■ 韓繼深/錢麗蘇

（1．山東省地質礦產(chǎn)勘查開發(fā)局，濟南 250013；2．中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

穩(wěn)妥推進地勘單位分類改革

■ 韓繼深1/錢麗蘇2

（1．山東省地質礦產(chǎn)勘查開發(fā)局，濟南 250013；2．中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

地勘單位分類改革當前面臨最嚴峻的任務是如何分類定位的問題，而從法律賦予的地位、職能和作用看，現(xiàn)階段對地勘單位決不能輕言“企業(yè)化”，地質工作面臨諸多尚未解決的困難也難以“企業(yè)化”。對穩(wěn)妥地推進地勘單位分類改革的建議：地勘單位“企業(yè)化”必須有一個過渡期，要“力爭一類，確保二類，被改爭政策，內改打基礎”；分類方案出臺前全力以赴影響分類方案的決策和出臺，分類方案出臺后對號入座找問題，匯報溝通爭取最佳效果，針對地勘單位的特殊性和存在的問題積極爭取相關政策；國土資源部必須發(fā)揮行業(yè)管理作用，制定指導性的規(guī)劃，加強調研和關注全國各省及相關主管部門的改革進展，積極推動行業(yè)特殊政策的制定和出臺，指導深化改革。

決定；中央5號文件；穩(wěn)妥推進；地勘單位；分類改革

《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見（中發(fā)[2011]5號）》（以下稱中央5號文件）頒布，標志著全國事業(yè)單位改革開始從頂層設計到全面推進，《國務院辦公廳關于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知（國辦發(fā)[2011]37號）》（以下稱國務院37號文件）的發(fā)布，從全方位政策設計的角度為事業(yè)單位改革提供了翔實的政策依據(jù)。這次事業(yè)單位分類改革，對作為事業(yè)單位重要組成部分的地勘單位的命運和地勘經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有決定性的意義和作用。

1 全國事業(yè)單位改革進展情況綜述

1.1 十八屆三中全會《決定》助推事業(yè)單位改革加速創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會《決定》首次提出了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的重大改革舉措，對正全面推進的事業(yè)單位改革影響極大，不僅起到了加速推進的作用，更是在加大改革力度和改革創(chuàng)新方面進一步開拓了思路和提出了更高的要求。

(1)頂層設計，指導思想明確。以中央5號文件和《決定》精神為核心內容的指導思想，為全國事業(yè)單位改革的頂層設計提供了依據(jù)和政策基礎。在頂層設計引領下，分層改革的具體設計如眾星拱月，全面鋪開。

(2)目標科學，相關政策配套。中央5號文件對全國事業(yè)單位改革確定了總體目標和階段性目標，國務院37號文囊括了分類推進事業(yè)單位改革的9個配套文件；中共中央發(fā)布了《關于在推進事業(yè)單位改革中加強和改進黨的建設工作的意見》；特別是2014年4月26日頒布的《事業(yè)單位人事管理條例》，更是作用重大，影響深遠。這些政策文件，圍繞改革目標，配套協(xié)調、強化保障，促進和推動事業(yè)單位改革沿著正確的方向推進和深化。

(3)先行試點，分類指導推進。中央編辦印發(fā)了《關于事業(yè)單位分類試點的意見》（以下稱《試點意見》），以廣東、浙江等5省區(qū)作為全面推進事業(yè)單位分類改革的試點，為全國事業(yè)單位分類改革工作的全面推進奠定了基礎、提供了借鑒。

1.2 事業(yè)單位分類改革按照總體目標和階段性目標進展順利

各省區(qū)發(fā)揮了極大的積極性和創(chuàng)造性，加強調研，因地制宜，不搞一刀切，提出了科學合理、創(chuàng)新有效的分類改革方案。全國已有三分之二的省區(qū)發(fā)布了事業(yè)單位分類改革的意見和方案。已經(jīng)出臺事業(yè)單位分類改革方案的省區(qū)，切合實際，科學創(chuàng)新，因地制宜，各具特色。

