■ 周永發(fā)

（國土資源部財務服務中心，北京 100035）

資源型海外投資政治風險及其應對策略

■ 周永發(fā)

（國土資源部財務服務中心，北京 100035）

東道國政府行為引起的政治風險和社會動蕩引起的政治風險都屬于政治風險范疇，資源型海外投資政治風險類型有：禁止匯兌風險；征收（國有化）風險；戰(zhàn)爭和動亂風險；違約風險；營業(yè)中斷風險；限制準入風險。我國海外投資政治風險的應對策略：建立和完善以雙邊主義為主、單邊主義為輔的海外投資擔保制度；完善海外投資合格投保人制度，加大自然人、民營企業(yè)海外投資的保護力度；海外投資遭遇國有化時應當堅持全部補償?shù)脑瓌t；我國海外投資企業(yè)應當爭取多邊投資機構的擔保。

資源；海外投資；政治風險；擔保制度

我國海外投資取得了舉世矚目的成就。2012年我國對外直接投資達到878億美元，創(chuàng)歷史新高，首次成為世界三大對外投資國之一；對外直接投資存量達到了5319.4億美元，位居全球第13位。能源與礦業(yè)一直是我國海外投資的重點領域，在海外投資存量中，采掘業(yè)投資存量排在前列。我國資源型海外投資取得巨大成績的同時，也面臨著很多問題。由于東道國政府的作為或不作為，或者東道國社會動蕩甚至發(fā)生戰(zhàn)爭，給我國資源型海外投資企業(yè)帶來巨大經(jīng)濟損失。如何化解和應對海外投資企業(yè)可能遭遇的政治風險，是海外投資企業(yè)在投資決策初期就必須面對和思考的問題，同樣也是我國政府在制定相關政策時應當面對和思考的問題。

1 海外投資政治風險及其保護制度

對于海外投資而言，由于遠離本土，加上不同國別之間文化差異，所處的法律環(huán)境不同，投資者會遭遇到在本國投資不會遇到的特殊風險，即所謂的政治風險。通常也將這種政治風險稱為非商業(yè)性風險，它是與東道國政治、社會、法律有關的，人為的且不是海外投資者所能控制的風險。

1.1 東道國政府行為引起的政治風險

海外投資所在的東道國政府在對外國企業(yè)實行國有化、沒收或征收時不能提供足額的補償，或者通過強制重新談判、征收立法、提高稅收，甚至通過貿易壁壘立法以限制外國資本輸入等措施，致使外國投資者遭受經(jīng)濟損失。東道國諸如此類的行為都是屬于政治風險范疇。由此也可以看出，政治風險是與東道國的政府行為密切相關的。東道國政府或類似團體的積極作為或消極不作為，都有可能給外國投資者帶來嚴重的經(jīng)濟損害，進而也影響到投資企業(yè)母國的利益。

1.2 東道國社會動蕩引起的政治風險

盡管和平與發(fā)展已成為當今世界發(fā)展的主題，部分國家內部發(fā)生政治動蕩、局部地區(qū)發(fā)生戰(zhàn)爭的現(xiàn)象，還是時有發(fā)生。投資者遭遇到這些情形，會造成經(jīng)濟損失。伊拉克戰(zhàn)爭、利比亞內戰(zhàn)期間，我國石油企業(yè)海外投資就遭受了巨大經(jīng)濟損失。盡管社會動蕩、戰(zhàn)爭不一定是東道國政府所為或所希望發(fā)生的，然而投資企業(yè)卻要承擔隨之而來的經(jīng)濟損失。社會政治動蕩、戰(zhàn)爭也不是投資企業(yè)所能掌控的，屬于非商業(yè)風險，自然應當歸為政治風險范疇。

1.3 海外投資保護制度

為了鼓勵投資者到海外進行投資，防范海外投資政治風險，各國政府和國際社會對海外投資保護進行了不懈努力。綜觀世界海外投資保護制度，基本上可以歸為兩個層面：一是資本輸出國制定的保護海外投資的國內法；二是國際社會制定的保護國際投資的統(tǒng)一規(guī)范。

為了鼓勵和支持海外投資，減少海外投資者可能遇到的經(jīng)濟損失，各資本輸出國相繼建立起海外投資擔保制度。海外投資擔保制度，是資本輸出國政府為了保護本國國民在國外投資的安全，對其在資本輸入國可能遇到的各種政治風險提供保險的制度。海外投資者在向本國投資保險機構投保后，如果發(fā)生承保范圍內的政治風險，造成了投資者的經(jīng)濟損失，國內投資保險機構將根據(jù)投保合同予以經(jīng)濟補償。

