席志剛

2014年以來，打擊外逃貪官工作被放到了前所未有的重要位置。

7月22日，公安部一場代號為“獵狐2014”旨在緝捕外逃經(jīng)濟犯罪嫌疑人的專項行動正式啟動，這被視為中共密集反腐動作的最新舉措，其用意十分明顯：在痛打國內(nèi)貪官的同時，開抓已經(jīng)外逃海外的“脫網(wǎng)之狐”，從而進一步形成反腐合圍之勢。

“即使犯罪分子逃到天涯海角，也要將其緝捕歸案，繩之以法?！痹?月22日的電視電話會議上，公安部副部長劉金國說。

語焉不詳?shù)耐馓迂澒贁?shù)據(jù)

“獵狐2014”行動掀起了從內(nèi)到外的追逃旋風(fēng)。分析人士認為，這項明顯帶有國家反腐意志的行動背后，是中共高層對腐敗零容忍的強硬表達。高層借此震懾那些“貪飽就跑，一跑就了”的貪官。

外逃貪官在中國早已臭名昭著。美國、澳大利亞、加拿大等國甚至已經(jīng)形成了具有中國特色的“貪官一條街”“腐敗子女村”，令中國政府好不尷尬。

不過，貪官外逃長期以來一直是個敏感話題，究竟有多少外逃貪官，官方語焉不詳。而民間和學(xué)術(shù)界則多有議論，版本眾多。盡管各版本給出的數(shù)據(jù)存在差異，但外逃貪官數(shù)量介于4000～18000人之間。

中國貪官與國企職務(wù)犯罪嫌疑人外逃始于上世紀80年代末。1996年6月，號稱“距中南海最近的企業(yè)家”、武漢長江動力集團公司董事長于志安外逃，此事轟動一時。此后，貪官攜大量資金外逃現(xiàn)象進入公眾視野，但一直未有系統(tǒng)性研究結(jié)論出現(xiàn)，輿論亦波瀾不驚。

直至2003年，中國外逃貪官數(shù)據(jù)方在學(xué)術(shù)界和民間出現(xiàn)?！栋朐抡劇?月上半月刊統(tǒng)計稱，中國至少有4000名貪官，攜款50億美元外逃。

2004年，中國商務(wù)部研究院的研究報告《離岸金融中心成為中國資本外逃“中轉(zhuǎn)站”》中給出的數(shù)據(jù)是，“改革開放以來中國外逃貪官數(shù)量約為4000人，攜走資金約500億美元，人均卷走1億元人民幣”。此后，媒體大多引用此數(shù)據(jù)。有意思的是，該數(shù)據(jù)六年后突然被否定，直到2011年卻又再度被大量引用。

2008年6月，央行在題為《我國腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的途徑及監(jiān)測方法研究》的課題報告中，援引社科院的一份調(diào)研資料披露，從上世紀90年代中期以來，外逃黨政干部，公安、司法干部和國家事業(yè)單位、國有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機構(gòu)外逃、失蹤人員數(shù)目高達1.6萬至1.8萬人，攜帶款項達8000億元人民幣。

這組數(shù)據(jù)相較于商務(wù)部的數(shù)據(jù)，外逃貪官數(shù)量翻了4倍半，攜款金額則翻了一倍。最高人民檢察院檢察長曹建明在2013年10月曾披露，2008年至2013年，共抓獲外逃貪污賄賂犯罪嫌疑人6694名。這是官方首次給出的外逃貪官被抓獲的數(shù)據(jù)。由此推斷，外逃貪官的數(shù)量應(yīng)該接近社科院的數(shù)據(jù)。

然而，中國到底有多少外逃貪官，目前依然沒有官方權(quán)威數(shù)據(jù)，學(xué)術(shù)機構(gòu)的數(shù)據(jù)忽高忽低，愈發(fā)顯得撲朔迷離，以至公眾寧愿傾向于相信比較高的數(shù)據(jù)。

中紀委此前通報，僅2013年中秋和“十一”兩個假期，出境的公職人員中有 1100人沒有按時返回，其中714人確定為外逃。今年2月，中國社科院發(fā)布的法治藍皮書做出預(yù)警性判斷，認為2014年腐敗公職人員外逃現(xiàn)象可能還將加劇，特別是前期已經(jīng)有關(guān)系人和資金在境外的公職人員，外逃機會增大。

