黃小虎

水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海洋、礦產(chǎn)資源、農(nóng)用地、建設用地等等，都屬于自然資源。經(jīng)濟學理論把它們統(tǒng)稱為土地。黨的十八屆三中全會《決定》提出：“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責?！边@是黨中央對國家治理思路的一個重大調(diào)整，習近平總書記在十八屆三中全會上，專門對此作了說明。他指出：“全會決定提出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求?？偟乃悸肥前凑账姓吆凸芾碚叻珠_和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權人職責的體制?！彼€指出：“國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權并進行管理和國家對國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力。這就需要完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產(chǎn)所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督?！?/p>

一、進行自然資源管理改革，關鍵在于解決所有權與管理權不分問題

在我國，自然資源有的屬于全民所有（即國有），有的屬于農(nóng)村集體所有。屬于集體所有的自然資源如何利用，是政府監(jiān)管的對象，所有者與管理者是分開的。但是，屬于全民所有的自然資源的資產(chǎn)權益由誰來代表，卻沒有明確界定。在實際操作中，往往是由各級政府的行政管理部門行使所有者代表的職能，所謂集“裁判員”、“運動員”于一身。我國自然資源管理中的許多突出問題，都是由此引起的。

1. 政府行政監(jiān)管的目標難以實現(xiàn)。

例如，政府為了保護農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，把嚴格保護耕地作為基本國策，確立了明確的保護目標，提出集約利用存量土地的方針。但是長期以來，各地城市發(fā)展幾乎無一例外地走外延擴張之路，大量占用優(yōu)質(zhì)耕地，城市存量建設用地粗放、低效利用，浪費嚴重。其根本原因在于，國家沒有明確界定國有土地所有權的代表，而關于土地管理的具體制度安排，事實上把政府的土地管理部門作為國有土地所有權的代表，允許其以出讓、抵押等方式經(jīng)營土地。在分稅制改革不夠徹底，政府仍然承擔城市建設職能等情況下，政府經(jīng)營土地的收入成為城市建設資金的主要來源。這種制度安排所形成的動力機制，使得地方政府只有不斷地占用耕地，不斷地經(jīng)營土地，才能滿足城市建設的需要。

2. 容易出現(xiàn)侵害老百姓利益的現(xiàn)象。

仍以土地管理為例，由于政府經(jīng)營土地成為城市建設的主要資金來源，為了保證政府經(jīng)營土地的收入，農(nóng)村、農(nóng)民成為首當其沖的利益受損者。有關制度一方面規(guī)定，按農(nóng)地價格支付征地補償費，農(nóng)民不能分享土地增值收益；另一方面又規(guī)定，不管是基礎性、公益性建設，還是經(jīng)營性項目用地，一律實行政府征地，不允許集體建設用地進入市場，剝奪了農(nóng)民憑借土地資產(chǎn)自主、平等地參與工業(yè)化、城市化進程的權利。這些制度和規(guī)定，實質(zhì)是利用管理者權力謀取所有者利益，走的依然是農(nóng)村支持城市的發(fā)展道路，勢必受到農(nóng)民的強烈抵制，激化社會矛盾。廣大城市居民特別是工薪階層，也是政府經(jīng)營土地的利益受損者?；A性、公益性用地，政府是凈投入；工業(yè)用地，為了招商引資的需要，各地普遍低價供地，有的連成本都收不回來；而經(jīng)營性用地的“招、拍、掛”，是土地財政的主要來源，政府要用這筆收入來平衡基礎公益用地和工業(yè)用地的虧空，還要盡可能多地積聚一些建設資金。由于現(xiàn)行住房制度的設計，沒有對普通自住性需求的單獨供應渠道，迫使自住性需求擠到開發(fā)商的供應渠道里，與投資、投機需求競爭。在這種情況下，土地“招、拍、掛”不斷推高地價、抬升房價，大大超出了自住性需求的購買能力，引發(fā)嚴重的民生問題。

3. 積聚社會金融風險。

土地出讓金是若干年期的土地使用權價格，實際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對企業(yè)當年利潤的扣除，屬于社會一次分配范疇。對企業(yè)而言，一次集中交納若干年地租，意味著預支未來利潤，屬于負債經(jīng)營?，F(xiàn)實生活中，很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金的，負債的性質(zhì)一目了然。即使是用自有資金來支付，本質(zhì)上仍然是負債。企業(yè)如果經(jīng)營得好，有穩(wěn)定的盈利，可以逐步清償這筆負債；如果經(jīng)營不好或者破產(chǎn)了，這筆負債就不能清償；如果企業(yè)再生產(chǎn)因此中斷，最終還會轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬，成為整個社會的問題。按有關制度規(guī)定，企業(yè)可以把剩余年期的土地使用權轉(zhuǎn)讓出去，使負債得以清償，甚至可以從中獲利。但是，這不過是負債在企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的結果，負債的規(guī)模還可能被放大。

