文/劉婷婷 歐陽(yáng)晨雨

西方國(guó)家的大氣治理之路

到過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家的人，往往感嘆其優(yōu)美潔凈的環(huán)境，認(rèn)為“外國(guó)月亮更圓”者，其實(shí)也不在少數(shù)。拋開(kāi)崇洋媚外之嫌，沒(méi)有任何霧霾的大氣環(huán)境下，月亮不僅更圓，也更清晰。

然而，從工業(yè)革命走來(lái)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，也備嘗環(huán)境污染的苦果。只是“大江歌罷掉頭東”后，方才實(shí)現(xiàn)了人與環(huán)境的和諧發(fā)展。從馬斯河谷到倫敦?zé)熿F事件，再到洛杉磯光化學(xué)煙霧事件，大氣污染的警笛早已響起，立法成為有力的法寶利器。

從馬斯河谷到倫敦的深刻教訓(xùn)

從1930年12月1日開(kāi)始，比利時(shí)被一片大霧所覆蓋。在工業(yè)云集的該國(guó)馬斯河谷地區(qū)出現(xiàn)逆溫層，霧層尤其濃厚。在這種氣候反常變化的第三天，當(dāng)?shù)鼐用裼袛?shù)千人呼吸道發(fā)病，出現(xiàn)流淚、喉痛、聲嘶、咳嗽、呼吸短促、胸口窒悶、惡心、嘔吐等癥狀。

在這起污染事件中，共導(dǎo)致63人死亡，為同期正常死亡人數(shù)的10余倍，死者多為年老和有慢性心臟病與肺病的患者，竟然許多家畜也未能幸免于難。尸體解剖結(jié)果證實(shí)，刺激性化學(xué)物質(zhì)損害呼吸道內(nèi)壁是致死原因。

在馬斯河谷事件發(fā)生的次年，曾有人指出“如果這起事件發(fā)生在倫敦，那么倫敦公務(wù)局將為3200人的死亡負(fù)責(zé)”。極其不幸的是，此話被言中，22年后的倫敦?zé)熿F事件，后果更為嚴(yán)重。

1952年12月5日開(kāi)始，逆溫層籠罩倫敦，連續(xù)數(shù)日寂靜無(wú)風(fēng)。由于毒霧的影響，不僅大批航班取消，甚至白天汽車在公路上行駛，都必須開(kāi)著大燈。因人們看不見(jiàn)舞臺(tái)，室外音樂(lè)會(huì)也取消了。

當(dāng)時(shí)，倫敦正舉辦一場(chǎng)品牌牛展覽會(huì)，350頭牛中有52頭嚴(yán)重中毒，14頭奄奄一息，1頭當(dāng)場(chǎng)死亡。倫敦市民也對(duì)毒霧產(chǎn)生反應(yīng)，許多人感到呼吸困難、眼睛刺痛，發(fā)生哮喘、咳嗽等呼吸道癥狀的病人明顯增多，進(jìn)而死亡率陡增。

從12月5日到12月8日，短短四天里，倫敦市死亡人數(shù)達(dá)4000人。12月9日之后，由于天氣變化，毒霧逐漸消散，但在此之后兩個(gè)月內(nèi)，又有近8000人因?yàn)闊熿F事件而死于呼吸系統(tǒng)疾病。與歷年同期相比，多死亡3000—4000人。

1952年倫敦?zé)熿F事件，是20世紀(jì)重大環(huán)境災(zāi)害事件之一，被作為煤煙型空氣污染的典型案例，進(jìn)入多部環(huán)境科學(xué)教科書。但是，這起煙霧事件并非首次發(fā)生。據(jù)史料記載，倫敦最早的有毒煙霧事件可追溯至1837年2月，至少200名倫敦市民因此死亡。

1952年的這起悲劇性事件，引起當(dāng)局的重視，成為解決大氣污染的契機(jī)。經(jīng)過(guò)認(rèn)真分析研究，英國(guó)政府出臺(tái)多項(xiàng)燃料使用規(guī)范，制定禁止工廠排煙的基準(zhǔn)，1954年制定《倫敦市法》，1956年與1968年出臺(tái)了《大氣凈化法》。