勿庸置疑，從公眾觀感來看，外逃貪官數(shù)量不斷在增加。

“逃歸逃，抓歸抓?！惫膊俊矮C狐2014”行動辦公室負責人劉冬告訴《中國新聞周刊》，按照公安部海外追逃總體部署，專項行動根據(jù)工作動態(tài)適時調(diào)整，追逃節(jié)奏會進一步加快。

公安部“獵狐2014”行動，只是強力部門揮出的第一劍。7月25日，最高人民檢察院緊隨公安部祭出殺招，成立國際追逃追贓和違法所得沒收工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，加大對重點案件的督辦力度，并健全潛逃境外人員數(shù)據(jù)庫。

在公安部、最高人民檢察院啟動凌厲追逃攻勢之后，中紀委又部署了一系列組合動作。

中紀委牽頭破局

事實上，中國的海外追逃很早就已經(jīng)開始。自從有職務(wù)犯罪嫌疑人出現(xiàn)外逃，中國政府對他們的緝捕就沒有停止過。

1998年，公安部經(jīng)濟犯罪偵查局成立，追逃一直是其任務(wù)之一。由于負責海外追逃的權(quán)力分散在紀委、檢察和公安機關(guān)，同時還涉及國安、外交、銀行、海關(guān)等機構(gòu)，受此多頭權(quán)力架構(gòu)掣肘，追逃總是各自為戰(zhàn)，結(jié)果不甚理想。

此次海外追逃，中紀委處于核心位置并發(fā)揮主導(dǎo)作用。對于中紀委主管的案件，由中紀委負責牽頭、外交部引渡、司法部負責提供司法協(xié)作、公安部負責人員押送，而在相應(yīng)需要的環(huán)節(jié)，最高法和最高檢也會介入。

眾所周知，中紀委統(tǒng)率國內(nèi)反腐大局，但牽頭境外追逃，則始于今年1月。中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在中央紀委三次全會上強調(diào)，“要加大國際追逃追贓力度，決不讓腐敗分子逍遙法外，給妄圖外逃的腐敗分子以震懾?！?/p>

3月，中紀委內(nèi)部機構(gòu)調(diào)整，外事局與預(yù)防腐敗室整合為國際合作局，該局具有組織查辦案件的職能，意味著中紀委明確了加強國際合作的對外反腐追逃思路，加強海外追逃追贓力量。

5月，中紀委專門召開中央國家機關(guān)有關(guān)部門國際追逃追贓工作座談會，最高法、最高檢、外交部、公安部、國家安全部、司法部 、央行等8個以上的相關(guān)部門參會，這是中央相關(guān)部門首次以座談會形式，就國際追逃追贓工作進行協(xié)商和交流。

此前公安部、最高檢等部門也曾組織過小型會議，但因機構(gòu)平行，難以形成合力。而此次層級之高，規(guī)模之大，前所未有，打破了以往打擊外逃貪官各自為戰(zhàn)的局面。據(jù)悉，中紀委已建立專門的境外緝捕部際聯(lián)席會議機制，同時還授權(quán)最高檢察院協(xié)調(diào)境外追贓工作的開展。

由于中紀委的強力協(xié)調(diào)與督辦，在海外追逃的同時，從去年也加大了對官員出境的管控。

2013年12月29日，中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于進一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項工作的通知》，要求進一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項工作，而這當中就包括：子女移居國（境）外、從業(yè)、個人收入、房產(chǎn)、投資等。

2014年1月1日的修改后的《國際收支統(tǒng)計申報辦法》正式施行，該辦法新增了“要求擁有海外金融資產(chǎn)、負債的中國居民個人，應(yīng)按照國家外匯管理局規(guī)定申報相關(guān)情況”的規(guī)定。

分析人士認為，這些規(guī)定顯然是針對中國腐敗官員將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移海外，并切斷金融資產(chǎn)流失到國外的路徑。與此同時，公安部反洗錢中心、國家外匯管理局等部門加大了對地下錢莊、涉嫌洗錢的可疑賬戶打擊和監(jiān)管。

針對“裸官”，中共中央2014年1月印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定，對配偶已移居國（境）外，或者沒有配偶，子女均已移居國（境 ）外的，不得列入考察對象。這意味著一旦被確認為“裸官”，仕途基本無望。此舉被認為是目前中央層面治理“裸官”最嚴厲之舉。

