聚，有效發(fā)揮城鎮(zhèn)的輻射帶動作用。因此，在土地利用總體規(guī)劃的制訂中，必須把城鄉(xiāng)作為一個整體，遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，處理好各種用地需求之間的關(guān)系，合理預(yù)測各種用地需求未來的增長態(tài)勢，并與各種地方專項規(guī)劃(如城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等)協(xié)調(diào)銜接起來，統(tǒng)一調(diào)整各類經(jīng)濟(jì)主體的用地需求，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場發(fā)展有明確的目標(biāo)和方向。

3.2 加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場培育的有效途徑

公共服務(wù)設(shè)施均等化是指農(nóng)村與城市能夠得到相等的公共服務(wù)水平。公共服務(wù)設(shè)施均等化是城鄉(xiāng)等值化發(fā)展的一個重要目標(biāo)，同時也是提升農(nóng)村土地價值的一個重要舉措，可推動公共財政向農(nóng)村傾斜。在現(xiàn)實中，我國大部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后，公共服務(wù)都還處于相對較低的水平，在未來的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)中，應(yīng)把公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)放在首要位置。全面推進(jìn)農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療、社會保障體系的建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，要繼續(xù)貫徹中央一號文件的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，加大農(nóng)村扶持力度，促進(jìn)公共資源向農(nóng)村配置。在不斷增加的“三農(nóng)”投入中，應(yīng)重點加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村民生工程的預(yù)算支持。同時，在城市的土地出讓收益中，可以考慮拿出一部分，優(yōu)先用于農(nóng)村土地開發(fā)整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在實踐操作中，應(yīng)按照國家、集體、社會投入相結(jié)合的原則，充分調(diào)動社會各方面的積極性，多層次、多渠道地解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金問題，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向社會。只有大力加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，切實改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活環(huán)境，農(nóng)村的土地市場才具有真正的活力和吸引力，土地的價值才能快速提升，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的“同地同價”。

3.3 大力推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場協(xié)調(diào)發(fā)展的長遠(yuǎn)保障

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展是實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值化的重要保障。只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)真正發(fā)展壯大起來，農(nóng)民的收入不斷提高，農(nóng)村才能將農(nóng)民有效留住。同時，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展壯大，又能夠帶動農(nóng)村的教育、交通、醫(yī)療、環(huán)境等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)投入，形成良性循環(huán)。農(nóng)民的生產(chǎn)生活便利程度將不斷與城市接近，甚至超越城市，真正實現(xiàn)“城鄉(xiāng)等值”。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)壯大的重要動力就是發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。因此，要通過加速農(nóng)村工業(yè)化、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化、加快農(nóng)村信息化建設(shè)等多種途徑，科學(xué)選擇適宜地方生存和發(fā)展的項目，支撐農(nóng)村企業(yè)的發(fā)展，發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面繁榮。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的成功開展和發(fā)展又能夠帶動農(nóng)村土地的開發(fā)利用需求，促進(jìn)農(nóng)地健康、有序、順暢地流轉(zhuǎn)。一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本目標(biāo)是促進(jìn)效率和平等，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化憑借其在效率上的優(yōu)勢以及通過契約形式對貧困中小農(nóng)戶帶動作用的發(fā)揮等，成為實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本目標(biāo)的重要途徑，形成對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效需求。另一方面，成功的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化可以在產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)，并使農(nóng)地保障功能貨幣化且隨物價動態(tài)調(diào)整，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的形成和聚集又能有效推動有產(chǎn)業(yè)支撐的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。上述因素的改善都將有效提升農(nóng)村土地的價值，刺激農(nóng)村土地市場的培育，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順暢進(jìn)行，同時也為提高城鄉(xiāng)土地資源的配置效率、促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場協(xié)調(diào)發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

城鄉(xiāng)等值化既是新形勢下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一種新理念，也是未來城鄉(xiāng)一體化的重要建設(shè)目標(biāo)，同時為我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場帶來了方向性指引。從長遠(yuǎn)來看，要積極探索和健全城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置的體制機(jī)制，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的公共財政、公共服務(wù)、公共管理等公共政策，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)為目標(biāo)，不斷壯大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，改善農(nóng)村區(qū)域的生產(chǎn)生活環(huán)境。在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)步伐不斷加快的同時，也能讓農(nóng)村土地資源的功能不斷發(fā)揮，使農(nóng)村土地價值逐漸顯化，逐漸消除城鄉(xiāng)土地的“區(qū)位因素”影響，農(nóng)村建設(shè)用地得以有效釋放，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場不斷走向統(tǒng)一。

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Inspirations that We can Draw from the Notion of Rural-Urban Equivalences for Integrated Construction Land Market between Urban and Suburban Regions

TAN Wenbing
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Land resources supply and allocation must be the focus of our efforts to promote urbanization with the goal of urban-rural integration, along with the new road to industrialization. The notion of rural-urban equivalences means that we must be by the means of improving the production and living conditions of the rural areas, and discovering land development and utilization potentials of rural areas to achieve the goal of which we can effectively increase the land economic supply, promote supply and demand balance of construction land market between urban and suburban regions on an ongoing basis. On this basis, this paper gives us some inspirations that we can draw from the notion of rural-urban equivalences for integrated construction land market between urban and suburban regions. These inspirations are: we must remain committed to a basic precondition of making scientifc urban and rural integrated development planning; vigorously promoting rural industrialization to ensure a long-term coordinated development. In addition, the effective way to build the market is to strengthen the construction of public services in rural areas.

rural-urban equivalences; urban-rural integration; land market

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）06-0024-03

2014-05-26；

2014-06-11

譚文兵（1975-），男，湖北省荊州市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，管理學(xué)博士，主要從事土地資源管理、資源經(jīng)濟(jì)研究。