不過(guò)，盡管采取了有力的立法舉措，但是環(huán)境污染的慣性還在繼續(xù)。1956年、1957年和1962年，又連續(xù)發(fā)生了多達(dá)12次嚴(yán)重的煙霧事件，直到1965年后，有毒煙霧才從倫敦銷聲匿跡。

歐盟：清潔空氣的一攬子計(jì)劃

比利時(shí)和英國(guó)的深刻教訓(xùn)，得到了歐盟的認(rèn)真汲取。在過(guò)去30年里，歐盟著力建立一整套立法框架，積極控制空氣污染物。尤其在過(guò)去10年里，二氧化硫排放量下降了80%到90%。1999年，歐盟首次頒布空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指令，要求各成員國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)2008年新指令，到2020年，歐盟各成員國(guó)PM2.5含量須在2010年的基礎(chǔ)上，平均降低20%；到2015年將城市地區(qū)的PM2 .5控制在年平均濃度20微克/立方米以下。

2013年，歐盟還制定了清潔空氣的一攬子計(jì)劃，對(duì)主要空氣污染物制定了更為嚴(yán)格的排放上限，預(yù)期到2030年可減少5.8萬(wàn)人非自然死亡，12.3萬(wàn)平方公里的生態(tài)系統(tǒng)免于氮污染，1.9萬(wàn)平方公里的森林生態(tài)系統(tǒng)免于酸性侵蝕。

除立法對(duì)空氣指標(biāo)進(jìn)行限制外，歐盟還采取有力措施，就污染問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)責(zé)。按照歐盟規(guī)定，在對(duì)違規(guī)現(xiàn)象提出通報(bào)批評(píng)或警告后，相關(guān)成員國(guó)須及時(shí)回復(fù)，并在歐委會(huì)書面警告后兩個(gè)月內(nèi)準(zhǔn)備應(yīng)訴。一旦進(jìn)入法律程序，成員國(guó)將面臨巨額經(jīng)濟(jì)損失。

2014年2月20日，歐委會(huì)就指控英國(guó)，違反了歐盟二氧化氮排放標(biāo)準(zhǔn)，如果英國(guó)汽車排放超標(biāo)沒(méi)有更嚴(yán)格的治理措施，將面臨歐洲法院的判罰。除了英國(guó)，歐盟還要求盧森堡、比利時(shí)、葡萄牙等國(guó)在治理大氣污染方面采取更加積極的改進(jìn)措施。

美國(guó)：里程碑式的清潔空氣法案

美國(guó)洛杉磯光化學(xué)煙霧事件，甚至早于倫敦。從上世紀(jì)40年代初開(kāi)始，每年從夏季至早秋，只要是晴朗日子，洛杉磯上空就會(huì)出現(xiàn)淺藍(lán)色煙霧，使人眼睛發(fā)紅，咽喉疼痛，呼吸憋悶、頭昏、頭痛。

1943年以后，這種煙霧更加肆虐。僅1950－1951年，美國(guó)因大氣污染造成的損失就達(dá)15億美元。1955年，因呼吸系統(tǒng)衰竭死亡的65歲以上的老人達(dá)400多人；1970年，約有75%以上的市民患上了紅眼病。

為了查出導(dǎo)致事件的真正原因，有關(guān)方面作了積極努力，甚至招募專家學(xué)者研究煙霧成因。1950年，加利福尼亞州科技中心的著名生物學(xué)家哈根·史密斯發(fā)表論文《洛杉磯空氣污染問(wèn)題》指出，機(jī)動(dòng)車尾氣污染才是洛杉磯光化學(xué)煙霧的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

光化學(xué)煙霧不僅是洛杉磯獨(dú)有。1948年10月，美國(guó)賓夕法尼亞州工業(yè)小鎮(zhèn)多諾拉發(fā)生一起嚴(yán)重的霧霾污染事件，兩天內(nèi)造成20人死亡，7000人致病。1953年11月的一場(chǎng)霧霾導(dǎo)致紐約至少170人死亡；1963年“倫敦殺人霧”侵入紐約，奪去至少200條生命；1966年11月底，一場(chǎng)黑色霧霾籠罩紐約長(zhǎng)達(dá)數(shù)天，至少169人因霧霾而死亡。1974年5月，華盛頓特區(qū)的霧霾天氣持續(xù)近三個(gè)月。

