■白 云 副教授（山東理工大學馬克思主義學院 山東淄博255049）

資源雙向流動：新格局形成的突破口

我國工業(yè)體系的形成和初步建立，是在犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換的“剪刀差”實現(xiàn)的，導致了城鄉(xiāng)間利益差別持續(xù)加大，是“三農(nóng)”問題日益嚴重的根源。而對于農(nóng)村而言，專業(yè)化水平、生產(chǎn)率水平、商業(yè)化水平和從市場中得到的真實收入能力均非常低，農(nóng)村雖占縣域人口和地域的絕大部分，但人均占有資源少，貧窮落后，是弱勢社區(qū)；廣大農(nóng)民收入低，增長慢，是弱勢群體；農(nóng)業(yè)同樣是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。因此，形成后發(fā)縣域城鄉(xiāng)一體化格局，改變這種“一頭重、一頭輕”的二元利益機制，應從制度上改變這種不平等的城鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源雙向流動。

解決城鄉(xiāng)資源雙向流動是縣域城鄉(xiāng)一體化新格局形成的突破口。在經(jīng)濟欠發(fā)達的后發(fā)縣域城鄉(xiāng)二元結構偏差相對嚴重的背景下，消除由城鄉(xiāng)二元體制所造成的“經(jīng)濟不自由因素”，形成并擴大城鄉(xiāng)互動發(fā)展的“經(jīng)濟自由”，顯得至關重要。因而，后發(fā)縣域要給農(nóng)民平等的國民待遇、完整的財產(chǎn)權利和自由的發(fā)展空間，充分運用政府調(diào)控和市場的雙重機制，促進城鄉(xiāng)兩大經(jīng)濟體有機融合，使城市和農(nóng)村各揚所長，優(yōu)勢互補，使城鄉(xiāng)之間人口、資金、技術、信息等要素實現(xiàn)有效流動，使農(nóng)村經(jīng)濟社會結構向有利于大幅度提高綜合生產(chǎn)力水平、有利于農(nóng)民加快步伐奔小康的目標優(yōu)化，實現(xiàn)整個縣域快速、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。實現(xiàn)這一重大戰(zhàn)略轉變，關鍵是在平衡城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會關系、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構戰(zhàn)略調(diào)整、城鄉(xiāng)生產(chǎn)力地域布局和城鄉(xiāng)平等發(fā)展政策與體制等方面進行重大改革和創(chuàng)新，構建城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展的基本框架。

破除后發(fā)縣域的二元結構，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟互動，就必須按照價值規(guī)律辦事，建立城鄉(xiāng)之間平等的市場交易規(guī)則，以市場平等競爭為原則，確立城鄉(xiāng)間制度安排和政策規(guī)定，利用市場機制扭轉當前城鄉(xiāng)交易的巨大差價，實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)間的資源雙向流動。后發(fā)縣域經(jīng)濟大都依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，勞動投入過多和資本、技術投入過少是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源配置的特點，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效率低下的根源。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)要實現(xiàn)質(zhì)的飛躍，就必須通過資本、技術等要素流入農(nóng)業(yè)部門，農(nóng)業(yè)富余勞動力流出農(nóng)業(yè)部門，打破這種非均衡結構。只有這樣，才能形成高效率的要素替代。要結合宏觀市場需求，把資本、資源、技術和市場有效組合與發(fā)揮農(nóng)業(yè)資源比較優(yōu)勢有機結合，形成競爭優(yōu)勢。要選準本地具有特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，進行科學合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜游則游。同時，打破小農(nóng)經(jīng)濟模式，生產(chǎn)出具有市場競爭力的大宗綠色農(nóng)產(chǎn)品，全力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。通過縣域工業(yè)發(fā)展為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供動力，從根本上解決農(nóng)村人口轉移問題。通過工業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，進而推動城鎮(zhèn)化，牽動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，使后發(fā)縣域產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間進行廣泛融合滲透，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供堅強的物質(zhì)基礎，逐步實現(xiàn)共同繁榮。

體制和制度創(chuàng)新：新格局形成的關鍵

城市與農(nóng)村的不平衡發(fā)展是世界各國在經(jīng)濟發(fā)展過程中都要面臨的問題。30多年來，我國逐步加大了對承包經(jīng)營權流轉、要素市場、流通體制、戶籍制度等方面的改革力度，加強了制度安排，改善了政府對農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控方式，擴大了集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶的自主權，為改善城鄉(xiāng)關系、解決新時期的“三農(nóng)”問題奠定了基礎。但是，在一些關鍵性的領域，政府缺位現(xiàn)象依然存在，對“三農(nóng)”問題的解決、城鄉(xiāng)關系的改善構成瓶頸性制約。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是科學發(fā)展觀的提出，后發(fā)縣域發(fā)展問題引起了中央和地方高度重視，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策環(huán)境逐步改善，相關配套政策陸續(xù)出臺，在制度、政策等方面向后發(fā)縣域傾斜，同時鼓勵后發(fā)縣域通過管理和機制創(chuàng)新，促進地方加快發(fā)展。但是，一些后發(fā)縣域的城鄉(xiāng)機制制度缺陷仍然突出，阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。

