■ 楊海濤/張德平/王利群/劉其學(xué)

（1.呼倫貝爾市國土資源局，內(nèi)蒙古 呼倫貝爾 021008；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)第六地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)院，呼倫貝爾 021008）

關(guān)于強化河道采砂管理的初步探討

■ 楊海濤1,2/張德平1/王利群1/劉其學(xué)2

（1.呼倫貝爾市國土資源局，內(nèi)蒙古 呼倫貝爾 021008；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)第六地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)院，呼倫貝爾 021008）

我國當(dāng)前河道采砂管理中存在法規(guī)制度不完善、管理體系不健全、宏觀規(guī)劃管理薄弱、審批出讓程序及過程不透明、生態(tài)保護與環(huán)境治理滯后等突出問題。政策建議：建立健全法律制度，依法依規(guī)管理；健全管理體系，明確管理職責(zé)；科學(xué)制定權(quán)威的河道采砂規(guī)劃并嚴(yán)格執(zhí)行；實行公開出讓制度，規(guī)范河道采砂管理審批；加強動態(tài)巡查，規(guī)范河道采砂行為，及時發(fā)現(xiàn)安全隱患；嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境治理保證金制度，完善環(huán)境治理責(zé)任機制。

河砂；河道采砂；規(guī)范管理；采砂規(guī)劃；生態(tài)保護

0 引言

河砂是我國基本建設(shè)中不可或缺的重要資源。河道采砂是重要的不可替代的建材礦產(chǎn)開采方式，與沿岸的社會經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)。河砂資源形成并賦存的河道系統(tǒng)區(qū)域生態(tài)地位重要、人類活動密集，加之河道采砂因地理環(huán)境、氣候條件不同而千變?nèi)f化，采砂業(yè)者從大規(guī)模專業(yè)化到私營個體臨時經(jīng)營紛繁復(fù)雜。河道采砂管理涉及河流的生態(tài)景觀保護、行洪泄洪、水上娛樂、開采秩序、生產(chǎn)安全、社會安全等方面，特別需要水利、國土資源、環(huán)境、公共安全等部門共同協(xié)作、細(xì)致管理。

伴隨我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，近年來各地基本建設(shè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)對河道砂礫石料的需求量呈快速增長態(tài)勢，河道采砂管理壓力不斷增加。但是，相對其他礦種來說，我國河道采砂管理相對薄弱、滯后，尚未出臺統(tǒng)一的管理辦法，各地管理方式不一，管理責(zé)任劃分不明確。伴隨市場需求的增加，采砂行業(yè)競爭激烈，非法河道采砂現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重影響了河勢穩(wěn)定，給防洪和生態(tài)安全、社會安全帶來了隱患。河道采砂管理已成為全社會共同關(guān)注的焦點和難點。

本文就如何強化河道采砂規(guī)范管理、完善河道采砂管理辦法，探索建立資源利用與生態(tài)保護相結(jié)合的持續(xù)發(fā)展長效聯(lián)動機制，從而達(dá)到礦產(chǎn)、水系、土地、景觀資源持續(xù)利用。

1 當(dāng)前我國河道采砂管理的主要做法

目前，我國尚未制定統(tǒng)一的河道采砂管理辦法，僅有少數(shù)地域、省、市如長江流域、廣西壯族自治區(qū)、黑龍江省、安徽省、浙江省麗水市等地，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r出臺了河道采砂管理辦法和條例。這些地方多實行行政區(qū)域首長負(fù)責(zé)、水利部門主導(dǎo)、相關(guān)部門配合的管理機制，建立了統(tǒng)一規(guī)劃、公開出讓、河道生態(tài)環(huán)境治理等制度。具體操作中多數(shù)省、市的做法是由水利主管部門一家行使河道采砂管理職權(quán)，其他部門不參與，河道采砂只需取得水利部門核發(fā)的河道采砂許可證，無需辦理采礦許可證。

1.1 建立地區(qū)河道采砂管理的法律法規(guī)