(1)事業(yè)單位分類改革方案的“3+2”和“3+3”模式?！?+2”模式即將事業(yè)單位大類分為行政支持類、公益類、生產(chǎn)經(jīng)營類三類，公益類細分為公益一類、公益二類；“3+3”模式即將事業(yè)單位大類分為行政支持類、公益類、生產(chǎn)經(jīng)營類三類，公益類細分為公益一類、公益二類、公益三類。

(2)事業(yè)單位分類方案的申報審批方式不同。一是按分類方案，被分類改革的事業(yè)單位，依照分類標準對號入座，形成分類建議方案，申報批準；二是改革主管部門按方案形成初步分類意見下發(fā)給被分類改革的事業(yè)單位，如對被分類意見有異議，可依據(jù)法律法規(guī)和工作任務形成新建議，上報協(xié)商解決。

1.3 地勘單位作為事業(yè)單位分類改革的重要組成部分有序推進

1.3.1 多方眾籌，努力為地勘單位的改革與發(fā)展鋪路架橋

國土資源部非常關心地勘單位的分類改革，一是抓住改革發(fā)展的實際需要，陸續(xù)出臺了《關于促進國有地勘單位改革發(fā)展的指導意見》等一系列重要文件；二是發(fā)起組織和完成了八部委聯(lián)合調研，形成了《國有地勘單位分類改革聯(lián)合調研報告》等相關政策建議；三是根據(jù)地勘行業(yè)的特點和特殊性，積極推進圍繞野外津貼、野外地質裝備等相關政策措施的制定和出臺；四是中國地質礦產(chǎn)經(jīng)濟學會和相關學會、協(xié)會提供平臺，組織開展地勘單位分類改革工作信息交流和溝通。特別是2014年4月9日召開的全國地勘局長座談會，對溝通交流、宣傳地勘單位，讓政府部門了解、關注和支持地勘單位，起到了重要作用。

1.3.2 加強調研，爭取關注和支持，保障地勘單位分類改革穩(wěn)妥推進

盡管全國三分之二的省區(qū)已經(jīng)出臺了事業(yè)單位分類改革的方案，但多數(shù)還正在探索實施過程中，真正完成分類改革的只有廣東、浙江兩省，事實上也就僅有隸屬廣東、浙江兩省的各地勘局完成了地勘單位的分類改革。見表1。

2 地勘單位與事業(yè)單位分類改革分析

2.1 地勘單位在全國事業(yè)單位分類改革中的現(xiàn)狀

(1)全國各地勘單位當前面臨最嚴峻的任務是如何分類定位的問題。據(jù)網(wǎng)絡資料，全國各省區(qū)已出臺的事業(yè)單位分類改革方案，按照地勘隊伍管理體制改革的規(guī)定和權限對地質工作列出了類別、劃分標準和職能任務，相關對比見表2。根據(jù)表2，地勘單位分類的重點是要對劃分標準和職能任務進行確切定義，關鍵是對與地勘單位相關的基礎測繪、公益性地質調查、地質勘探、測繪服務、公益性地質勘查、商業(yè)性地質勘查的確切定義和解釋，直接影響著地勘單位的定性和分類。

(2)當前全國地勘單位對分類定位的思路和具體反應。筆者曾在調研和對各類資料分析研究后做過一個粗略的統(tǒng)計，根據(jù)事業(yè)單位分類改革的要求、面臨的政策環(huán)境、承擔的工作任務和未來改革發(fā)展的需要，全國絕大部分地勘單位傾向于劃為公益二類，大家的共識是現(xiàn)階段地勘單位企業(yè)化的條件不具備，既難以企業(yè)化也不能企業(yè)化，即使必須企業(yè)化，至少需要5年以上的過渡期。

表1 廣東省地質局、廣東省有色局、浙江省地勘局局機關及所屬地勘單位分類情況

表2 國務院試點單位與各省分類目錄比較

2.2 從法律賦予的地位、職能和作用看，現(xiàn)階段對地勘單位絕不能輕言“企業(yè)化”