在資本輸出國制定國內法來鼓勵和支持投資者進行海外投資的同時，國際社會還尋求建立統(tǒng)一的國際投資保護規(guī)范，以調整國際投資環(huán)境。1985年世界銀行年會通過了《多邊投資擔保機構公約》（簡稱《漢城公約》），多邊投資擔保機構為成員國投資者提供政治風險擔保，有效地促進了國際間的投資。在WTO制度中也有國際投資的相關保護措施。此外，為了保護海外投資者利益，一些資本輸出國與東道國之間以簽訂雙邊條約的方式來改善投資環(huán)境，增強投資者信心，提前安排可能出現(xiàn)的爭端解決辦法。這種雙邊協(xié)定也可以視為一種保護海外投資的國際規(guī)范。

2 資源型海外投資政治風險類型分析

資源型海外投資經(jīng)常會遭遇到禁止匯兌、征收（國有化）、戰(zhàn)爭和動亂、違約、營業(yè)中斷以及限制準入等政治風險。

2.1 禁止匯兌風險

我們對算法的實際效果進行評估，實驗在Ubuntu 16.04系統(tǒng)下利用TensorFlow 1.3.0開發(fā)完成。實際電腦配置為：英特爾酷睿i7-3770@3.40 GHz處理器，DDR3 800 M Hz，8GB內存。實驗數(shù)據(jù)為某市某發(fā)電廠一段時間內的發(fā)電負荷。

東道國在國際收支不平衡時，通過頒布法律或采用其他措施，禁止或限制外國投資者將其投資本金或收益兌換成可自由使用的貨幣并轉移出東道國境外，這種禁止匯兌會給外國投資者造成經(jīng)濟損失。東道國一般不會禁止匯兌，只有在國際收支發(fā)生困難時，尤其是發(fā)生金融危機時，才會頒布法令，限制自由匯兌。2001年阿根廷發(fā)生擠兌銀行存款事件，外國資本開始抽逃，阿根廷政府頒布了限制銀行取款和外匯流出法令，以阻止銀行存款流失和資金外流。在短短的三個月內，比索對美元的匯率從1∶1貶為4∶1，在阿根廷投資的外國企業(yè)，包括中國企業(yè)在內，由于不能自由地將比索匯兌成美元，蒙受了巨大經(jīng)濟損失。

2.2 征收（國有化）風險

基于公共利益的需要，東道國可能會對外資企業(yè)實行征用、沒收或國有化。征收分為直接征收和間接征收兩種方式。直接征收是指直接剝奪外國人財產(chǎn)的所有權。間接征收是指外國人財產(chǎn)雖然沒有被東道國政府接管，東道國政府采取無理干涉或阻礙，致使財產(chǎn)所有人在合理期限內不能使用、占有和處置其財產(chǎn)，或者致使企業(yè)不能有效經(jīng)營。這種類型的征收也稱為“蠶食式征收”。

2006年第三次大規(guī)模國有化浪潮以來，除委內瑞拉等個別國家采取直接宣布廢棄與外國石油公司簽訂的開發(fā)合同外，東道國采用直接征收方式的比較少，多數(shù)采用蠶食式征收。厄瓜多爾于2007年10月宣布對外國石油公司征收99%的暴利稅，盡管之后下調了暴利稅率，仍然給中國企業(yè)帶來了巨大損失。玻利維亞政府在宣布石油天然氣國有化時，強調歡迎外資的政策不變，實際做法與此背道而馳，外國投資者不得不與其重新簽訂協(xié)議。中國石油總公司就曾在面臨投資被沒收的情形下，不得不改變原有開發(fā)計劃，與玻利維亞政府重新簽定了協(xié)議。尼日利亞、安哥拉則通過行使本國企業(yè)優(yōu)先購買權，成功阻止了中國企業(yè)在其境內收購外資石油企業(yè)。

2.3 戰(zhàn)爭和動亂風險

東道國發(fā)生戰(zhàn)爭或者國內發(fā)生動亂，海外投資企業(yè)必定會遭受經(jīng)濟方面損害。戰(zhàn)爭和社會動亂對海外投資的影響是非常巨大的，有時會讓投資損失殆盡。利比亞內戰(zhàn)之前，中國有75家企業(yè)承擔了50多個政府建設項目，投資188億美元，部分項目現(xiàn)在再也不可能重建了。其中中國石油總公司投資3.8億美元用于石油開發(fā)，戰(zhàn)爭初期只能將設備封存，撤回近400名員工，經(jīng)濟損失無法避免。原蘇丹經(jīng)歷了11年內亂，由于中國企業(yè)與蘇丹政府關系良好，反政府武裝一直敵視中國企業(yè)，綁架中國工人、襲擊中資油田的事件時有發(fā)生，給中國公司帶來的經(jīng)濟損失難以估量。