黑龍江省人民政府、廣西壯族自治區(qū)等省市和部分地級市，通過出臺《河道采砂管理辦法》，明確了管理范圍，定義了河道采砂行為，并劃分了管理責(zé)任及權(quán)限，對河道采砂規(guī)劃、采砂作業(yè)方式、規(guī)模量和布局、廢棄料處理和現(xiàn)場清理、禁采區(qū)和禁采期、出讓方式、審批報件具體要求等內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定，從而使河道采砂管理工作有法可依、有章可循，從根本上解決了管理過程的隨意性和出讓監(jiān)管過程的不透明性。

1.2 建立河道采砂管理分工基本架構(gòu)

各地河道采砂管理實行行政區(qū)域首長負(fù)責(zé)制，并成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)采砂活動的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查等管理工作，明確職責(zé)分工，各司其職、各負(fù)其責(zé)。

浙江省麗水市設(shè)立了采砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，負(fù)責(zé)開采秩序治理整頓工作和采砂權(quán)出讓中的指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等有關(guān)工作。水利部門負(fù)責(zé)規(guī)劃、定點，采砂許可證審批發(fā)放和日常監(jiān)督檢查管理工作；國土資源部門負(fù)責(zé)申請人資質(zhì)資格條件審查、河道采砂權(quán)公開出讓、采礦許可證發(fā)放及相關(guān)監(jiān)督檢查管理工作；交通部門負(fù)責(zé)航道航運安全管理工作，對涉及航道采砂，可能影響通航安全的采砂作業(yè)進(jìn)行審核；環(huán)保部門負(fù)責(zé)水污染和噪音污染監(jiān)管；公安部門負(fù)責(zé)河道采砂水上社會治安管理；財政、旅游、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)規(guī)劃、物價、工商、安監(jiān)等相關(guān)部門配合工作。

1.3 探索建立河道采砂公開出讓制度和程序

浙江省麗水市明確規(guī)定河道采砂應(yīng)當(dāng)遵循“公開、公平、公正”的原則，依法實行許可制度和招標(biāo)、拍賣、掛牌公開出讓制度。

首先，由國土資源行政主管部門會同水利行政主管部門和財政部門依據(jù)批準(zhǔn)實施的河道采砂規(guī)劃，編制河道采砂權(quán)公開出讓實施方案，報請地方人民政府河道采砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)備案，由國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)組織實施。其次，確認(rèn)競買資格。參加河道采砂招標(biāo)、拍賣、掛牌的單位和個人，必須向國土資源行政主管部門提出資格審查申請，由國土資源行政主管部門會同水利行政主管部門審查確認(rèn)其參加河道采砂權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌的資格。之后，履行成交確認(rèn)程序。招拍掛方式確定中標(biāo)人、競得人后，國土資源行政主管部門與中標(biāo)人、競得人簽訂成交確認(rèn)書。水利行政主管部門、國土資源行政主管部門和工商行政主管部門，按照行政許可法的規(guī)定和各自管理職權(quán)，向取得采砂權(quán)的采砂單位或個人發(fā)放河道《采砂許可證》、《采礦許可證》和《工商營業(yè)執(zhí)照》。

1.4 建立河道采砂動態(tài)巡查管理制度

部分地區(qū)成立了河道采砂管理專業(yè)隊伍，專門針對河道采砂管理新形勢，加強河道巡查和聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)助做好河道采砂管理工作。該舉措有效地遏制了河道內(nèi)的濫采亂挖、亂堆亂棄、破壞性、掠奪性開采以及采而不治等行為。

1.5 建立河道采砂綜合恢復(fù)治理保證金制度

目前我國多數(shù)地區(qū)在河道采砂管理中沒有執(zhí)行礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理保證金制度，而是收取河道采砂恢復(fù)治理保證金，但保證金核定、收取、使用、返還程序不一。通過建立河道采砂綜合恢復(fù)治理保證金制度，提高河道采砂的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入門檻，把保障河道安全和保護河道自然景觀作為審批的前置條件，引導(dǎo)河道采砂服從于沿岸生態(tài)環(huán)境保護。

2 河道采砂管理主要問題

(1)缺失切實可行的法律依據(jù)。對于河道采砂管理，尚未制定出臺符合實際、行之有效的國家層級的法律、條例或辦法。這是我國河道采砂管理問題的根本原因。

(2)管理體制、審批程序不完善，監(jiān)管不足。河道采砂管理涉及水利、國土、安全、環(huán)保、公安等多個部門，但目前這些部門并沒有充分參與，未形成有效的聯(lián)合執(zhí)法體系。參與的各部門之間職責(zé)劃分不清、缺少有效溝通銜接和信息共享，監(jiān)管不足。