(1)從地位看，地質工作是國家資源安全戰(zhàn)略重要的、不可或缺的支撐和核心力量，只能加強不可削弱。

國家資源安全的關鍵和核心是礦產(chǎn)資源安全，礦產(chǎn)資源已成為我國推進工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化，構建全面小康社會和實現(xiàn)中國夢的重要物質基礎，關系到國家的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、政治穩(wěn)定、人民生活水平提高等諸多方面。地質工作正是其重要的、不可或缺的支撐和核心力量，隨著國家經(jīng)濟安全需求的不斷加強，只能加強不可削弱。

(2)從職能作用看，地質工作是生態(tài)文明建設、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的資源保障和環(huán)境支撐，是為國家和全社會服務的基礎性、公益性事業(yè)。

歷屆黨和國家領導人都十分重視和一直把地質工作作為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設不可或缺的公益性、基礎性、先行性工作。李克強總理出席李四光地質科學獎頒獎大會講話時就指出：“地質工作是經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的基礎性、先行性工作，地質和能源資源事業(yè)關系現(xiàn)代化建設全局?！?/p>

《國務院關于加強地質工作的決定》指出：“地質工作是經(jīng)濟社會發(fā)展重要的先行性、基礎性工作，服務于經(jīng)濟社會的各個方面；必須從全面建設小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，進一步提高對地質工作重要性的認識?！?/p>

(3)從性質看，地質工作具有基礎性、公益性和戰(zhàn)略性的特殊行業(yè)，應該也只能由國家和政府主導并組織實施。

一是政治性和戰(zhàn)略性。礦產(chǎn)資源已成為關系國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、政治穩(wěn)定、人民生活水平提高等諸多方面的關鍵。國務院《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要(2011—2020)》已將找礦突破上升為國家戰(zhàn)略。利用好“兩個市場、兩種資源”， 實現(xiàn)資源全球化配置。因此，礦產(chǎn)資源安全戰(zhàn)略必須也只能由地質工作作為基礎和支撐。

二是公益性和基礎性。地質工作是國民經(jīng)濟的基礎和先行，貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展和長期建設的全過程，是各行各業(yè)的基礎和支撐，直接服務于國家和全社會，服務于公益、民生。經(jīng)濟社會發(fā)展和國家建設的各個領域，都要靠先行開展地質工作來支持。

三是探索性和創(chuàng)新性。地質工作是艱苦的科學探索過程，礦產(chǎn)勘查成功率僅有1%-2%，今后還會更低，其不確定性的特點決定了大規(guī)模資金、長時間的探索是找礦成功的前提。地質工作屬于知識密集性的調查研究型產(chǎn)業(yè)，只有依靠人的能動性、創(chuàng)造性和經(jīng)驗積累，才能促進科學與技術、調查與研究、野外與室內等的結合與創(chuàng)新。

四是風險性和艱苦性。地質找礦的特點是高投入、高回報、高風險、長周期，幾代人數(shù)十年沒能找到一個礦是很正常的。地質工作必需長年野外工作，風餐露宿，還時常會有生命危險，“獻了青春獻終身，獻了終身獻子孫”。

從以上特殊性看，現(xiàn)階段地質工作完全由市場配置資源還難以做到，只能由國家和政府主導并組織實施，因而，現(xiàn)階段還不能簡單地把地勘單位企業(yè)化。

2.3 地質工作目前面臨的諸多尚未解決的困難，導致地勘單位現(xiàn)階段難以“企業(yè)化”

(1)礦產(chǎn)資源的單一公有制屬性，阻礙著地勘單位短期內不能“企業(yè)化”?！兜V產(chǎn)資源法》自1996年至今已17年沒有新的修改，礦產(chǎn)資源單一公有制的特點，一直影響著礦業(yè)權在國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的交易和流轉，國有地勘單位在礦業(yè)權的轉讓交易和投資入股等方面一直受到限制而難以逾越。