從整個社會的角度看，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有一筆企業(yè)或若干個人的負債與之相對應。所謂土地財政，實質(zhì)上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。形象的說法，就是“寅吃卯糧”。

政府用土地向金融機構抵押或質(zhì)押融資，近幾年越來越流行。這種所謂土地金融，則是政府直接負債經(jīng)營，用未來收益逐步償還。目前，土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠遠超過了土地財政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。有些地方一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。一些地方政府的償債能力嚴重不足，于是靠借新債償舊債來拖延。土地金融與正常的政府債不同，是銀行資金“大搬家”，擠壓了民間的融資空間，不利于搞活經(jīng)濟。

二、落實自然資源管理改革思路，需要消除一些疑慮

黨的十八屆三中全會的《決定》明確了把所有者權利和行政監(jiān)管權力分開的改革思路。落實這一改革思路，就要改變現(xiàn)行的全民所有的土地、森林、礦產(chǎn)、水域、海洋、灘涂等自然資源的所有者代表職能，與政府對自然資源的行政監(jiān)管職能混在一起的狀況，把前者從相關的行政管理權力中剝離出來，組建專門機構，代表國家行使對全民所有的自然資源的所有者權利。國家的所有者權利與其他市場主體（集體、企業(yè)、個人）的合法財產(chǎn)權利一樣，受政府相關行政管理權力的平等保護。同時，政府對無論全民所有的還是集體所有的自然資源，均按統(tǒng)一的規(guī)則進行監(jiān)管。

中央的這一改革思路高屋建瓴，抓住了問題的核心與關鍵。但是社會上乃至黨內(nèi)和干部隊伍中，仍有一些人對此心存疑慮。有人擔心，政府不再經(jīng)營土地，會影響地方的經(jīng)濟發(fā)展，認為這是“自毀長城”；有人擔心，國家征地參照市場價公平補償，會產(chǎn)生新的“暴富”群體，不能惠及全體農(nóng)民；有人擔心，賦予農(nóng)村集體建設用地與國有土地平等進入市場的權利，會使農(nóng)民在利益驅(qū)使下，不遵守國家規(guī)劃，不服從土地用途管制，會助長權貴集團的土地投機兼并，還會助長農(nóng)村基層干部貪贓枉法、胡作非為，等等。

實事求是地說，這些擔心并非全無道理，有些情況確實可能發(fā)生。當前，中央尚未具體部署實施改革，把可能發(fā)生的問題提出來，有助于大家想得更周到全面一些，避免或減少一哄而起的混亂。但必須指出的是，有的人之所以提出種種擔心，其實是對中央的改革思路持懷疑甚至反對態(tài)度。

他們沒有看到，黨的十八屆三中全會決定提出的，是綜合改革方案，某個單項改革可能產(chǎn)生的問題，會通過其他改革措施加以避免或糾正。例如，所有者權利和管理者權力分開以后，雖然政府的行政管理部門沒有了經(jīng)營土地的收入，但財稅制度改革的推進，可以更好地保證政府履行職責所需的財力，投資體制改革可以擴大地方建設資金的來源，地方的發(fā)展會更加健康、可持續(xù)。

他們更沒有看到，當前改革的主要任務是解決好政府與市場的關系問題，對政府的行為加強規(guī)范。地方政府集“裁判員”、“運動員”于一身，權力失去制約，勢必促使一些干部滋長無所不能的觀念和為所欲為的霸氣，從根本上顛倒“公仆”與“主人”的關系。只有按照中央領導再三強調(diào)的那樣，以“壯士斷腕”的氣概，堅決破除利益的藩籬，我們的政府才能不脫離群眾，才能有強大的公信力。政府行為規(guī)范了，發(fā)生在民間和老百姓身上的任何問題，都不難解決。

三、推進自然資源管理改革，需要破除部門分割管理體制

習近平總書記在十八屆三中全會上的講話，精辟地分析了現(xiàn)行自然資源管理體制的弊端。他說：“用途管制和生態(tài)修復必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。”總書記的分析，點明了現(xiàn)行體制的要害是顧此失彼，相互掣肘，無法形成合力。下面，試舉若干具體表現(xiàn)：