(3)河道采砂規(guī)劃層級低，實施效果差。無河道采砂規(guī)劃，或者河道采砂規(guī)劃層級過低，編制過程中未征求相關(guān)部門意見，導(dǎo)致其與其它規(guī)劃或保護區(qū)有沖突，且規(guī)劃實施過程存在隨意性。

(4)未普遍實行公開出讓制度。河道采砂許可通常由水利行政主管部門以申請在先的方式通過行政審批方式授予，對申請企業(yè)資質(zhì)資格審查不嚴(yán)格，相較礦業(yè)權(quán)公開、競爭出讓的規(guī)定缺乏社會透明度。

(5)河道采砂動態(tài)巡查管理薄弱。由于制度的缺陷和管理體系的匱乏，一直未行成有效的動態(tài)巡查監(jiān)管體制，使違法行為得不到及時、有效地制止。

(6)生態(tài)破壞嚴(yán)重，安全事件頻發(fā)。由于河道采砂綜合恢復(fù)治理保證金制度尚不完善，且缺乏統(tǒng)一監(jiān)管，采砂企業(yè)保護與治理責(zé)任意識不強，重開采、輕保護，亂采濫挖、亂堆亂棄，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題累積得不到解決，景觀破壞嚴(yán)重，安全事故和溺亡事件頻發(fā)。

3 強化河道采砂管理的幾點設(shè)想

3.1 建立健全法律制度，依法依規(guī)管理

國家應(yīng)當(dāng)制定河道采砂管理法或者指導(dǎo)意見，以規(guī)制各地根據(jù)地區(qū)特點出臺相應(yīng)的河道采砂管理辦法。明確管理范圍、管理權(quán)限、規(guī)劃布局、出讓方式、收費標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)一步明確審批程序，河道采砂生態(tài)保護與恢復(fù)治理的原則要求。

3.2 健全管理體系，明確管理職責(zé)

建立“政府主導(dǎo)、水利主管、部門配合、社會監(jiān)督”的管理體制，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一許可、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一治理”的管理模式，各部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，齊抓共管。

3.3 科學(xué)制定權(quán)威的河道采砂規(guī)劃并嚴(yán)格執(zhí)行

河道采砂規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國家和地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相配套，與流域綜合規(guī)劃和防洪、河道整治、航道整治、生態(tài)保護等專項規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃相銜接，并納入礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案。河道采砂規(guī)劃的編制應(yīng)充分征詢當(dāng)?shù)鼐用褚约皣?、旅游、環(huán)保、安全、交通、林業(yè)、公安等相關(guān)行政主管部門的意見，報政府批準(zhǔn)后，由水利行政主管部門組織實施。規(guī)劃中確定的禁采區(qū)和禁采期應(yīng)當(dāng)予以公告，方便群眾監(jiān)督。各行政主管部門嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃核準(zhǔn)河道采砂項目，不符合規(guī)劃的，不核發(fā)采砂許可證和采礦許可證。

3.4 實行公開出讓制度，規(guī)范河道采砂管理審批

河道采砂權(quán)的授予，應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的原則，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開出讓。依據(jù)批準(zhǔn)實施的河道采砂規(guī)劃編制河道采砂權(quán)公開出讓實施方案，由國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)組織實施，合理投放河砂采礦權(quán)數(shù)量，優(yōu)化開發(fā)利用布局。為簡化程序縮短流程，河道采砂權(quán)競得人履行競買資格確認(rèn)和成交確認(rèn)程序后，由水利行政主管部門、國土資源行政主管部門和工商行政主管部門按各自管理權(quán)限現(xiàn)場即時發(fā)放采砂許可證、采礦許可證和營業(yè)執(zhí)照。

鑒于河道采砂季節(jié)性強、開采周期短、流動性大的特點，礦業(yè)權(quán)設(shè)置應(yīng)該充分考慮河道流域特點和采砂作業(yè)需要，劃定適宜的礦業(yè)權(quán)范圍。鼓勵個體采砂業(yè)者聯(lián)合參加采砂權(quán)競爭、規(guī)范化開采、提高管理水平。