(2)全國統(tǒng)一的“地質技術服務”市場尚未形成，地勘單位短期內難以“企業(yè)化”。“四屬化”改革形成了省區(qū)之間的礦業(yè)權和地質勘查業(yè)務壁壘，劃地為牢，大家應該可以清楚地看到一省的礦業(yè)權授予和地質勘查工作任務的順序是先省內地勘單位，后省外地勘單位，往往會形成省外地勘單位技術水平和核心競爭力再強，也只能是為該省的地勘單位打工，這種現(xiàn)象在事業(yè)單位分類改革完成后會更加突出，實質上是全國統(tǒng)一的“地質技術服務”市場尚未形成，地勘單位難以企業(yè)化。

(3)公益性和商業(yè)性并未界定清楚，地勘單位目前仍是以公益性為主的混合作業(yè)。公益性和商業(yè)性地質工作分開運行的找礦新機制，并沒有從法律和地質工作性質上嚴格地界定清楚，地勘單位目前承擔的各類地質勘查任務，到底哪些是公益性的、哪些是商業(yè)性的還難以說得清，實質上地勘單位目前從事的仍是以公益性為主的混合作業(yè)。

(4)部分省地勘局先期的企業(yè)化改革，嚴格地說還不是地勘單位分類改革。一段時間以來，總是有人拿內蒙、陜西等省區(qū)所屬地勘局的企業(yè)化改革等來印證地勘單位分類改革的企業(yè)化，筆者根據(jù)以上省區(qū)和地勘單位改革的資料分析，認為均不能算作地勘單位分類改革的案例。一是以上省區(qū)到目前均未出臺事業(yè)單位分類改革的方案；二是沒有政策文件證明它們是在進行地勘單位的分類改革，實際上這些單位也不認同是分類改革；三是雖然有的省區(qū)進行了企業(yè)化改革，但企業(yè)化改革后地勘局或集團公司，其出資人實質上是國土資源廳，這足以證明它們都不屬于地勘單位分類改革的企業(yè)化。

(5)部分地勘單位企業(yè)化的案例，僅僅是轉型后成為了礦山企業(yè)。還有一點需要說明的是，許多所謂的地勘單位企業(yè)化改革的案例，實質上并不是地勘單位分類改革的企業(yè)化，而是轉型進入礦業(yè)開發(fā)，成為了實實在在的礦業(yè)企業(yè)。地勘單位所從事的“地質勘查技術服務”（工程勘察勘探服務）在現(xiàn)階段既難以產(chǎn)業(yè)化，也難以市場化，更難以企業(yè)化，除非像上面所說的企業(yè)化就是轉型成為礦山企業(yè)。

(6)歷次改革的遺留問題均未得以很好解決，如此負重地勘單位難以“企業(yè)化”。各級政府出臺了相當數(shù)量的政策文件，地勘單位隨之經(jīng)歷了無數(shù)次改革的洗禮，每次改革導致的遺留問題并沒有得到很好地解決。最近幾年有文字記載的所謂“十二項”遺留問題也只解決了“四項”，如此負重的地勘單位難以“企業(yè)化”，即使企業(yè)化了他們該怎么辦。

3 對穩(wěn)妥地推進地勘單位分類改革的相關建議

事業(yè)單位改革的關鍵是分類，分類就是對清理規(guī)范后的事業(yè)單位重新定性。因此，如何科學、合理、有效、切合實際地確定地勘單位的分類標準和爭取行業(yè)特殊政策，是地勘單位分類改革的關鍵和成敗之所在。

3.1 地勘單位分類的思路與需要爭取的相關政策

(1)地勘單位在分類改革中企業(yè)化，必須有一個過渡期。筆者認為，現(xiàn)階段地勘單位按分類改革直接企業(yè)化不符合國家的現(xiàn)實需要和改革的實際情況，主要是各項環(huán)境條件都相差甚遠，即使將地勘單位企業(yè)化了，肯定是拔苗助長，后果不堪設想。一是將嚴重削弱國家資源安全戰(zhàn)略的支撐力量，影響國家的經(jīng)濟安全；二是現(xiàn)階段大量的地質工作還只能由國家和政府去組織完成；三是找礦主力軍沒了，生態(tài)文明建設的生力軍沒了，生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會文化建設誰來支撐；四是地勘單位目前的境遇是“單靠政府活不好，離了政府活不了”。其實質是《決定》才剛剛提出“市場配置資源起決定作用”的要求，還需要環(huán)境條件的創(chuàng)造和積累，必須有一個過渡期，這個過渡期從目前看至少要5年以上。