而地方政府也在不斷嘗試各種管治措施。北京市5月開始對領(lǐng)導(dǎo)干部因私出國（境）進一步收緊，處級以上干部因私出國（境）一般不批準，特殊情況需要經(jīng)過嚴格程序?qū)徟?，多個單位還要求處級以上干部上交因私護照，進行集中管理。

北京市進出境管理處袁姓退休官員告訴《中國新聞周刊》，出入境管理部門掌握處級以上干部申領(lǐng)因私護照的數(shù)據(jù)和名單，凡辦理過因私護照均有備案，加之數(shù)據(jù)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，官員出境已非易事。

中美加快反腐對話

北美歷來被視為外逃天堂，貪官外逃目的地首選美國，海外追逃無法繞開美國。

8月11日，公安部國際合作局局長廖進榮證實，美國已經(jīng)成為中國經(jīng)濟犯罪嫌疑人逃避法律制裁的頭號目的地，有逾150名經(jīng)濟犯罪嫌疑人目前仍在逃美國，其中許多牽涉腐敗犯罪。

值得注意的是，這番講話是在北京舉行的2014年APEC會議第三次高官會議期間。中國是今年APEC輪值主席國，故中國監(jiān)察部則擔任反腐敗工作組主席。中國與美國及亞太國家在長達21天的會議中，多場會議均與反腐相關(guān)。

更重要的是，中國借此機會推動了APEC反腐敗執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)（ACT-NET，以下簡稱：反腐合作網(wǎng)）的建立。反腐合作網(wǎng)由APEC各個經(jīng)濟體的反腐敗和執(zhí)法機構(gòu)人員組成，在APEC反腐敗工作組框架下設(shè)立，旨在加強以追逃追贓為重點的個案合作、經(jīng)驗分享和能力建設(shè)。

據(jù)了解，建立反腐合作網(wǎng)構(gòu)想于去年12月。中國的這一倡導(dǎo)得到了美國的支持，此機構(gòu)的秘書處設(shè)在中國上海，美國擔任聯(lián)合主席。在8月22日的記者會上，美國APEC高級官員王曉岷表示，中方在反腐敗這一議題上表現(xiàn)出了領(lǐng)導(dǎo)力。

中國對反腐合作網(wǎng)寄予厚望，特別是中美在反腐敗和反賄賂上展開密切合作，中國希望在交換案件信息、追緝外逃貪官、追繳腐敗資產(chǎn)等方面取得明顯進展。

隨后有消息稱，為了將更多在逃境外的經(jīng)濟犯罪嫌疑人緝捕歸案，中國公安部正在努力與美國司法機構(gòu)安排年度高級別會議。美國司法部一名發(fā)言人回應(yīng)說，該部官員將于今年12月在美中聯(lián)合執(zhí)法聯(lián)絡(luò)小組的框架下與北京方面會晤。

王曉岷坦言，中美之間存在因司法體系不同而導(dǎo)致的分歧，主要分歧在于當美方向中方移交相關(guān)人員時，美方希望確保嫌疑人的權(quán)利能夠受到保護。為此，中美雙方需要更多地展開合作，建立對彼此司法制度的信心。在具體追逃追贓方面，中美雙邊也已經(jīng)有很多合作，并在一些案件上取得進展。但他拒絕透露詳細案情。

事實上，早在今年6月間，中美兩國就《美國海外賬戶稅收合規(guī)法案》的實施達成一項初步協(xié)議。該協(xié)議的核心是兩國互通公民海外個人賬戶信息。觀察家們認為，此項協(xié)議對中國正在進行的反腐提供了數(shù)據(jù)支持。

不過，如果把海外反腐追逃完全寄托在此協(xié)議上并不現(xiàn)實。分析人士稱，一些官員的親屬到海外后身份變得復(fù)雜，并不一定仍是中國公民，其中一部分已經(jīng)實現(xiàn)移民，那么他們的資產(chǎn)就不會在此協(xié)議框架內(nèi)，亦不會受中國法律約束。

此外，中美之間銀行互通信息，還有一些細節(jié)需要明確——是僅僅為協(xié)議生效之后的信息，還是之前若干年的信息都能交換，如果“往事不提”，中國反腐的海外行動取得的成果將大打折扣。