1. 難以徹底摸清自然資源的“家底”。

在部門分管體制下，每個部門都要編制全國性的規(guī)劃，為此都要搞全國性的資源調(diào)查。但由于各個部門使用不同的調(diào)查技術，采取不同的技術標準，調(diào)查的結果差異很大，甚至相互“打架”。例如，土地管理部門從上世紀80年代開始，歷時10年，搞了第一次土地詳查，號稱是中國歷史上第一次摸清了土地的家底。根據(jù)詳查結果，1996年全國有耕地19.51億畝。后來，土地管理部門據(jù)此提出全國耕地保有量的“紅線”，是不能少于18億畝。但2007年黨的十七大召開前夕，林業(yè)管理部門發(fā)布消息稱，從1999年到2007年，全國“退耕還林”3.65億畝。按這樣算下來，19.51億畝減3.65億畝，還剩不到16億畝了，何來“紅線”可保？林業(yè)部門的一個數(shù)，否定了土地部門歷時10年的調(diào)查結果！由于國家對“退耕還林”的每一畝，都支付定額財政補貼，因而林業(yè)部門的這個數(shù)是有依據(jù)的。于是，上至政府領導下至有關各界都很困惑，感覺我們土地的家底似乎還是不清楚，還需要搞第二次調(diào)查?，F(xiàn)在第二次土地調(diào)查的結果已經(jīng)公布，用這個最新的數(shù)據(jù)來衡量，恐怕其他部門的有些數(shù)據(jù)又成了一筆糊涂賬。

2. 容易產(chǎn)生監(jiān)管盲點。

例如，廣義的環(huán)境保護，應當包括對因土地利用變化引起的生態(tài)環(huán)境變化進行監(jiān)管。但在部門分管體制下，土地管理部門負責管理土地利用，環(huán)境保護部門就只能主要管污染物排放。而土地管理的主要職責不是環(huán)保，由此就產(chǎn)生了環(huán)境保護的缺位問題。土地管理部門一度為了“雙保（保發(fā)展，保耕地）”，而鼓勵各地開發(fā)沿海灘涂和低丘緩坡等未利用土地。殊不知所謂未利用地，只是人類未利用而已。對于整個自然界的生態(tài)環(huán)境平衡，這些未利用地發(fā)揮著極其重要的作用。人類的開發(fā)活動一旦打破這種平衡，將給自然界包括人類自身帶來災難性的后果。

3. 部門的監(jiān)管相互沖突。

由于各部門的資源數(shù)據(jù)不一致，依據(jù)數(shù)據(jù)進行的管理就會發(fā)生沖突。例如，土地管理部門認定為荒地或未利用地的，林業(yè)部門則可能認定為林地或有林地。這樣，土地部門開發(fā)未利用地的土地整治活動，會被林業(yè)部門認為是破壞森林的違法活動。以至于在有些地方，發(fā)生了森林公安局拘捕土地整理中心主任和工作人員的事件。產(chǎn)生這些問題，固然與各部門工作人員的素質(zhì)有關系，但根本原因還在于管理體制不合理。正如習近平總書記所指出的：“由一個部門負責領土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復是十分必要的?！?/p>

四、對于自然資源管理體制改革的具體設想

1. 成立專門從事國有自然資源資產(chǎn)管理的部門。

我國從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟，有兩大難點必須解決好。一是國有企業(yè)如何脫離政府的干預和保護，成為與其他多種所有制企業(yè)平等競爭的市場主體，同時國家的所有者權益不能受到損害；二是屬于全民所有的自然資源資產(chǎn)，如何正確地進入市場，既不損害其他市場主體的利益，又能切實保護資源可持續(xù)利用。目前，國有企業(yè)的改革已經(jīng)取得很大進展，政府對企業(yè)的直接干預和保護已經(jīng)大為減少，成立國有資產(chǎn)管理委員會代表國家行使出資人的權利，并統(tǒng)籌謀劃、指導企業(yè)的發(fā)展，進一步理順了政府與企業(yè)的關系。盡管行業(yè)壟斷等不少問題仍有待解決，但改革的方向明確，路徑比較清晰。相比國企改革，在國有自然資源資產(chǎn)管理體制上，所有者權利與政府的行政權力結合得越來越緊，行政權力甚至成了所有者權利的附庸。

按照十八屆三中全會的自然資源資產(chǎn)管理體制改革精神，可以考慮參考國企改革的經(jīng)驗，組建國有自然資源資產(chǎn)管理部門（以下簡稱國自部門），代表國家對屬于全民所有的自然資源資產(chǎn)行使所有者權利。這種國家所有的權利與集體所有的自然資源資產(chǎn)權利，處于平等地位，都要接受政府的不動產(chǎn)登記部門的統(tǒng)一登記，接受政府的自然資源監(jiān)管部門的統(tǒng)一規(guī)劃和空間用途管制，使用權進入市場流轉(zhuǎn)的，要辦理使用權登記和變更登記，還要接受工商、稅務、證監(jiān)會等部門的統(tǒng)一管理。