(2)地勘單位分類改革要“力爭一類，確保二類，被改爭政策，內改打基礎”。筆者根據(jù)以上分析認為，在事業(yè)單位分類改革中，地勘單位需要爭取和堅持的條件應該是“力爭一類，確保二類，被改爭政策，內改打基礎”。力爭所有的專業(yè)隊進入一類，綜合地質隊確保進入二類，在主動影響和被動改革中爭取更加有力的特殊政策，在全面推進分類改革的過程中，進一步加大和強化內部深化改革與發(fā)展的力度，為下一步企業(yè)化改革打好基礎。

(3)為穩(wěn)妥推進分類改革全力爭取相關政策。地勘單位在分類改革的同時，必須采取措施，積極爭取與地質工作改革發(fā)展密切相關的支持政策：①地質找礦、地勘基金、走出去、投融資機制、找礦獎勵、利益分配等方面的政策；②財政支持地質工作、地勘單位相關稅費等方面的政策；③地質工作科技創(chuàng)新和人才引進等方面的政策；④地勘單位績效工資、野外津貼、地質技術裝備等方面的政策；⑤地勘單位資質建設及市場準入等方面的政策；⑥進一步妥善解決地勘單位歷史遺留問題等方面的政策。

3.2 加強調研與匯報溝通，全力影響改革分類

事業(yè)單位改革的分類工作，主要是按照國務院37號文件精神，在頂層設計和試點單位經(jīng)驗的基礎上，按照事業(yè)單位主管部門的管理權限分層次全面推進。在分類改革中，各地勘局最重要的任務主要有以下幾點：

(1)分類方案出臺前，全力以赴影響分類方案的決策和出臺。全面吃透十八屆三中全會《決定》精神，深刻領會各級政府及主管部門關于事業(yè)單位改革的系列文件，特別是與自身單位密切相關的文件及政策；加強調研，全面搜集與影響分類相關的法律法規(guī)、政策文件、事實案例等資料，深入研究，全方位弄清自身單位的性質、定位和能夠影響分類決策的相關條件，集思廣益，形成能夠影響分類政策的建議意見；通過報告、匯報、座談會、加強宣傳等各種形式，讓領導、分類方案的決策者全方位了解地勘單位與分類相關各方面的信息，全面、主動影響分類方案的決策、制定和出臺，這項工作非常關鍵。

(2)分類方案出臺后，對號入座找問題，匯報溝通爭取最佳效果；針對單位的特殊性和改革和發(fā)展存在的問題，積極爭取相關政策。對比已出臺的分類方案，將地勘單位按條件對號入座，結合單位實際找出分類意見與對號入座存在的問題，通過搜集有關法規(guī)資料和實際工作需要，提出相關建議意見，通過匯報溝通和采取相關措施爭取達到最佳的效果。在此階段，要針對單位的特殊性、歷史遺留問題和改革發(fā)展中存在的問題，積極爭取相關政策，為進一步深化改革和發(fā)展打好基礎。

3.3 國土資源部必須發(fā)揮行業(yè)管理作用，加強對地勘單位分類改革的指導

國土資源部對地勘事業(yè)單位的改革雖不具有頂層設計的權力，但充分發(fā)揮行業(yè)管理的職能、影響和指導作用，為地勘單位分類改革全力做好各方面的服務。

(1)對全國地勘單位的改革與發(fā)展應該制定一個指導性的規(guī)劃。國土資源部對全國地質勘查隊伍改革與發(fā)展的情況最了解，最有發(fā)言權，面對當前多頭管理的局面，應該制定和出臺一個地勘單位改革與發(fā)展的指導性的規(guī)劃。