“中美在許多方面需要合作，美國也不希望包括中國在內(nèi)的許多國家指責其為外逃天堂。”監(jiān)察部一位不愿具名的人士告訴《中國新聞周刊》，由于很多美國人在中國做生意，因此隱瞞了很多收入?！懊绹肪窟@些收入的偷稅漏稅，就得與中國合作作為交換。”這位人士說。

可以預(yù)見的是，隨著中國加強國際間反腐、執(zhí)法合作，境外追逃追贓的法網(wǎng)正逐步收緊。

既要追逃更要追贓

幾乎所有披露的外逃貪官，都把巨額資金轉(zhuǎn)移到了海外。外逃官員往往身處金融、財稅、交通、國土等部門的經(jīng)濟崗位，涉案金額巨大，動輒上千萬元，甚至上億元。

外逃貪官究竟把多少錢轉(zhuǎn)移出去了？這依舊是筆糊涂賬。

最高法院前院長肖揚在其2009年出版的《反貪報告》中曾給出數(shù)據(jù)：1988年～ 2002年的15年間，資金外逃額共1913.57億美元，年均127.57億美元。如果按照當時美元對人民幣的匯率，那么外逃資金可能超過1.5萬億元人民幣。

此數(shù)據(jù)與前述社科院的8000億相差近一倍。但無論是哪組數(shù)據(jù)，都是個天文數(shù)字。

由此，公眾關(guān)心的另一個問題是：“人可以抓回來，錢追得回嗎？”

中國官方其實更關(guān)心贓款的處置。中紀委副書記、監(jiān)察部部長、國家預(yù)防腐敗局局長黃樹賢在2014年APEC會議第三次高官會議期間強調(diào)，要把追逃追贓作為反腐敗國際合作的重點內(nèi)容?！案鹘?jīng)濟體應(yīng)盡快就案件信息交換、腐敗資產(chǎn)返還等事宜展開對話與磋商，不斷提升國際合作水平?！秉S樹賢說。

不過，國際間的合作進展并不盡如人意。澳大利亞檢察機關(guān)提供的數(shù)據(jù)表明，2002年以來，澳方向中國返還了大約750萬美元的款項。而這只是外逃貪官轉(zhuǎn)移出去的巨額資金的九牛一毛。

2013年7月，加拿大和中國兩國政府就簽訂一項分享并返還沒收資產(chǎn)的協(xié)議進行了談判。直至雙方都予以批準之時，該協(xié)議才能生效。加拿大司法部的一名發(fā)言人表示，他并不知道目前是否有中國官員在加拿大嘗試讓腐敗犯罪所得款項重新返回中國。

從最高檢、公安部追逃追贓的進展來看，緝捕外逃貪官不易，追贓更難。

公開的外逃貪官回國受審的案件中，鮮有提及涉案資金的追回。中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授洪道德解釋說，在新刑訴法出臺之前，一直到2012年，中國都沒有專門針對財產(chǎn)的沒收程序，導(dǎo)致嫌犯抓不回來，財產(chǎn)也追不回來。

法律專家們認為，外逃貪官不是傻子，往往通過投資或某種交易將錢洗白，因此大多數(shù)轉(zhuǎn)移出去的資金處于監(jiān)管體系之外。此外，分散在不同國家的涉案資金，處在不同法律體系監(jiān)管下，無論雙邊還是利用聯(lián)合國反腐敗公約等多邊機構(gòu)，追贓將非常耗時。

盡管中國與瑞士、美國先后簽署了相關(guān)協(xié)議，可以與其金融中心交換信息，但證明某筆資金是腐敗所得并將贓款追回，極為艱辛復(fù)雜，成本很高，過程漫長。

8月30日，中國海外追贓第一案落槌，追繳外逃新加坡的貪官李華波3000萬元。參與案件審理的一名司法人員說，這起“海外追贓第一案”耗時近1年半。盡管新加坡警方查封和扣押了李華波夫婦在新加坡?lián)碛泄灿媰r值545萬余新元（約2680萬元）的財產(chǎn)，但這筆錢何時回來尚不得而知。

此案積極的一面是，中國依法沒收潛逃官員違法所得邁出了實質(zhì)步伐，即便暫時涉案資金尚未歸來，但切斷貪官海外資金鏈，他的日子就不會好過。