2.4 違約風險

海外投資者與東道國政府所簽協(xié)議有可能遭遇毀約或違約。一旦毀約或違約，外國投資者可能會無法訴諸東道國司法或仲裁機構解決，東道國、仲裁機構也可能遲延裁決，即便裁決也得不到有效執(zhí)行，這都會給投資者造成經(jīng)濟損失。中國企業(yè)遭遇東道國毀約或違約的事例并不鮮見。2013年蒙古國有煤礦公司ETT提出不再履行此前與中國鋁業(yè)公司簽訂的煤炭供應協(xié)議。蒙古國官員公開申明，希望以更高價格出售煤炭，并聲稱這是商業(yè)行為，與政府無關。不僅中國企業(yè)，其他國家的礦業(yè)公司在蒙古國進行能源與礦業(yè)投資，也一樣遭遇了此類毀約。

2.5 營業(yè)中斷風險

2.6 限制準入風險

國有企業(yè)是我國目前海外投資的主體，由于其敏感身份還會遭遇限制準入的風險。中國海洋石油總公司2005年競標收購美國第九大石油公司（優(yōu)尼科公司）、中國鋁業(yè)公司2005年增持澳大利亞力拓公司股份比例，均以失敗而告終，充分說明了國有企業(yè)或具有國有股份企業(yè)的敏感身價，已經(jīng)成為海外投資的障礙。

海外投資東道國政府在跨國并購中扮演著重要角色，尤其是發(fā)達國家政府，對外國投資的審批更加嚴格。在國家保護主義有所抬頭的趨勢下，國有身份不利于海外投資的風險會更加顯現(xiàn)。美國在2007年制定了《外國投資與國家安全審查法案》，給外國投資公司在美國國內投資增加了障礙。加拿大國會也修改了投資法，對在國家軍事、經(jīng)濟安全等方面的投資活動進行嚴格審查，從而限制外國投資。國有企業(yè)走出去所面臨的政治風險，并不是投資行為本身造成的，而是國有企業(yè)的敏感身份造成的。國有企業(yè)在海外投資，與非國有企業(yè)相比，增加了不確定性的風險因素。

3 我國海外投資政治風險的應對策略

應對資源型海外投資政治風險，從政府的角度，應當采取鼓勵的政策措施，通過建立和完善海外投資擔保制度，讓企業(yè)到海外投資無后顧之憂，一旦遭遇政治風險時能夠及時得到經(jīng)濟補償。從企業(yè)的角度，在投資決策時就應當進行政治風險評估，對于高風險地區(qū)的投資應當采取謹慎態(tài)度，在正式投資之前應當向相關擔保機構申請政治風險擔保。

3.1 建立和完善以雙邊主義為主、單邊主義為輔的海外投資擔保制度

我國現(xiàn)行制度規(guī)定，海外投資擔保不以我國是否與東道國簽訂雙邊投資協(xié)定為前提條件，這種單邊主義的擔保模式顯然與我國對外經(jīng)濟貿易形勢不相適應。我國已具備了雙邊主義的海外投資擔保制度的基礎。我國與100多個國家簽訂了雙邊投資貿易協(xié)定，今后還將簽訂更多的類似協(xié)定。雙邊投資貿易協(xié)定都有代位求償權條款，這為我國海外投資保險機構行使代位求償權提供了法定依據(jù)。代位求償權的實現(xiàn)，是擔保機構予以承保的前提條件。我國與部分國家還沒有簽定雙邊投資貿易協(xié)定，出于“開拓兩個市場、利用兩種資源”發(fā)展戰(zhàn)略的考慮，也應當為在這些國家投資的我國企業(yè)提供擔保。采取單邊主義與雙邊主義并存的投資擔保制度，以擴大投資擔保的范圍，從而最大限度地保護我國海外投資者利益，是我國現(xiàn)階段應當采取的政策。

3.2 完善海外投資合格投保人的制度，加大自然人、民營企業(yè)海外投資的保護力度

我國不允許自然人從事對外投資活動，自然人也就不能夠成為海外投資合格投保人，其對外投資得不到國內法律的保護，這有違國際社會通行做法。無論從我國經(jīng)濟發(fā)展形勢看，還是從世界范圍來看，限制個人海外投資都沒有理論基礎和現(xiàn)實意義。我國政府在與部分國家簽訂雙邊投資貿易協(xié)定時，已經(jīng)允許自然人在協(xié)議國進行投資。