(2)加強調研和關注全國各省及相關主管部門的改革進展。充分利用八部委調研的成果，全力影響各級事業(yè)單位分類方案涉及全國地質勘查行業(yè)和地勘單位的相關部分分類標準和職能任務的制定、決策和出臺。

(3)積極推動行業(yè)特殊政策的制定和出臺。國土資源部應全力推動與地勘行業(yè)相關的特殊政策的出臺，如野外津貼、地勘單位技術裝備、地勘單位資質建設等方面的政策措施。

(4)加大工作力度，采取措施，指導深化改革。要充分發(fā)揮行業(yè)管理的作用，采取各種方式和措施，在全國地勘單位分類改革的進程中，加強調研、溝通信息，反饋和協(xié)調問題和困難的解決，指導和推動地勘單位深化改革與發(fā)展。

[1]中共中央,國務院．中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見(中發(fā)[2011]5號)[EB/OL]．(2011-03-23)[2014-05-10]．http：//www．gov．cn/gongbao/ content/2012/content_2121699．htm．

[2]國務院．國務院辦公廳關于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知(國辦發(fā)[2011]37號)[EB/OL]．(2013-04-02)[2014-05-10]．http：//zhengwu．beijing．gov．cn/gzdt/ gggs/t1304251．htm．

[3]中央辦公廳．關于在推進事業(yè)單位改革中加強和改進黨的建設工作的意見(2012年9月19號)[EB/OL]．(2012-09-20)[2014-05-10]．http：//news．xinhuanet．com/ politics/2012-09/20/c_123736919．htm．

[4]劉如春,等．廣東省地質局局長歐陽志鴻談事業(yè)單位分類改革[EB/OL]．(2013-05-20)[2014-05-10]．http：//www．sc404．com/404/Html/?582．html．

[5]韓繼深,王云祥,韓爽．關于事業(yè)單位改革與地勘單位改革問題研究[J]．中國國土資源經(jīng)濟,2011(11)：10-13．

Push Classifcation Reform of Geological Prospecting Units Forward in an Prudent Fashion

HAN Jishen1, QIAN Lisu2
(1.Shandong Provincial Bureau of Geology and Mineral Resources, Jinan 250013, China; 2. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

The current toughest task that we face in promoting the classifed reform of geological exploration units is the issues that what measures we must use to classify and fx position. In view of the position, function and role conferred by law, at this stage we can not say transforming the geological exploration units into enterprise; and running as an enterpriser is becoming increasingly chanllenging for us because of many unsolved diffculties of geological work. On account of this, this paper proposes some measures for pushing classifcation reform of geological prospecting units forward in an prudent fashion. These suggestions include: there must be a transition for enterprise; we must strive to being assigned to the frst class, and ensure to be the second class. If we are transformed into enterprise, we must try hard to win policy surpport; and if we are reformed in our own unit, we must lay the groundwork for the reform. Before classifcation scheme is published, we must devote every effort to produce effect on the decision and introduction of classifcation scheme. If the classifcation scheme is introduced, we should compare it to us and fnd problems. Best results that we must gain through reporting and communicate. In light of the particularity of geological exploration units and its existing problems, relevent policies that we must strive to get. As for the Ministry of Land and Resources, efforts must be made on their role of industrial management. These efforts include working out instructional planning, strengthening the work of research, focusing on progress in the reform of all provinces and related departments, actively promoting the development and introduction of industrial special policies so as to guide the deepening reform.

“Decision”; No.5 central fles; push forward in an prudent fashion; geological exploration unit; classication reform

F407.1

C

1672-6995（2014）06-0004-05

2014-05-19；

2014-05-26

韓繼深（1957-），男，山東省萊蕪市人，山東省地質礦產(chǎn)勘查開發(fā)局高級經(jīng)濟師，研究生學歷，主要從事地勘經(jīng)濟和地勘財務管理研究。