只有從體制改革、制度建設入手，才能從根本上和全局上破解二元結構。加強城鄉(xiāng)密切協(xié)調(diào)，構建一體化的體制和制度創(chuàng)新框架，就必須在財政體制、行政體制、投融資體制和戶籍制度、土地制度、社會保障制度等方面加大創(chuàng)新。改進縣鄉(xiāng)財政制度，調(diào)整市、縣、鄉(xiāng)三級財政支出結構，完善財政管理方式，加大市級財政對困難縣的轉移支付力度，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍和領域，加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支出比重，落實好農(nóng)業(yè)稅全免、糧食直補和農(nóng)機購置補貼政策，逐步建立農(nóng)村公共財政體制框架。全面推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革。按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；建立失地農(nóng)民就業(yè)安置和最低生活保障制度，采取以農(nóng)民土地承包權入股的方式，使農(nóng)民分享經(jīng)營性建設項目長期而穩(wěn)定的收益。盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和戶籍制度。放寬城鎮(zhèn)落戶條件，取消對農(nóng)民進城就業(yè)的各種歧視性規(guī)定和不合理限制。大力推進農(nóng)村金融創(chuàng)新，出臺金融機構支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的政策，充分發(fā)揮各類金融機構作用，為縣域經(jīng)濟加快發(fā)展提供必要、穩(wěn)定、持續(xù)的資金支持。調(diào)整城鄉(xiāng)利益分配機制。按照“兩個趨向”戰(zhàn)略要求，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度安排基礎上，通過直補益農(nóng)、放權讓利等措施，有針對性地建立起對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的救助和補貼機制，通過工商業(yè)資本反哺農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)開發(fā)的質(zhì)量和效益，在拓寬農(nóng)業(yè)開發(fā)的深度和廣度的同時，重構以工補農(nóng)、以商促農(nóng)、以城助鄉(xiāng)的利益分配機制，建立利益共享、風險共擔的城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)合體，通過以鄉(xiāng)促城、以城帶鄉(xiāng)等方式，逐步推進城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化：新格局形成的空間載體

從世界各國的城鎮(zhèn)化規(guī)律看，城鎮(zhèn)化水平一般都高于工業(yè)化水平。但目前我國城鎮(zhèn)化水平明顯滯后于工業(yè)化，城鄉(xiāng)分割的二元結構體制沒有得到根本改變。這不僅制約我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，導致農(nóng)村人口收入增長緩慢，還成為影響工業(yè)化和整個國民經(jīng)濟健康發(fā)展的重要制約因素。

在城市化和產(chǎn)業(yè)集聚的影響下，產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素的相對集中效應逐步增大。各種生產(chǎn)要素的集聚帶來了集聚效應，這使得各要素主體的收益增大，從而造成農(nóng)村富余勞動力等生產(chǎn)要素向某些中心區(qū)域迅速集中。在我國，由于農(nóng)村人口數(shù)量龐大，中心區(qū)域僅僅依靠大中城市不能容納所有的農(nóng)村剩余勞動力，縣城和小城鎮(zhèn)便成為分流勞動力的重要空間載體。由此，促使我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的逐漸形成和發(fā)展。城市化發(fā)展的經(jīng)驗表明，農(nóng)村城鎮(zhèn)化能使農(nóng)民增加收入、改進生活方式，從而縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的統(tǒng)籌發(fā)展，與此同時，空間的融合帶來較多的生產(chǎn)要素和較大的市場使縣域經(jīng)濟也同步發(fā)展起來。