為了克服化學(xué)煙霧，美國(guó)舉起了法律的達(dá)摩克利斯之劍。1955年7月14日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)聯(lián)邦第一部空氣污染防治法律——《空氣污染控制法》。1960年，美國(guó)政府制定《聯(lián)邦機(jī)動(dòng)車法》，旨在應(yīng)對(duì)機(jī)動(dòng)車輛造成的空氣污染。1970年4月22日，2000萬(wàn)民眾在全美各地舉行了聲勢(shì)浩大的游行，呼吁保護(hù)環(huán)境。這一草根行動(dòng)最終促成了1970年具有里程碑意義的《清潔空氣法》修正案。

通過(guò)持之以恒的努力，美國(guó)形成了以聯(lián)邦《清潔空氣法》為基本法、由《空氣污染控制法》和《大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)法》構(gòu)成的專門法律體系。在立法博弈中，聯(lián)邦政府有關(guān)權(quán)力得到加強(qiáng)，全美統(tǒng)一空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)得以建立。

特別是從1997年開(kāi)始，美國(guó)設(shè)立了一套專門針對(duì)PM2.5的新標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，全天候24小時(shí)對(duì)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)，關(guān)于PM2.5標(biāo)準(zhǔn)在逐步提高。1997年，美國(guó)發(fā)布PM2.5級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，年均值為15微克/立方米，日均值為65微克/立方米。事隔10年修改這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之時(shí)，日均值到了35微克/立方米。

正是這種近乎苛刻的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)了美國(guó)大氣環(huán)境好轉(zhuǎn)。從上世紀(jì)到現(xiàn)在，美國(guó)空氣質(zhì)量已獲得極大改善。美國(guó)環(huán)保署近期報(bào)告顯示，40多年經(jīng)濟(jì)總量翻了兩倍，空氣污染卻降低了70%。

日本：“排污企業(yè)沒(méi)有出路”成全民共識(shí)

上世紀(jì)六七十年代，日本也曾遭遇嚴(yán)重的空氣污染問(wèn)題。位于日本伊勢(shì)灣西岸的四日市，1955至1963年間，相繼興建了三座石油化工聯(lián)合企業(yè)，每年排出大量的硫氧化物、碳?xì)浠铩⒌趸锖惋h塵等污染物，造成大氣嚴(yán)重污染。據(jù)四日市醫(yī)師會(huì)調(diào)查資料證明，在嚴(yán)重污染的鹽浜地區(qū)，患支氣管哮喘的人數(shù)比非污染的對(duì)照區(qū)高2至3倍。

1967年后，日本相繼制定《公害對(duì)策基本法》、《大氣污染防止法》，對(duì)排放物中一氧化碳、碳化氫、氮氧化物和顆粒物含量進(jìn)行嚴(yán)格限制。1970年，日本國(guó)會(huì)對(duì)《大氣污染防止法》和《水質(zhì)污濁防治法》進(jìn)行修訂，特別是刪除了“經(jīng)濟(jì)調(diào)和條款”。次年，環(huán)境廳得以增設(shè)，環(huán)保執(zhí)法力度進(jìn)一步加大。

隨著相關(guān)環(huán)保法律的出臺(tái)，日本政府加大懲罰力度，引入“直罰制”。有關(guān)部門在對(duì)排污企業(yè)檢查發(fā)現(xiàn)，如果存在違反環(huán)保法律行為，可直接實(shí)施包括作為刑事案件立案等懲罰措施，無(wú)需先發(fā)出“改善命令”。

與中國(guó)有關(guān)公益訴訟躑躅不前的局面大相徑庭，依據(jù)日本《公害紛爭(zhēng)處理法》，幾乎所有公害受害者提起的訴訟結(jié)果，基本都是排污企業(yè)敗訴。正是這些鮮活案例教育了日本民眾和企業(yè)，使得“排污企業(yè)沒(méi)有出路”，成為全日本共識(shí)。由此帶來(lái)的是，環(huán)境的全面改善，霧霾開(kāi)始遠(yuǎn)離城市。

然而，悲催的是，在大洋的彼岸，令人窒息的霧霾仍包圍著大小城池，還好，實(shí)質(zhì)性的變革已經(jīng)開(kāi)始。