3.5 加強動態(tài)巡查，規(guī)范河道采砂行為，及時發(fā)現(xiàn)安全隱患

考慮到河道采砂活動的特殊性、復(fù)雜性，建議由水利行政主管部門會同紀(jì)檢、監(jiān)察、國土、環(huán)保、公安等相關(guān)部門聯(lián)合組建執(zhí)法監(jiān)察隊伍，定期巡查，嚴(yán)厲打擊在禁采區(qū)域、禁采期間采砂，禁止無證開采、越界開采、超規(guī)模開采，維護采砂秩序。此外，應(yīng)加強監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，實行采砂業(yè)者和企業(yè)實名公開制度，及時通報采砂管理各類信息，廣泛宣傳相關(guān)法律法規(guī)，營造規(guī)范河道采砂管理的良好社會氛圍。

3.6 嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境治理保證金制度，完善環(huán)境治理責(zé)任機制

根據(jù)河道采砂特點，簡化和完善生態(tài)環(huán)境治理保證金制度，規(guī)范保證金的繳存標(biāo)準(zhǔn)和管理程序，增強采砂企業(yè)的生態(tài)保護和治理責(zé)任意識，明確企業(yè)的法律義務(wù)，邊開采邊治理，從根本上遏制濫采亂挖、亂堆亂棄，破壞性、掠奪性開采河砂的行為，將河道采砂對生態(tài)環(huán)境的影響和破壞降低到最小程度。

河道采砂管理事關(guān)防洪安全、生態(tài)安全、社會安全。相信通過規(guī)范系統(tǒng)的河道采砂管理行為，實現(xiàn)依法、科學(xué)、合理、有序地開發(fā)和利用河砂資源，能夠逐步提高河道采砂管理水平，推動河道采砂管理規(guī)范化，保障河道行洪和人民生命財產(chǎn)安全，保護流域生態(tài)景觀，防范事故發(fā)生，維護社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

[1]國務(wù)院.長江河道采砂管理條例(國務(wù)院令2001第320號)[Z].北京:國務(wù)院,2001.

[2]麗水市人民政府.麗水市河道采砂管理暫行辦法(麗政發(fā)〔2004〕74號)[Z].麗水:麗水市人民政府,2004.

[3]安徽省政府.安徽省河道采沙管理辦法(安徽省政府令2009第223號)[Z].合肥:安徽省政府,2009.

[4]廣西壯族自治區(qū)政府.廣西壯族自治區(qū)河道采砂管理辦法[Z].南寧:廣西壯族自治區(qū)政府,2011.

[5]黑龍江省政府.黑龍江省河道采砂管理辦法[Z].哈爾濱:黑龍江省政府,2013.

Preliminary Discussion on Strengthening Management of Sand Excavation

YANG Haitao1,2, ZHANG Deping1, WANG Liqun1, LIU Qixue2
(1.Land and Resources Department of Hulunbuir, Hulunbuir, Inner Mongolia 021008, China; 2. The Sixth Institute of Geology and Mineral Exploration of Inner Mongolia Autonomous Region, Hulunbuir 021008,China)

This paper points out that there are poor systems and laws, imperfect management system, weak macro planning management, non-transparent procedures and process of examination and approval of transfer, and lag ecological protection and environmental governance in the management of sand excavation. Given this, this paper gives some policy suggestions, these include: the management should be in accordance with the laws and the rules based on sound legal system. Meanwhile, we should clarify the responsibilities, make a scientific and authoritative sand extraction planning and strictly enforce it, implement public transfer system, and regulate management approval. Moreover, we will also make great efforts on dynamic inspection and sand mining behavior so as to find hidden dangers timely; strictly implement the margin system of environmental governance, and improve the responsibility mechanism of environmental management.

river sand; sand quarrying in river courses; standardized administration; the planning of sand mining; ecological protection

F407.1；F062.1；TV85

C

1672-6995(2014)02-0040-03

2013-12-03；

2014-01-17

楊海濤（1982-），男，內(nèi)蒙古呼倫貝爾市海拉爾區(qū)人，助理工程師，理學(xué)學(xué)士，主要從事地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟研究與管理工作。