有些自然資源資產(chǎn)，如重要礦產(chǎn)資源和水利資源的有償使用，由中央國自部門直接管理；有些資產(chǎn)如國有土地使用權的劃撥、出租、出讓、入股、聯(lián)營，一般性礦產(chǎn)資源和水資源的有償使用等，可由中央國自部門責成或委托地方國自部門管理。另外，基礎性、公益性建設需要征收農(nóng)村集體所有的土地或其他自然資源資產(chǎn)，可由國自部門與集體和農(nóng)民協(xié)商，參照市場價格公平補償。全民所有的自然資源資產(chǎn)的收益，屬于全體人民，應當上繳中央財政，納入基金管理，按規(guī)定用途統(tǒng)一安排使用。因此，國自系統(tǒng)宜實行垂直領導體制。

國有自然資源資產(chǎn)的保值、增值，是國自部門的一項職責，但不一定是最主要的職責。最主要的職責應當是在政府相關部門的監(jiān)管下，使自然資源得到合理利用和切實保護。所謂合理利用，包括用全民所有的自然資源保障民生。例如，對于保障性住房和普通的自住性住房，應該保障供應土地。

2. 組建對國土范圍內(nèi)所有自然資源進行監(jiān)管的部門。

這個新組建的自然資源管理部門第一位的任務，應該是會同國家發(fā)改委、住建部、農(nóng)業(yè)部等，編制新的國土規(guī)劃，包括主體功能分區(qū)（含主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)、主要商品糧基地、主要生態(tài)環(huán)境保護區(qū)、主要礦產(chǎn)資源蓄積區(qū)），城鄉(xiāng)建設和重要生產(chǎn)力布局，重大國土整治（含土地、森林、草原、水域）項目安排，等等。這個規(guī)劃，與現(xiàn)行分管體制下任何部門的規(guī)劃都不相同，是涵蓋國土范圍內(nèi)所有開發(fā)、整治活動的綜合性中長期規(guī)劃，也是國家規(guī)劃體系的最上位的規(guī)劃?，F(xiàn)行的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展5年規(guī)劃，屬于近中期規(guī)劃，是國土規(guī)劃的階段性實施。有了這兩個規(guī)劃，現(xiàn)在的許多部門規(guī)劃就沒有必要保留了。少數(shù)必須保留的部門規(guī)劃及一些重要的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，必須接受國土規(guī)劃的指導，與之銜接。地方各級的國土規(guī)劃，則是全國性規(guī)劃的延伸和細化。

接下來的任務，就是依據(jù)國土規(guī)劃實施空間用途管制，既合理利用資源，又切實保護資源和生態(tài)環(huán)境。這可能是這個新組建部門的最重要的日常工作。所謂空間用途管制，就是要落實每一宗土地及其地上、地下的其他資源如何利用和保護。這就需要繪制大比例尺的規(guī)劃圖，因為比例尺太小，規(guī)劃用途只能落到較大的區(qū)域，難以落到每一宗土地上，不能作為日常用途管制的依據(jù)?，F(xiàn)行分管體制下的部門規(guī)劃，只有鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃圖和城市規(guī)劃圖能落實到宗地上，可以通過統(tǒng)一技術標準、疊加相關信息，改造為能實施空間用途管制的規(guī)劃圖。此外，空間用途管制也包括耕地保護、生態(tài)環(huán)境保護等重要內(nèi)容。

制定自然資源資產(chǎn)市場交易規(guī)則，也是這個部門的重要職責。要對各種自然資源資產(chǎn)的出讓、出租、入股、聯(lián)營、抵押、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等市場交易活動進行監(jiān)管，保證市場的公平、公正，以及完善國家征地制度，保護農(nóng)民的財產(chǎn)權利。市場監(jiān)管的基礎是產(chǎn)權保護，可以考慮在這個部門內(nèi)設立不動產(chǎn)登記機關。由于這項工作十分龐雜，而且不僅僅涉及自然資源資產(chǎn)，也可以考慮登記機關單獨設立。對自然資源資產(chǎn)的收益征稅，例如流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的增值稅、保有環(huán)節(jié)的不動產(chǎn)稅等，主要是財稅部門的職責，但自然資源管理部門也有積極配合的責任。

（作者：中國土地學會副理事長）

責任編輯：吳 強