民營企業(yè)應當是海外投資擔保的主要投保人。市場經(jīng)濟國家海外投資保護的對象都是私人投資，尤其是中小企業(yè)的海外投資。由于歷史原因，我國民營企業(yè)海外投資數(shù)量少，投資規(guī)模也比不上國有企業(yè)。應當看到國有企業(yè)在海外進行資源型投資時，會受到東道國出于國家安全或其他國家利益的考慮而受到限制準入，相反我國民營企業(yè)在海外投資的優(yōu)勢將日益顯現(xiàn)，所以海外投資擔保應當向民營企業(yè)傾斜。

3.3 海外投資遭遇國有化時應當堅持全部補償?shù)脑瓌t

由于資源型投資規(guī)模大、投資周期長，遭遇東道國國有化或征收的風險也較大。綜觀世界國有化補償機制，存在全部補償、不予補償和適當補償三種不同的補償標準。1938年墨西哥對在其境內的美國石油公司實行國有化，美國政府在致墨西哥政府的照會中提出了全部補償原則，即依據(jù)法律和衡平法的一切準則，不論為了何種目的，如果不針對征收提供及時、充分和有效的賠償，任何政府都無權征用私人財產(chǎn)。也有些國家認為，國有化不存在對被征收了財產(chǎn)的外國人予以補償?shù)膰H法律義務，因而不必對外國投資國有化時予以補償。現(xiàn)在這一理論在世界上很少得到支持。適當補償是指考慮國有化國家的賠償能力，酌情給予補償。我國已經(jīng)成為海外投資大國，資源型開發(fā)投資也較多，不論是從保護海外投資企業(yè)權益角度，還是實施我國開拓兩個市場、利用兩種資源的戰(zhàn)略角度，在策略上都應堅持全部補償?shù)脑瓌t。

3.4 我國海外投資企業(yè)應當爭取多邊投資擔保機構的擔保

分析《多邊投資擔保機構公約》的規(guī)定，成為多邊投資擔保機構的合格投保人，限制條件比較少。尤其對于投資資本的性質，沒有限制，即具有國有資本的海外投資，也可以進行擔保。我國是多邊投資擔保機構的成員國，投資企業(yè)在進行海外投資時，應當充分利用該機構的優(yōu)勢，積極向其申請，爭取其承保。多邊投資擔保機構進行擔保，當遭遇政治風險時，其遭受損失的求償權容易實現(xiàn)。然而多邊投資擔保機構對投資項目本身的審查極為嚴格，我國至今還沒有企業(yè)能夠成功獲得其承保。國有企業(yè)海外投資規(guī)模相對較大，一旦遭遇政治風險損失也大，努力爭取多邊投資擔保機構進行承保，是國有企業(yè)防范海外投資政治風險的有效途徑。

[1]史曉麗,祁歡．國際投資法[M]．北京：中國政法大學出版社, 2009．

[2]陳立虎．中國海外投資保險法律的地位與模式[J]．南京師大學報(社會科學版),2008(6)：27-32．

[3]辛柏春．論我國海外投資保險制度的建立[J]．學術交流,2003(7)：91-95．

[4]賈長來．論構建我國海外直接投資的保障制度[J]．經(jīng)濟經(jīng)緯,2006(4)：148-150．

[5]沈虹．海外投資保險制度中的代位權研究[J]．政法論叢,2004(2)：79-82．

[6]周永發(fā)．論我國海外投資擔保合格投保人制度的法律構建[D]．北京：中國政法大學,2011．

The Political Risk of and Countermeasures for Resource-oriented Overseas Investment

ZHOU Yongfa
(Financial Services Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035,China)

The political risk caused by the host-country government’s behavior and social instability is both in the category of political risk. This paper introduces the type of the political risks of resource-oriented overseas investment, these are: prohibition of remittance risk, acquisition risk (nationalization), war or upheaval risk, default risk, the business disruption risk, and access restrictions risk. In response to this, this paper offers some specifc methods for promoting the capacity to respond the political risks of China’s overseas investment enterprises. It is suggested that we should establish and improve the system of overseas investment guarantee which rely mainly on bilateralism while making unilateralism assistance subsidiary; and improve the system of overseas investment qualifed policy holders. At the same time, we should intensify the protection of overseas investment of natural person, or private enterprise. In addition, when confronted with the nationalization, we should stick to the principle of full compensation. Therefore, striving for the support of Multilateral Investment Guarantee Agency is very important for overseas-funding enterprises.

resources; overseas investment; political risk; guarantee system

F062.1

C

1672-6995（2014）06-0060-04

2014-04-10；

2014-04-21

周永發(fā)（1964-），男，江蘇省如皋市人，國土資源部財務服務中心副研究員，法學碩士，主要從事內部審計工作。