后發(fā)縣域受區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎的影響，城鄉(xiāng)空間分布極不均衡，差異大、聯(lián)系差，空間動態(tài)發(fā)展趨勢差異明顯?？h域城鄉(xiāng)空間布局合理、功能鮮明是城鄉(xiāng)一體化的空間依托和表現(xiàn)形式。在推進城鄉(xiāng)一體化進程中，應根據(jù)各縣域的實際情況采取不同的發(fā)展策略。調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，堅持中心城、中心鎮(zhèn)和中心村并舉，著眼于提高土地的集約化利用水平，提高城鎮(zhèn)承載能力，加快縣城和小城鎮(zhèn)建設，促進公共服務設施向農(nóng)村延伸，促進城鄉(xiāng)之間人力、物力、資金、技術等合理流動，通過規(guī)劃空間的大發(fā)展，功能布局的大調(diào)整，提高城市對農(nóng)村的支持和反哺能力，激發(fā)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的生機和活力。引導城鄉(xiāng)居民合理流動，著眼于降低經(jīng)濟發(fā)展成本，適應縣域的特殊自然環(huán)境，構筑可持續(xù)承載的生態(tài)環(huán)境體系，做到聚中有散、散中有聚、以聚為主，鼓勵人口向小城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，促進城鄉(xiāng)一體化進程。合理布局資源要素，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鄉(xiāng)空間的分布協(xié)調(diào)，縣域城鄉(xiāng)資源要素的空間布局要著眼于優(yōu)化城鄉(xiāng)互動的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和生產(chǎn)方式的改變而進行配置，做到生產(chǎn)與生活結合，城鄉(xiāng)空間的分布與工業(yè)、公共服務業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局相結合。城鄉(xiāng)空間布局與現(xiàn)代生活方式相適應，著眼于強化城鄉(xiāng)基礎設施銜接、互補的空間布局，由分散布局向城鎮(zhèn)集聚空間布局轉變，改善農(nóng)村人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，建立共建、共有、共享、可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會資源集約及高效利用。

基本公共服務均等化：新格局形成的基礎

長期以來，我國城鄉(xiāng)之間基本是“一國兩策”，財政投入城市力度大，在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障和公共基礎設施等公共服務供給方面，城鄉(xiāng)之間差異很大，最終導致城鄉(xiāng)面貌的巨大差距，嚴重影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，我國各級政府重視農(nóng)村基本公共服務建設，不斷持續(xù)增加投資，農(nóng)村基本公共服務供給在一定程度上得到了有效改善，但與農(nóng)村、農(nóng)民的實際需求相比，與城市相比，差距依然很大，農(nóng)村基本公共服務供給不足的狀況仍然沒有得到大的改觀。其主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基本公共設施供給差距較大。由于公共產(chǎn)品供給制度改革滯后，水、電、路、通訊、學校、醫(yī)院、圖書館等公共基礎設施在許多農(nóng)村難以覆蓋。如在教育方面，農(nóng)村人口平均受教育程度遠低于城鎮(zhèn)人口，城鄉(xiāng)師資水平的差距也很大。城鄉(xiāng)社會保障不均等，我國城鎮(zhèn)以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大社會保險為主體的制度體系已逐步建立，而農(nóng)村社會保障水平遠低于城市，制度建設尚處于起步階段。并且，農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和進城農(nóng)民工還沒有完全納入社會保障體系，農(nóng)村仍主要依靠家庭保障和土地保障。

長期以來，社會事業(yè)的發(fā)展單純依賴各級政府的投入和經(jīng)濟發(fā)展的反哺。城市社會事業(yè)的投入增大，給各級政府造成了較大壓力，財政的緊張造成了農(nóng)村基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展很難納入到城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃之中，最終造成對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基本建設和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的財政投入不足。在一些地區(qū)，尤其是中西部欠發(fā)達的后發(fā)縣域，財政困難，財力弱，反哺“三農(nóng)”能力不強，造成農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展緩慢，嚴重困擾著各級政府。目前，后發(fā)縣域仍缺乏足夠的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品大致均等化供給的財政經(jīng)濟能力。在財政相對緊張、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相對偏低、農(nóng)民生產(chǎn)剩余較少的情況下，就很難真正建立起城鄉(xiāng)公共服務均等化的長效機制，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給也只能在一種較低水平中改善。

推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是我國各級政府建設服務型政府，加強社會管理和公共服務的重要內(nèi)容。在各級政府中，縣級政府面對城鄉(xiāng)，接近基層，功能齊備，是承上啟下、溝通條塊的樞紐，在推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化上地位關鍵，作用重要。后發(fā)縣域要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理體制改革，打破城鄉(xiāng)界限，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，整合農(nóng)業(yè)行政管理資源，調(diào)整各級政府部門的內(nèi)設機構和行政職能，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)管理體制，建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃管理體制和公共服務管理體系，工作向農(nóng)村延伸，投入向農(nóng)村傾斜。要加快縮小城鄉(xiāng)之間社會事業(yè)和公共服務水平的差距，加大對后發(fā)縣域的支持力度，按照有利于逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的要求，整合優(yōu)化后發(fā)縣域城鄉(xiāng)教育、就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等各種資源。繼續(xù)加大對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保的投入力度，構筑惠及后發(fā)縣域的城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等公共服務一體化體系，逐步推動城鄉(xiāng)社會事業(yè)和公共服務的均衡發(fā)展。

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